對監獄檢察工作的思考及完善建議

徐前

摘 要：當前“派駐+巡回”檢察作為一項創新性法律監督制度，有效促進了監督效果提升和監獄執法規范化建設。但是，檢察機關對監獄開展檢察仍存在理念不夠科學客觀，檢察范圍龐雜，適用依據的標準不一，執法評判尺度存在差異等問題。對此，檢察和監獄機關均應轉變理念，加強制度依據體系共建，聚焦檢察監督重點內容，推動監檢執法共同體建設，助推檢察工作更加公正、公平、高效。

關鍵詞：監獄檢察 “減假暫”案件 教育改造

依法接受檢察機關檢察是監獄執法管理的重要內容之一。隨著全面深化司法體制改革和檢察改革縱深推進，“派駐+巡回”檢察制度作為一項創新性法律監督制度得到廣泛應用，促進了監督效果提升和監獄執法規范化建設。但相較于檢察工作全局，對監獄的檢察工作仍存在權責不明、責任不清、權能運行不夠有效等問題。［1］筆者從監獄管理工作的視角，以H市司法局直屬監獄為樣本，探索“派駐+巡回”檢察改革實踐中“監檢”雙向配合協調的實踐路徑，促進執法監督共同體建設，實現檢察工作更加公正、公平、高效發展。

一、市屬監獄檢察工作開展的基本情況

H市司法局下轄市D、X、N、B四所監獄，目前由H市人民檢察院和L地區檢察院通過“派駐+巡回”的方式開展日常監督和巡回檢察。

派駐檢察方面，D、X、N三所監獄由H市人民檢察院派駐檢察，B監獄由L地區檢察院派駐檢察。派駐檢察人員通過調閱原始資料、進監實地查看、個別談話、問卷調查、視聽資料復看復聽、參加減假暫評審會等方式開展檢察工作。對監獄執法管理工作中的事實認定、證據核查、程序完備、文書規范、權限匹配等開展多維度的檢察。重點包括：罪犯獎懲和計分考核，禁閉、嚴管和警械具使用，監管改造等獄政管理類工作；減刑、假釋、暫予監外執行等刑罰執行變更類工作；思想、文化、勞動、出入監等教育改造類工作。

巡回檢察方面，2018-2022年，H市市屬監獄共接受巡回檢察10次，其中8次由H市人民檢察院、N市人民檢察院、Q市人民檢察院開展巡回檢察，2次由Z省人民檢察院組織開展交叉巡回檢察。巡回檢察以計分考核、教育改造、刑罰執行、安防設施等為檢察重點，共計向H市市屬監獄發出檢察建議書10份，糾正違法通知書2份。各監獄均全方位落實整改，有力促進了監獄執法管理規范化。

二、市屬監獄檢察中發現的主要執法問題

檢察機關共向監獄反饋涉及罪犯刑罰執行、獄政管理、執法理念、教育改造、文書規范、設施設備安全等6大類57處問題（見下表）。［2］H市市屬監獄對檢察中發現的問題積極整改，初步實現了監獄工作與檢察工作的系統規范和良性互動，為H市監獄執法工作高質量發展提供了新動能。

從問題分類看，刑罰執行工作和獄政管理類工作作為監獄執法兩大重點工作，反饋問題總占比超過1/3，說明監獄在刑罰執行方面總體上能做到事實清楚、依據充分、程序規范、執法理念、教育改造、文書規范、設施設備安全四類非重點工作的問題占比近2/3，從側面反映出監獄檢察工作所涉及的內容過于寬泛，重點不夠突出。

通過巡回檢察工作，發現監獄執法工作與新形勢新任務新要求相比，還存在一些薄弱環節。主要表現在：

（一）執法理念、證據意識、執法能力存在不足

監獄民警的整體法律意識和法律專業素養參差不齊，掌握運用法治思維、法律知識的能力與當前執法的高標準、嚴要求還有明顯差距。監獄執法中存在自由裁量權行使不當、情節輕重與處罰力度不相當、案件裁量基準錯誤和條款引用失準等問題。并且少數民警證據意識不強，“重實體輕程序”情況時有發生，還有的民警執法簡單、戒具使用不規范導致執法風險等。

（二）執法文書材料不夠規范

執法文書是否規范關系執法證據的證明力以及程序公正，是規范執法行為的必要條件。當前，監獄民警在文書規范方面存在缺少必要信息、文字表述不清、術語使用不當、法言法語欠缺等情況，有的文書缺少簽章、日期，甚至有代為簽名的情形。如在H市市屬監獄2022年度“減假暫”案件專項核查中，共查出文書類問題128處，占問題總數的91.4％。這些問題雖小，也會影響文書材料的準確性和有效性。

（三）教育改造工作形式化邊緣化

部分民警的教育改造宗旨意識不強，對教育價值功能的認識不足，尤其是個別教育方面出現虛化、弱化的現象。此外，監獄硬件設施配備長期不足，民警教師能力參差不齊，使得教育改造一定程度上流于形式，缺乏體系化、規?；幕顒又?。教育內容新意不足，組織形式較為單一，罪犯文化課學習、心理矯治等教育成效不及預期。

三、監獄檢察工作中值得探討的幾個問題

派駐檢察及多輪次的巡回檢察，推動了監獄執法問題整改和規范化執法能力的提升，也為從監獄管理層面審視檢察工作提供了獨特視角，并反映出了一些值得探討的問題。

（一）監獄檢察工作的思路理念還有待轉變

政法隊伍教育整頓以來，監獄和檢察機關對1990年以來辦理的“減假暫”案件進行了全面自查和檢察?？缭?1年歷史周期的案件集中反映了監獄執法由松到緊、由粗放到精細的轉變歷程。早期罪犯可以在戶外勞作甚至可以“單放”活動，管理相對寬松，執法考核也較為簡單，用當下的標準看，很多案件都屬于“問題案件”。一方面，問題的產生與彼時民警法治思維淡薄、執法能力欠缺等因素密切相關，同時也與執法環境變遷、執法依據調整等歷史原因有直接聯系。另一方面，近年來“減假暫”“計分考核”等刑事政策更新變化較快，如果檢察機關一味以“后視鏡”視角、用“新標準”審查“老案件”，將有損檢察的科學性、客觀性和發展性，并影響民警執法的積極性和主動性。因此檢察機關對執法活動的判斷也應充分考慮案件的時代背景，以同一時期的政策制度為依據，并以全面、歷史的眼光審視既往案件，才能符合歷史發展潮流和客觀實際。

（二）監獄檢察工作的范圍龐雜邊界不夠清晰

監獄刑罰執行、獄政管理、教育改造等執法工作是刑事執行的重要組成部分，屬國家司法權，又因涉及罪犯日常管理而附帶了行政權的屬性，其權力的運行呈現出司法屬性與行政屬性相糅合的特點。在當前實務中，幾乎將所有的監獄管理活動都作為檢察的內容，范圍過于注重全面。［3］如《人民檢察院監獄檢察工作目錄》對監獄檢察的內容、方法進行了多達187項的具體規定，將大量內部管理行為納入了檢察范疇，一定程度上導致檢察重點的不確定性和模糊性。且刑事執行機關的內部管理行為不屬于執法活動范疇，一般不屬于刑事執行檢察監督的范圍。［4］例如：民警談心談話工作“十必談”需在3日內完成，檢察機關應監督的是談話過程中有無侵權、違規行為，至于是否遵守“十必談”制度和時限要求，不應屬于檢察監督范圍。而2023年3月對市屬某監獄的檢察中，H市人民檢察院即以“十必談”超出3日時限給予了督導情況反饋。

（三）監獄檢察工作適用依據的標準不盡相同

刑事訴訟法、人民檢察院組織法等相關法律法規都規定了人民檢察院的檢察職權，但總體來看概括性較強。具體的職責規定一般散見于各種法律法規和司法解釋之中，職責范圍、權力邊界、檢察標準等規定也不盡一致，導致檢察人員履職空間彈性較大、權責不清晰、實踐認識不一致。最高檢開展檢察改革以來，著力解決檢察內容過于寬泛這一問題，檢察范圍從寬泛向精準過渡，但很多規范性文件尚未及時作出修改。因此，需要改變目前不同文件中檢察職責規定不一的現象，避免產生歧義和不必要地擴大檢察的范圍，便于集中精力開展精準監督。

（四）執法活動的評判尺度存在差異

隨著司法體制改革的不斷深入，減刑假釋、計分考核等制度規范都經歷了較大的迭代更新。但實踐中，監獄民警、檢察人員對新的減刑假釋、計分考核等規定理解上存在分歧，在執法尺度即自由裁量權問題上沒有形成統一的意見。［5］

一方面，法律適用僵化。部分監督行為合法性及合理性邊界不夠明晰，不能明確何為“可以”“應當”減刑，“確有悔改表現”“沒有社會危害”“再犯風險低”等主觀性結論沒有可量化的標準。例如，罪犯丁某因職務侵占罪被判處有期徒刑3年3個月，責令退賠犯罪所得52萬余元未履行，綜合獄內消費情況監獄認定系暫無履行能力。監獄評審委因其財產性判項未履行，對其減刑從嚴扣減4個月，提請減刑5個月。H市人民檢察院審查后出具檢察建議書，認為該罪犯財產性判項數額較大，且履行率為零，建議進一步從嚴扣減1個月，建議減刑4個月。另一方面，檢察機關在減刑假釋案件辦理監督中，注重對監獄提請程序的監督，而對法院減刑案件審理程序和裁定的監督比較薄弱，出現法院在自由裁量權范圍內無依據改變減刑幅度、未確保辦案期限、對監獄提請的減刑案件拖延立案等多種情形，從而導致減刑辦案周期過長、服刑人員情緒波動等情況，均需由監獄來承擔化解。

四、完善監獄檢察工作的對策和建議

隨著監獄檢察工作不斷深入，需要從理念、制度、機制、共建等多層面全方位審視上述問題，探索構建立體式監獄執法檢察工作體制機制。

（一）轉變執法和檢察理念

以《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》為指引，監檢雙方共同推進執法規范和檢察工作理念轉變。一方面，監獄民警要認識到“執法檢察”是推進依法治監的重要舉措，在執法活動中需遵循寬嚴適度、法定程序、公平公正的原則。加強執法公開與透明，完善信息反饋制度機制，主動接受檢察機關監督指導，并根據反饋情況及時改正問題。另一方面，檢察人員要用全面和歷史眼光審視執法問題和案件。以同期政策背景和制度文件為依據，將對監獄執法活動的判斷放在具體執法環境中去考量分析，關注問題本質和發展趨勢，從而做到檢察既不缺位，也不越位。

（二）開展制度依據體系共建

針對法律法規和司法解釋對檢察職責范圍規定過于寬泛、相關標準不一等問題，應積極構建可操作、可推廣、復制性強的檢察制度依據體系。要加強檢察機關、司法行政機關、監獄等在制度標準制定方面的交流溝通，努力形成共識，有效破解執法、監督人員對制度規定理解不一的困境。重點對刑事執行活動中執行主體的行為模式、法律后果等制定更具可操作性的規范性文件;對可能產生爭議的概念、條款進行細化解釋；探索制訂監獄、檢察院、法院統一的減刑假釋證據標準；系統開展重點問題研究，出臺司法解釋、法律匯編、程序性與實體性規則指引等制度文件。另外，可探索建立巡回檢察案例數據庫，系統提煉巡回檢察經驗成果，努力實現標準統一，達成執法共識。

（三）聚焦檢察工作重點

厘清檢察的職能屬性是確定其范圍和履職方式的關鍵。檢察的依據源于法律，檢察機關獨特的法律監督屬性決定了其工作重點是執法活動是否合法，而不是執法活動的全部內容。［6］檢察機關需充分考慮履行法律監督職責的可行性和必要性，對內部職權進行合理配置，弱化、排除或者減少職能屬性中不屬于法律監督性質的監督工作。同時要細化和明確巡回、派駐檢察的工作職責及配合機制，既發揮派駐檢察一線平臺作用，及時發現監管執法問題，又利用好巡回檢察的快速機動特點，發現深層制度性問題。

（四）實現執法評判尺度協同

實現監獄執法與檢察監督共用“一把尺”，推進評判尺度“寬嚴適度、口徑統一”是執法規范化的重要內容，也有利于穩定執法活動預期、提振民警執法信心。檢察機關對監獄執法的評判尺度，即自由裁量權進行監督，要注重對執法行為合理性的認知和判斷，具體包括執行行為必須具有正當的動機、不考慮不相關的因素以及相當性等內容。［7］不能因規避執法風險、完成業績考核等原因，一味從嚴或從寬。要基于實踐層面，探索開展“確有悔改表現”等主觀性結論的數智化解決方案。在檢察職權層面，檢察監督活動應當尊重監獄執法權的合理選擇，尊重監獄民警對業務工作的事實判斷和專業技能，合理確定檢察監督的范圍和力度。

（五）推動監檢執法共同體建設

要探索建立“聯合執法”“共同辦案”“聯席會議”的執法共同體。加強信息技術共建共享，統籌完善以監管信息、辦案數據為核心的監獄執法數據資源與檢察院、法院數字化改革場景應用深度融合，破除數據壁壘。有計劃開展專業培訓和研學交流，提高實務辦案能力和監獄管理水平。聯合推進制度創新和規范建設，通過建立運行穩定、透明公開、執法規范化的管理機制，規范監獄執法和檢察機關的監督行為，有效遏制權力濫用等問題。厘清“巡回+派駐”檢察方式的銜接機制和內在關系，避免工作沖突或重復監督。監獄要做好巡回檢察“后半篇文章”，對于反饋意見要及時整改落實，實現監獄執法工作水平和能力提升。

*浙江省杭州市司法局黨委書記、局長［310020］

［1］ 參見侯亞輝：《檢察史視角下刑事執行檢察工作的發展與完善》，《人民檢察》2021年第21-22期。

［2］ 該數據來自2018-2022年H市市屬監獄接受的10次巡回檢察反饋意見。

［3］ 參見單鴿、王福兵：《揚帆起航正當時——中國法學會檢察學研究會刑事執行檢察專業委員會第三屆論壇綜述》，最 高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202303/t20230331_609884.shtml，最后訪問日期：2023年10月16日。

［4］ 參見侯亞輝：《刑事執行檢察職能定位和權力邊界研究》，《中國刑事法雜志》2022 年第1期。

［5］ 參見韓軍：《刑事執行檢察的實踐與思考》，正義網https：//www.jcrb.com/procuratorate/procuratorforum/202006/t20200608_2167796.html，最后訪問日期：2023年10月16日。

［6］ 同前注［4］。

［7］ 參見韓成軍：《具體行政行為檢察監督的制度架構》，《當代法學》2014年第5期。