公共政策績效生產機制探析
——基于31個省級先進制造業政策的fsQCA分析

盧揚帆，張悅琦，張紫燕

(華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510640)

一、問題提出與概念解析

大半個世紀以來，公共政策執行分析始終是政策科學研究的重點。政策執行被認為是鏈接政策方案設計與政策效益發揮的中間環節。這種表述內嵌了政策結構或政策過程作為政策分析的兩種操作性框架：前者將政策分解為目標、主體、工具和程序等要素，后者將其分為決策—執行—監督—問責等環節。但綜觀兩者，政策執行與政策本身的關系并未解釋清楚?，F有研究通常認為政策執行系統包括執行主體及其行動、執行客體(目標群體)、執行資源保障與溝通協調等部分；另一與之關聯的概念是政策執行結構，主要涉及執行主體間的分工關系[1]。由此，政策執行是否包含在政策體系之內就存在爭議。一說發布的政策方案已對政策執行系統進行了完善部署，但執行系統運作又有其自主理性，或使真實執行的政策不完全等同于設計理想。政策執行與公共政策的關系未厘清給兩者的深化研究帶來困擾。如果政策失效或偏離預期，到底應歸因于執行系統還是政策設計？

進一步地，組織學派傾向于把政策當作正式的法令和制度，強調既定方案對政策執行的指導及約束性；行為學派則主張政策是系列行動者的目的性行為，強調執行系統的主觀能動性。這兩種思想把分歧的關鍵引向“何為公共政策”的本質主義界定。其實，將兩者融合更加貼近大多數政策解析的需求。為此我們提出政策績效生產的概念，嘗試探索政策(執行)分析的第三類視角。政策績效生產是將公共政策視作執行主體，在考慮政策架構、自身需要與環境因素后，自主確定(選擇)政策目標并引導相應行為，從而產出政策結果(滿足需要并發揮效益)的機制。這一視角不僅肯定了政策方案的法定和權威效應，而且充分尊重執行系統的主觀理性。政策績效生產研究契合了公共政策科學與心理—行為科學交融的前沿趨勢，有助于推動政策執行分析的敘事主義乃至建構主義發展[2]。

關于從政策方案到政策結果的過程，既有討論主要分成兩類：一是政策文本與執行分析。學者們要么聚焦政策文書進行挖掘和闡釋，要么開發各種理論模型以探究影響政策執行的因素(解釋執行偏離的原因)，如所謂第一代“自上而下”、第二代“自下而上”和第三代“整合視域”等模型。二是政策評估或績效評估。前者往往利用回歸分析等統計技術對特定政策要素或工具是否發揮作用進行檢驗，后者通過構建綜合指標體系來獲得政策整體效應的結構化衡量。遺憾的是，這兩類研究基本獨立，以致從政策配置到其結果表現的中間原理仍甚少被揭示，成為“缺環”，帶來的后果則是評估的政策業績很難歸功于某項政策要素作用，對政策改進的啟示不夠直接。就政策績效評估而言，還存在一種過度抽象而忽略本體、事實衡量與價值判斷相分離的偏向，難以為政策要素銜接和執行系統優化提供幫助。

政策績效生產視角的創建為現有政策科學分析中三組核心關系的理清帶來助益：一是政策體系與執行系統的關系，二是政策構成分析與政策績效評估的關系，三是(在方法論上)事實描述與價值判斷的關系。政策績效生產作為一種本體論(政策內容)指向認識論(政策效果)的關聯機制[3]97，同時囊括了公共政策內在結構與關聯主體理性行為兩重邏輯，相應可用“(政策)需求—目標—責任—評價”和“(主體)動機—資源—行為—結果”的路徑來描述，故能在一定程度上兼容前述各類研究的功能。

產業政策作為公共政策的重要類型，它的制定依賴于政府、市場及社會力量的合作共識，它的執行系統往往在政策發布后組建(兼顧權威性與靈活性)。讀取產業政策對產業發展的作用機理十分必要，顯然它不能簡單沿用傳統的政策文本或執行評估思路，而必須把政策約束性與執行能動性結合起來。本文選擇產業政策中的先進制造業政策作為典型，在政策績效生產視域下重點關注各地該類政策的決策依據、目標責任、主體關系、行動資源等要素組合，力求回答兩個層次的問題：一是特定區域的不同政策內容之間如何相互引導并有機銜接，二是執行主體的理性行動(方案選擇)如何導向迥異的政策績效。

二、文獻綜述與評析

政策績效生產機制在現有文獻中沒有完全對應的概念。但是圍繞所需回答的兩重問題，可從以下三個方面來梳理有價值的參考。

(一)如何解析公共政策的內容維度及相互關系？

20世紀下葉以來，政策科學的理性主義思維強調政策實施路徑或結果跟預期的一致性，建構主義思維則主張公共政策是一個協商行動的進程，甚至否認政策設計[4]。前沿的成果對“政策情境”議題展開探討，希望了解政策如何在績效生產中被塑形。結合產業政策實踐來看，首先關于政策主體的構成，早期的政策基本由政府職能部門制定，隨后公共組織、專家乃至公眾等社會力量越發參與進來[5]。政策主體擴張對政策措施選擇有重要影響，是后者趨于多樣化的關鍵動因[6]。其次關于政策工具的使用，迄今多數討論都基于Rothwell和Zegveld提出的供給型、環境型、需求型框架[7]10，也有根據Howlett和Ramesh開發的自愿性、混合性與強制性分類模型[8]。產業政策工具在不同國家和地區存在共性并需適時調整，但目前分析主要針對國家層面的特定文件，難以提供政策工具總體使用狀況的概覽[9]。再次關于政策的形式結構，各國產業政策大致可分成戰略規劃、組織保障、具體措施和財政扶持四個層次，在地域上分別凸顯全面發展、重點支持和個別關照三種取向[10]。

可見，現有公共政策解析基本遵循了政策結構而非政策過程的思路，對應政策實施環節來界定和闡釋的比較少。即使在政策結構中，也主要聚焦于政策主體、政策工具和政策形式的探究，提供了分類框架和應用經驗，并初步涉及政策主體對政策工具選擇的影響。然而，針對政策目標和程序兩類要素構成及其關聯的討論匱乏，研究顯得零散，整體性與功能性欠佳。本文提煉政策內容的共性維度和相互關系盡管可從中獲得啟發，但是對于政策績效生產的條件變量定義和有效測量則無法獲得成熟的參照。

(二)如何檢驗特定政策要素或工具類型的作用？

關于在定量范疇內評估公共政策(產業政策)的特定要素或工具是否有效，從研究者關注的內容來看，首先最受歡迎的是財政和稅收政策。討論的焦點在于財政補貼或稅收激勵的規模以及由此帶來的政府監管措施產生何種影響，其因變量包括產業研發投入、產能負荷、利潤率和長期發展等，以識別出積極影響的結論居多[11]。其次，中觀的創新與資源配置、土地供給與環境適配、空間集聚等方面的政策也是熱門，如研究發現供給型政策抑制了產業綜合績效提升，需求型政策有利于資源高效配置等[12]。再次，一些學者也關注政策體系綜合特征的影響，包括政策不確定性或調整頻次將會抑制企業投資行為[13]。

這些研究廣泛使用的是多元回歸分析方法，在方程形式與估計技術上不限于OLS、DID和GMM等選擇。少數文獻進一步涉及到DEA、PSM、合成控制與社會實驗等進階工具，則主要是為了獲得對產業績效的更加全面、精確的衡量?；氐秸呖冃ёR別的核心要旨，這些方法功能限于從事后檢驗特定政策的單一要素實施效果，不僅無法將多個政策內容維度進行組合分析(幫助政策系統優化)，而且其結論固定為“是或否”的一維判斷，很難回答它在哪些方面或多大程度上是有效的。

(三)如何挖掘和呈現公共政策績效管理機制？

關于公共政策的績效運行主要呈現出三種分析思路，分別為政策目標管理、政策要素匹配和政策執行偏差。政策目標管理視角重點考察既定的政策目標對政策執行有何影響。不同國家和地區的經驗證明，設置完善的目標可以顯著提升政策績效；而目標的難度、是否清晰和相互協調等特征也會產生復雜的影響[14]。政策要素匹配考察的是政策目標與工具之間、不同政策主體行為之間的協調性。前一方面在環境政策中研究最多，后一方面研究指出中央和地方層面的規劃與行動協調對產業政策有序推進尤為重要[15]。政策執行偏差包括其執行路徑偏離設計方案或結果未達到預期目標等情形，它可能是政策實踐的常態，具有中性和負面雙重效應[16]。從體制環境來講，政策組織系統“條塊分割”與“層級脫嵌”、政策資源分散與信息不對稱、官員考核壓力與自由裁量權等，都是引起政策“失范”的可能原因[17]。

上述三類研究從不同側面闡釋了政策績效生產機制的有關特征，但沒有清晰回答政策績效生產機制究竟是什么，尤其沒有直接揭示政策要素及其組合的形態怎么樣就會導向怎樣的政策績效結果，所以政策結構配置與政策績效評估兩個系統基本維持獨立，其鏈接原理至今仍為“黑箱”。究其根源，這些研究都偏于定性，沒能建立針對政策內容組態的科學測量方案，故無法對其績效生產的典型路徑作出模擬。

三、案例與研究方法

(一)案例選擇與資料收集

在地方層面，先進制造業政策的范圍比較模糊。目前多數研究僅采集正式出臺的該產業發展三年或五年規劃。但規劃本身的內容有限，其實施更依賴于相關配套政策出臺。籍此，我們采取一種“窮盡”式思維，即設法查找各地通過公開渠道能夠獲得的全部相關政策文件，打包成區域政策體系進行研究?？紤]到研究的時效性和資料易得性，本文以“十三五”為周期收集省級先進制造業政策文件。之所以針對省級分析：一是產業政策以省政府為決策主體，各省在設計思路和內容取舍上彰顯個性；二是中國先進制造業發展不平衡，該層次的產業體量和增速的個體差異適中，方便觀察。

通過省級政府及其職能部門官方網站、“北大法寶”政策文獻數據庫以及百度、搜狐等主流搜索引擎進行政策數據收集，最終選入的分析案例必須滿足三項標準：一是省級層面在“十三五”期間至少正式印發了1份先進制造業政策；二是主導產業中至少有一類進入了先進制造業統計目錄；三是相應年度體現產業發展的核心指標數據完整公開。31個省(直轄市、自治區)均符合條件。我們將收集到的140份政策文件分省進行打包(平均每省4.5份)，建立fsQCA的基礎資料庫(見表1)。

表1 “十三五”時期省級先進制造業發展政策文件

(二)fsQCA方法

本文選擇fsQCA方法探討產業政策部署對先進制造業發展的影響。fsQCA跟傳統回歸分析相比的優點：一是側重分析條件組合的影響而不是單個因素，二是通過模糊集計算有助于減少多重共線性，三是可應用于中小樣本分析[18]。因為先進制造業政策體系的內容要素都很難簡單測量，引入部分隸屬度的fsQCA更加符合真相。同類文獻一般將該方法操作分解為條件篩選、案例采集、條件變量測量和校準、條件必要性及其組態的充分性分析、結果闡釋6個步驟。為確保分析可靠，還需明確其中關鍵參數的設定。首先是一致性。充分條件的一致性等于條件變量隸屬集合(X)與結果變量隸屬集合(Y)的交集占X的比例，必要條件的一致性等于X與Y的交集占Y的比例。一致性得分越接近于1越好，其中充分條件一致性一般要求在0.75或0.8以上，本文設為0.8；必要條件一致性的閾值相對統一，要求大于0.9[19]。其次，覆蓋率用于評估條件隸屬集合X在物理上覆蓋結果隸屬集合Y的程度。fsQCA在獲得解的同時會顯示原始覆蓋率、凈覆蓋率和整體解的覆蓋率3個指標；覆蓋率并無明確的最低標準，主要用于比較若干等效解對于結果的解釋力存在差異。再次，跟覆蓋率關聯的還有兩個指標。一為最小案例頻數，分析要求通過每種條件組態得出結果的案例數不能太少，通?？紤]1或2，本文設定為1。二是不一致性減少的比例，為避免所有條件組態的結果一致，在根據最小案例頻數進行篩選后，我們將PRI<0.7的真值表行手動調整其結果為0[20]。

四、變量測量與校準

(一)條件變量構造與校準

QCA方法通常使用四種主流策略進行條件變量的篩選：一是從理論知識中獲得啟發，二是考慮條件組合的現實意義，三是以測量技術來排除部分條件，四是全面包含[21]87。本文組合前兩種策略，嘗試通過理論演繹和經驗歸納互相印證來建立政策績效生產機制的分析模型。政策情境相關文獻及采集的政策文本內容解析一致確定了先進制造業政策績效生產的條件變量包括5個，依次為產業基礎分析、政策目標設置、重點任務部署、統籌分工機制和政策資源保障。接下來對各變量進行校準。到目前為止，絕大多數QCA的研究都使用Rihoux和Ragin提出的直接或間接校準法[21]87，它的前提是已得到每個變量的量化測量結果；Basurto和Speer開發了一套專門針對定性資料的結構化校準程序，能夠在保證系統性與透明度的情況下把文本數據轉化為QCA的模糊集，從而克服以往研究中該類變量測量模糊、不可檢驗等缺陷[22]。本文借鑒該方法，但由于該方法初創時以訪談數據為例證，我們的原始資料則來自于政策文件，轉換時不需圍繞變量測量來設計訪談提綱，所以簡化成以下三個步驟。

1.提出初始的測量方案和意向錨點，即構建對各條件變量的初始測量方案及進行定性錨點的意向選擇。這一環節純基于理論知識和研究者對概念的理解，需要決定每個變量之下的測量點及具體觀察內容，在進入樣本后它們可能被調整。

產業基礎分析中對政策績效生產最有價值的內容：一是歸納往期產業發展亮點，通常圍繞產業規模、布局結構、重大項目、創新能力等維度闡述，以提供政策目標選擇的指引；二是嵌入相關統計數據，提供關鍵指標、量化數據、變化方向和優劣比較等信息，作為未來目標值的參考；三是識別存在問題，比如在核心技術、價值層次、生產要素、產業配套等方面，提示政策重點任務和資源投入的方向[23]。針對該變量建立由上述3個測量點共16項觀察內容(每個觀察點4項)所組成的初步測量方案。雖然每項觀察內容在政策中出現的概率不完全隨機，但任何一項對特定地區的產業基礎分析來講都有可能是最重要的；經綜合權衡，將各項觀察內容取相等權重。進行校準時，初設每個測量點覆蓋所有的觀察內容為完全隸屬于“產業基礎分析深入”集合的錨點，沒有覆蓋任何觀察內容為非隸屬于該條件集合的錨點，覆蓋一半內容為交叉點。

政策目標設置是政策文本對未來產業發展提出的要求，各級政策通常會設置產業規模、結構效益與創新能力三個方面的量化目標。其中產業規模往往對特定產業增加值、增速和占比提出要求，結構效益對行業比例、產業集聚區、龍頭產業和企業等提出要求，創新能力對研發投入、高技術企業與研發平臺數量等提出要求。該變量可建立由3個測量點共14項觀察內容組成的測量方案，并按照跟上一條件一致的邏輯取相等權重。在校準時，依次將每個測量點覆蓋所有觀察內容、覆蓋一半觀察內容和沒有覆蓋任何觀察內容初設為完全隸屬點、交叉點和非隸屬點。

重點任務部署是政策指出當地產業后續發展所要實施的主要工作，基本圍繞技術、人才、市場和管理四項因素展開[24]。技術性任務一般涉及網絡基礎設施、工業機器人、數字化與智能化技術研發和應用；人才性任務需要培養高端人才、孵化創新創業團隊、持續提升人員素質和產學研協同；市場性任務通過樹立品牌與標桿、加快成果轉移擴散、增加行業公共服務與國際交流合作等促進需求擴張；管理性任務要求改進治理結構，提升考核激勵、行政審批與知識產權保護等效能。據此建立由4個測量點共16項觀察內容組成的變量測量方案，每項觀察內容取相等權重。同樣將每個測量點覆蓋所有觀察內容、覆蓋一半觀察內容和沒有覆蓋任何觀察內容設為完全隸屬點、交叉點和非隸屬點。

統籌分工機制是在政策中指定促進產業發展的各項工作如何組織落實，重點明確誰來領導統籌，哪些政策任務由什么部門負責，以及部門之間如何溝通協調。該變量測量將建立領導統籌機構、明確部門分工機制、形成協調溝通機制三者作為測量點，下設共8項觀察內容并取相等權重，也按一致邏輯初步選擇各測量點校準的定性錨點。

政策資源保障是政策中規定公共財政資源投入以扶持產業發展的具體方式，按現行理論可將財政補貼、稅收優惠、金融扶持和市場投資4種方式作為測量點[25]。財政補貼包含設立財政專項資金、提升資助額度、政府統一采購與劃撥國有資產等形式；稅收優惠包括對特定市場主體進行稅費減免、加計扣除等；金融扶持包括給予企業貸款貼息和專屬的信貸產品；市場投資包括政府與社會資本合作、設立產業基金與股權投資。據此建立4個測量點共11項觀察內容(取相等權重)組成的測量方案，并按一致邏輯選擇校準的定性錨點。

2.政策文本編碼與測量方案修正。進入所收集資料，通過政策文本編碼及其分類總結來獲得對測量方案的校正。一是檢視每個初始編碼(觀察內容)在所有案例中出現的情況，根據信息充分性、可靠性和變異性來決定是否刪除或調整該編碼；二是檢視案例中出現不能被已有編碼涵蓋的信息及其類別，概括并補充為新的編碼。經此操作后，對5個條件變量的原始測量方案所做的調整：一是在1個測量點“財政補貼方式”中刪除了“資產劃撥”1項觀察內容，在1個測量點“明確部門分工機制”中將2項觀察內容合并為“牽頭單位或協辦單位”，因其測量值在案例中沒有變異或變異較??；二是在2個條件中各增加了1個測量點，在部分測量點增加了相應的觀察內容，如“政策目標設置”條件，一些省份政策提出“培育/引進高層次人才”“突破關鍵技術”“創建示范應用區”等產業發展的量化指標，不能歸入預設的3個測量點，即總結為新的測量點“量化要素涵育目標”；三是根據各測量點的取值范圍變化重新選擇校準錨點。

3.確定模糊集的尺度、錨點以及案例賦值。以修正的測量方案為基礎確定各條件的模糊集尺度與定性錨點。我們對2項內容的測量點選用三值模糊集，3項內容的選用四值模糊集。若觀察內容大于等于4項，則進一步分析其相互關系。如“嵌入統計指標和數據”測量點中，雖然包含了4項觀察內容，但案例幾乎不可能忽略“關鍵指標”而出現另外3項內容。實際上，本文5個條件共19個測量點中，觀察內容在4～5項的有8個，均可采用四值模糊集；僅2個觀察內容有6項的測量點，有必要使用五值模糊集。由于預設了各觀察內容權重相等，不同錨點基本按照平均間隔設定取值。根據政策文本編碼過程中確定的每個案例涉及的觀察內容數量，選擇其最接近的定性錨點進行校準，即得到案例在各測量點上的模糊隸屬度，然后通過算術平均值綜合測量點的情況，獲得條件變量的取值。

(二)結果變量測量與校準

結果變量的目的是衡量各省先進制造業在“十三五”時期的發展績效?，F有文獻主要有三種方案：一是從上市公司披露的報告中提煉指標，二是利用中國工業普查數據庫來甄選行業樣本，三是用高技術產業統計數據來代替[26]。因為上市公司只是小部分的市場主體(用于微觀企業分析)，工業普查對每個省域只涉及部分城市且難以識別先進制造業行業，本文選擇第三種方案，因各省現有高技術服務業的規模不大，高技術制造業仍是統計的主體。將《中國高技術產業統計年鑒》中的“高技術產業營業收入”作為數據來源，先計算各省2020年比2015年高技術產業營業收入的增長比例，得到一個介于-64.8%(最小值)與153.2%(最大值)之間的定距變量；然后采用直接校準法，關鍵也是定性錨點的選擇。

在理論上，我們無法得到先進制造業五年增速達到多少算是“高增速”。Rihoux和Ragin提出了向更大數據集尋找參照的思維，不少文獻是通過比較先進制造業與工業(或GDP)增長率的關系來判定其高低，如認為先進制造業投資或營收增速超過工業投資或增加值增速3倍以上即屬“快速增長”，低于工業投資或增加值增速的30%屬于“不景氣”[27]。本文設定“十三五”時期先進制造業營業收入增速超過工業增加值增速3倍為完全隸屬點，設其增速低于工業增加值增速的30%為非隸屬點，與工業增速值相同為交叉點。這樣即用五值模糊集來測量產出變量，對完全隸屬點以上案例賦予隸屬度1，對非隸屬點以下的案例賦予隸屬度0，對非隸屬點到交叉點、交叉點到完全隸屬點之間的案例分別賦予隸屬度0.25和0.75。

五、結果分析與發現

(一)必要條件分析

第一步是檢驗單個條件的必要性，包括其存在或缺失狀態。表2列出了fsQCA3.0軟件的分析結果：“政策目標設置”的一致性評分為0.9173，“政策資源保障”的一致性評分為0.9068。兩者均達到設定的門檻。也就是說，政策目標設置和政策資源保障單獨都是省級先進制造業高績效的必要條件。其他條件的正反兩面一致性均未達標，對實現產業高績效而言不是必要的。

表2 必要條件分析

正因為目標設置完善、資源保障充分都是必要條件，仍需對兩者的實證相關性進行評估。我們借鑒Schneider等的方法，通過比較2個必要條件的覆蓋率來判斷其相關性或瑣碎性[28]。目標設置的覆蓋率為0.6674，略低于資源保障的覆蓋率(0.6748)。這一方面說明2個必要條件都不是瑣碎的，因為它們既未在所有案例中出現，也未完全獨立于結果；另一方面，2個條件與結果的集合都不是很大或接近于常數，覆蓋率提示具備“目標設置完善”條件但未能實現“產業高績效”的省域比例稍高，即“資源保障充分”條件相對于“產業高績效”結果的獲得更為必要(更加相關)。

(二)條件組合的充分性分析

第二步是檢驗不同條件組態對于結果生成的充分性?；跇藴驶治龊蚮sQCA輸出的三種解，按照在簡約解和中間解中同時出現的標準來認定核心條件，按照只在中間解中出現的標準來認定邊緣條件，必要條件也認為是核心條件。

表3 省級先進制造業高績效生產條件的組態

表3總結了有效的條件組態，并分別顯示其核心條件、補充條件以及一致性、覆蓋率。從核心條件差異來考慮，這些解形成了省域政策績效生產的三條典型路徑：路徑1提供了省域根據產業基礎分析來選擇設置有限的政策目標，進而引導公共資源傾斜性投入的模式示范，可稱為政策績效生產的“有限適配”路徑。路徑2提供了省域自主設置政策目標、圍繞目標來部署重點任務并針對任務投入資源的模式示范，可稱為政策績效生產的“行動銜接”路徑。路徑3提供了省域在深入分析產業基礎之上設置政策目標、根據目標來部署重點任務、明確統籌分工以及投入資源的模式示范，這是一種產業政策運行前后銜接、逐層引導的系統思維，可稱為政策績效生產的“系統完善”路徑。

上述解的形態證明了省級先進制造業政策績效生產蘊含多重因果機制，同時fsQCA有助于加深政策內容跟產業發展結果之間的聯系。一方面，每條路徑的一致性都比較高，符合充分條件的一致性標準，所以它們具有充足的現實解釋力。其中第二條路徑的唯一覆蓋率達到0.1899，反映其解釋力最強。另一方面，總體解的一致性評分是0.8223，即在三種條件組態覆蓋的所有案例中擁有先進制造業高績效的省域占82.23%?？傮w解的覆蓋率為0.6804，這表示三種組態合并起來能夠解釋68.04%的案例。

(三)穩健性檢驗

第三步是檢驗上述條件組態的穩健性。本文主要采用兩種方案進行穩健性檢驗。一是通過構造省域產業發展“非高績效”結果來進行反事實推斷?；谛试O定，“非高績效”組有兩條典型路徑，顯示在同時缺失產業基礎、目標設置和統籌分工的情況下，或同時缺失目標設置、統籌分工與資源保障，均無法支持省域政策實施獲得高績效。這兩條路徑的核心條件與邊緣條件都跟“高績效”組截然不同，說明前文所做的必要條件和充分條件分析是可靠的。二是對變量進行重新校準或調整相關參數設定。由于本文的條件均為定性變量，其政策文本編碼具有高度的結構性，難以重置，僅對產出進行重新校準。把完全隸屬、交叉點和完全不隸屬3個錨點依次調整為先進制造業營業收入增速是工業增加值增速的4倍、1倍和10%，重復分析后仍識別出一樣的條件組態。另外，借鑒Schneider和Wagemann的操作提高了充分條件的一致性門檻(分別提高到0.83和0.85)[29]131，輸出的路徑跟前文沒有明顯區別。綜合判斷，本文對政策績效生產的路徑擬合具有穩健性。

(四)公共政策績效生產典型路徑闡釋

1.“有限適配”路徑。此路徑的關鍵是通過分析產業基礎來選擇和設定有限的政策目標，籍此指引公共資源做出傾斜性投資。一些省份在發展先進制造業方面取得了成功，主要是得益于它們的政策體系突出了產業基礎分析、目標設定和資源保障三項內容。它們的政策目標并非輕易設置，而是基于對該省產業基礎的科學分析，尋求關鍵點的突破，比如將產業鏈的薄弱環節和關鍵挑戰定為目標。同時，在剛性評估機制和量化指標的指導下，產業政策相應的資源投入自然會向目標領域傾斜，甚至出現“不受目標約束的工作就少做或不做”的極端情況。事實上，一個地區的產業發展目標應該成為一個體系，比如可以分成產業規模、產業分布和產業創新等維度，各含多個衡量指標。但是考慮到政府權力和責任存在邊界、政策信息相對缺乏和資源總量有限，選擇幾個有限的目標來部署行動尤為重要，這更有利于政策績效的集中生產。這正是目標管理和注意力分配研究者長期關注并深入探討的范疇。

“有限適配”路徑以山東和重慶等省市為代表。它們是國內先進制造業“次發達梯隊”中具有亮點的地區，產業規模處于中上水平。山東突出了產業集聚與行業之間的差距兩項指標優勢(甚至超越全國領先省份)。重慶以創新投入—產出比例衡量的先進制造業創新效率幾乎是同級別省份的兩倍(2019年數據)。隨著時間的推移，可以預見這些省市將以比較優勢為基礎，推動先進制造業實現快速發展。具體分析其省級產業政策文件，它們沒有圍繞技術、人才、市場和管理四個要素進行全面的動員部署，卻立足于本省產業基礎的充分摸底和深層解析，山東側重于產業布局、重慶側重于產業創新來規劃目標行動。與其他省份相比，它們的政策對責任分工與統籌機制也不甚重視。這類省級經驗提供了一種模式，即在缺乏關鍵任務和責任分配相對弱化的情況下充分依靠產業基礎分析來指導目標制定和資源投入，也可以獲得良好的政策績效。

2.“行動銜接”路徑。此路徑的關鍵在于充分發揮自主性設定政策目標，然后基于目標進行重點任務部署并投入相應的政策資源。一些省級政策沒有對過去產業發展的利弊進行分析，而是采用一種客觀邏輯直接設定績效目標，比如目標力求完整的邏輯、突出工作重點的邏輯、因地制宜發展的邏輯等。在政策目標的指導下，具體任務和行動的重心乃至有針對性的資源投入被確定下來，以獲得政策績效的成功。目標管理理論提示：每個政策主體都是理性的自為行動者；他們會根據自身需要設定績效目標，以之引導績效產生行為，包括籌集相應的資源和反饋(調節)下一階段工作。因此，圍繞績效目標的政策任務選擇和資源分配被視為績效生產主體間關系動態調適的過程。符合這一路徑的省份，其產業政策可能缺乏統籌分工方面內容，它們要么納入到“關鍵任務”中闡述，要么成為一種“理性與自覺”。

山西、云南等省份代表了“行動銜接”路徑的原型。這些屬于國內先進制造業的“欠發達階層”，早期的產業基礎甚至可用“全方位薄弱”來形容，產業規模、集聚力和創新效率等維度都是如此。然而，在“十三五”期間，山西的高新技術產業年均增速達到13%，云南的年均增速達到22%，顯示其先進制造業發展引擎已經“完全激活”。從省級產業政策來看，它們并沒有過多分析當地產業的基礎(或分析簡單而籠統)，產業發展目標的設定則基本涵蓋產業規模、分布和創新三個領域。特別是兩個省級政府都將加快先進制造業擴張(“做大做強”)擺在突出位置，明確設置了產業規模和增速方面的量化考核指標，核心任務及資源投入也集中在這條主線上展開。該路徑“錨定重點而努力”的特點十分鮮明，其政策設計無需特定的參考和顧慮，只要立足實際大膽行動。產業基礎落后的地區如何鞏固其比較優勢、通過目標選擇與資源導向來實現趕超，即可將之作為有益參照。

3.“系統完善”路徑。此路徑的關鍵是先對自身產業進行全面分析，然后制定政策目標并延伸形成關鍵任務、明確責任分工與協調機制并投入跟任務相適應的政策資源。其經驗主要來自國內幾個先進制造業發展的先進省份。從比較的角度看，它們的政策體系中與五個條件變量相關聯的模塊內容都闡述全面。也就是說，跟其他省份相比，其政策部署整體都有優勢。盡管在政策績效生產的條件配置上，目標設定和資源保障始終是核心要素，但產業基礎分析、重點任務部署、統籌分工機制也承擔著必不可少的導向與銜接功能。所以綜合起來，符合這一路徑的省域政策體現出“漸進式演繹”的特點。它們利用產業基礎來刺激目標設定，圍繞目標指標安排具體行動，并基于任務明確劃分責任和保障資源供給，這樣的政策無疑更加合乎邏輯、擁有更強的科學性依據。

“系統完善”路徑主要以廣東和江蘇兩個省份為樣本，兩者作為我國先進制造業發展當之無愧的“領頭羊”，除了一些具體指標(如不穩定的增速)外，產業表現幾乎全面占優，而且各個維度也較為平衡。相比之下，廣東的產業優勢又更加彰顯。具體分析兩省的產業政策體系，可見兩套文件在結構和內容上完整性強(如政策數量及篇幅都超出其他省域許多)。以先進制造業發展“十三五”規劃為例，從產業基礎到目標設定、重點任務再到責任劃分與資源保障，每一部分都是在上一部分的基礎上進行的針對性設計和順序部署。這樣的經驗可為全國其他地區優化產業政策的系統設計以指導先進制造業績效生產提供示范。

六、結論與啟示

本文針對現有公共政策分析中尚未理清或存在割裂的三組重要關系，嘗試提出政策績效生產作為一種新的超越型思路，并搜集了31個省域“十三五”期間的先進制造業政策文本數據，通過結構化的校準程序把定性資料轉化為變量測量，然后采用fsQCA模擬出政策績效生產的三條典型路徑。

本研究在理論上回避了政策執行是內含還是獨立于政策體系的爭論，嘗試在政策文本/執行分析與政策(績效)評估之間搭起一座橋，使政策問題診斷建立在政策績效表現之上，有助于彌合政策事實描述與價值判斷的割裂。在方法上，除了應用fsQCA進行多維政策內容的組合影響機制探究、超越了傳統回歸分析(僅關注單一政策要素、要求大樣本)之外，還專門針對政策文本類定性資料的校準程序進行演繹，給出相應例證。在實踐層面，通過產業政策內容之間交互關系和績效生產路徑的梳理，可為各地差異化的政策設計與執行帶來示范。

本文發現的三條典型路徑真實還原了區域產業政策生效的多重因果邏輯。如前所述，既有關聯文獻并未直接討論政策績效生產機制，而主要關注的是政策績效管理，比如政策目標管理的視角，它們研究了目標設置的不同形態對政策實施效果有何影響。本文的分析則進一步揭示了它是如何發生影響的，如圍繞設置的量化目標來部署重點任務和給予資源保障(“行動銜接”路徑)。政策要素協同的研究多數停留在闡述要素之間協同的可能性，或是測量協同水平。但本文進一步呈現了不同要素相互引導協同作用的現實機制，如根據產業基礎分析來選擇政策目標并將公共資源定向投放(“有限適配”路徑)。政策執行偏離一般透過政策執行者、體制環境或信息資源來查找其原因，本文補充了從政策與執行系統內在互動角度的分析，比如政策內容序貫銜接、明確統籌分工更有助于實現產業高績效(“系統完善”路徑)。