中日外交部門海外社會安全預警信息發布服務的技術性比較研究

陳嘉輝

2023年是中國“一帶一路”倡議提出十周年。隨著“走出去”程度的加深，中國企業在海外面臨的風險也越發頻繁和復雜，甚至因此承受巨大損失。在此情況下，海外社會安全信息預警顯得尤為重要。

《中華人民共和國領事保護與協助條例》明確了中國駐外外交機構在領事保護與協助工作中的主體地位,并將安全預警劃為中國外交部和駐外使領館的重要職責之一。此類預警信息是中國企業用以支持海外業務安全保障的重要情報工具。中國外交部如何做好安全預警信息公開發布工作是“一帶一路”倡議行穩致遠的有力保證。

同時，在海外社會安全信息預警方面，企業全球化更早的日本有著豐富的經驗。因此，對日本外務省的國外安全預警信息公開發布服務進行比較研究，或可取其精華、去其糟粕，對中國外交部繼續完善同類服務有借鑒作用。

一、海外社會安全預警信息發布服務

聯合國曾對“預警”進行了界定，即通過識別環境，為面臨潛在風險的個體采取行動避免或者減少風險，以及為應對準備提供及時有效的信息。[1]毫無疑問，提前給海外項目提供社會安全信息，可以使項目部及時采取措施，能夠避免損失或將損失降到最低。[2]因此，此類預警信息對信息使用者是有價值的，而這些有價值的信息就是一種情報?？梢哉f，情報是預警防范的靈魂，情報主導確保預警決策建立在更為客觀的分析基礎之上，更科學地確定工作重點和優化資源配置。[3]

需要明確的是，強化安全風險預警信息的發布應是政府謀求在外公民和企業的安全確保對策之一。[4]在此情況下，各國外交部門成為了信息機構，向本國公民和企業提供專門化、有價值的信息服務。既然提供信息服務，各國外交部門就需要遵循信息服務的四個原則，即可用性原則、及時性原則、針對性原則和成本/效益原則。[5]有鑒于此，本文對中日國外安全預警情報公開發布服務進行比較研究將從四個原則出發。

二、信息服務的可用性比較

方便查詢的信息發布渠道是信息服務的可用性的重要體現。無論是日本還是中國，外交部門目前都搭建了由多渠道組成的安全預警信息發布系統。

在日本，除使領館渠道外，外務省于2002 年4 月26 日開始在“外務省海外安全主頁”匯集發布駐外使領館的預警信息。此外，外務省基于該主頁開通facebook 賬號“外務省領事局海外日本人安全課”和line 賬號“外務省海外安全情報”。在中國，除使領館渠道外，外交部于2011 年11 月22 日開通“中國領事服務網”，旨在提供“一站式”海外安全信息。此后，外交部基于該網開通微博賬號和微信賬號，均命名為“領事直通車”。

雖然兩國外交部門的預警信息發布渠道類型相似，但是側重點并不一樣。日本方面，預警信息服務更依賴于“外務省海外安全主頁”這一信息集中發布平臺，而使領館承擔信息轉發功能。相反，中國方面更依賴于使領館發布預警信息，而“中國領事館服務網” 扮演的是轉載角色，且該網對信息的轉載是選擇性的。換言之，日本方面的預警信息發布走集約式路線，中國方面的預警信息發布走分散式路線。

對于個人用戶而言，其只會在某一時間停留或前往一個對象國。因此，選用哪種路線并不會對其獲取信息有太大影響。然而，對于跨國企業集團而言，分支機構和員工遍布全球，總部安全保障部門往往需要批量獲取國外安全信息。假設有一日本企業和一中國企業均需了解東南亞區域的預警信息。日本企業可以使用“外務省海外安全主頁”，而中國企業需要打開駐東南亞十一國二十七家中國使領館的網站。

通過對比，中國外交部或尚需在集約渠道的可用性方面為有批量信息需要的用戶提供更為便捷的用戶體驗。

三、信息服務的及時性比較

及時性對于安全預警信息的有效性和價值至關重要。如果預警信息不及時發布，會導致用戶難以及時采取必要措施來預防或應對安全威脅，從而帶來潛在的損失。

各國駐外使領館通常對于對象國社會安全的感知靈敏，因而可以以較快速度對安全事件做出反應。然而，預警信息的發布速度還取決于對安全事件的反應方式。在此方面，日本使領館傾向于有報速報，而中國使領館則較為謹慎。例如，日本于2023 年2 月16 日就西非尼日利亞的全國大規模騷亂發布預警，而中國方面于2 月19 日發布；日本于2023 年7月12 日就南亞印度北部暴雨和洪災發布預警，而中國方面于7 月14 日發布，當時的預警顯示已經有中國公民受困；日本于2023 年8 月11 日就北歐瑞典焚燒古蘭經后的恐襲風險發布預警，而中國方面于8 月16 日發布。

同時，預警信息發布服務的及時性也體現在集約平臺方面。在日本，針對同一海外社會安全事件，各使領館均使用“外務省海外安全主頁”的統一鏈接，發布速度基本同步。在中國，“中國領事館服務網”的信息集中發布服務目前已更多地轉由微信公眾號“領事直通車”承擔。然而，各使領館與“領事直通車”并不就同一安全事件共享統一發布鏈接，因此雙方的信息發布基本不同步。

在此情況下，“領事直通車”扮演轉載角色，不過其信息轉載存在延時性。以2023 年3 月至8 月的半年作為時間范圍，“領事直通車”共轉載各使領館微信公眾號的文字預警信息228 條。若將轉發時間差在0-1 天視為及時轉發，則及時轉發的信息僅占11%。同時，“領事直通車” 轉載預警信息最長延遲達到18 天。

通過對比，無論是在分散渠道層面，還是在集約渠道層面，中國外交部或尚需適當加快預警信息的傳遞。

表1 ：“領事直通車”微信公眾號轉載駐外使領館微信公眾號的延時統計

四、信息服務的針對性比較

信息服務的針對性要求根據目標，對所需信息進行收集、整理和發布。發布安全預警信息的目標正是為幫助信息使用者規避各種潛在安全風險。

在針對性上，中日外交部門都很重視直接威脅到在外公民和企業的安全風險。只要有日本公民或企業受到侵害，日本方面在發布預警信息時都會在標題注明“日本受害者”或“日本國民損害”等字樣。同時，中國方面在發布預警信息時都會在正文第一段中注明近期有中國公民或企業受到損害，或者近日有中國公民或企業反映情況。

不同的是，日本方面對于間接安全威脅同樣重視，而中國方面對于間接安全威脅的重視程度低于直接風險。這導致了兩國在預警信息發布數量上的差異。以2023 年3 月至8 月的半年作為時間范圍，中日駐外使領館網站為信源，從全球眾多次區域中隨機選取拉美（中日的分區標準一致）和東非（按非洲聯盟的劃分標準）進行統計，獲得拉美地區的有效信息32 和252 條，東非地區的有效信息19 和79 條。統計結果印證中日外交部門在針對性方面的差異。

在統計期間，拉美的烏拉圭在南半球冬季陷入極端干旱，導致飲用水物資嚴重短缺。日本方面發布了預警信息，中國方面未曾發布。東非的肯尼亞陷入持續性政治爭端，全國各地不時爆發大規?？棺h。日本方面發布了21 次預警信息，中國方面未曾發布。

無論是直接風險還是間接風險，其實都威脅著中國在外公民和企業。中國外交部或需適當增加對間接風險的預警投入。

表2：中日駐拉美地區使領館安全預警信息統計對比

表3：中日駐東非地區使領館安全預警信息統計對比

五、信息服務的成本/效益比較

信息服務的效益由經濟效益和社會效益構成。由于外交部門的安全預警信息服務是公益性質，因此信息使用者的經濟效益優先于部門經濟效益。同時，外交部門對自身社會效益的考量優于自身經濟效益。

在經濟效益層面，安全事件發生后造成的醫療或喪葬費用、財物損失等都會增加信息使用者的成本，從而降低其效益。即使商業保險可以提供賠償，但是配成不一定可以全部覆蓋此類成本。在社會效益層面，外交部門發布安全預警信息是為了保護在外公民和企業的海外利益。此項服務除了是其工作職責，還是其代表政府承擔的一項社會責任。對此項服務而言，安全事故導致的任何人命傷亡和企業關閉自然都是對社會效益的損害。

在日本，外交部門通過風險前置來保障安全預警信息服務的成本效益。上文所述的間接風險中不少都是事前預警，最突出的是針對示威抗議的預警信息。相反，中國外交部門更重視事后控制，除了自然災害，基本上都是在事發之后發布信息。然而，事發之后的傷亡和損失既成事實，無論再怎樣預警，額外的成本已經產生。

2021 年，南太平洋的所羅門群島首都爆發騷亂，暴徒火燒唐人街，華商損失慘重。暴徒登島之后部分國家外交部門發出預警信息，而中國方面在事后發布提醒。前述印度洪災的預警也是典型例子。

安全預警重在防患于未然，安全事件一旦發生，其危害遠比預期更嚴重。為了實現安全預警信息服務的最大效益，中國外交部需要充分實現“風控前置”。

六、結語

本文依托信息服務的四個原則對中國外交部和日本外務省海外社會安全預警信息發布服務進行技術性比較后有四點發現。第一，從發布渠道看信息服務的可用性，日本方面更依賴于集約式發布渠道，中國方面更依賴于分散式發布渠道。就對預警信息有批量需求的用戶而言，中國外交部或需要加強集約式渠道建設。第二，分別從分散式渠道和集約式渠道看信息服務的及時性，中日駐外使領館對于同一安全事件的反應方式造成預警信息的發布速度的差異；日本方面的兩類發布渠道共享發布鏈接可同步發布預警，中國方面的兩類發布渠道不共享發布鏈接且集約式渠道在轉載駐外使領館預警信息時有延時。無論就對預警信息只有單個需求還是有批量需求的用戶而言，中國外交部或仍然需要提升對安全事件的反應速度。第三，從安全風險的類型來看信息服務的針對性，日本方面同等重視對直接風險和間接風險的預警，而中國方面以直接風險為主，間接風險為輔。為綜合保障預警信息用戶的安全需求，中國外交部或需要完善對海外社會安全的全面風險管理。第四，從安全風險管理的環節來看信息服務的成本/效益，日本方面側重于風險前置管控，中國方面側重于風險事后控制。為盡可能降低潛在損失，中國外交部或需要加強風控環節適當提前，將這項服務的重點轉到“防患于未然”上。無危則安，無損則全。中國外交部對海外社會安全信息服務的完善對于“一帶一路”建設，以及中國公民和企業在外生活和生產都具有重要意義。