審計視角下山西省高標準農田建設中存在的問題與對策探析

■李建兵 許貫中

高標準農田建設是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，有力推動了“藏糧于地、藏糧于技”戰略的深入實施，有力促進了國家糧食生產能力的鞏固和提升，是國家糧食安全關鍵保障的重要舉措和抓手。

一、山西省高標準農田建設及項目審計基本情況

山西省委省政府認真貫徹黨中央、國務院決策部署，大力推進高標準農田建設。山西省出臺了《山西省高標準農田建設規劃（2021—2030 年）》《山西省農業農村廳辦公室關于切實加強高標準農田建設項目管理進一步提升建設成效的通知》《山西省農業農村廳辦公室關于加快推進高標準農田建設進度和資金支出進度的通知》《全省高標準農田建設項目竣工驗收實施細則》《全省高標準農田建設項目工程設施建后管護辦法》等系列文件和辦法，積極組織實施，大力推進高標準農田建設。根據實際情況和各個年度高標準農田建設任務整體情況，對任務總量進行合理分解，落實到下級部門，同時，為了有效提高有限的農田作業質量，大力發展高效節水灌溉設施和配套項目；對于不同渠道、不同來源的建設項目資金，統籌安排，合理配置，不斷提升資金使用效益和效率。規范項目管理，積極完善前期的資料準備工作，嚴格申報審批、招投標程序方面的執行工作，規范工程實地施工及監理職責的實施工作，統籌工程項目完工的竣工驗收、監督檢查工作，持續加強后續的移交管護等方面各項工作，對于農田建設項目的規范、統一管理起到了積極作用，有力地促進了項目高效運作。

近幾年來，山西省審計廳、地市審計機關認真學習貫徹黨中央、國務院精神，積極落實山西省委、省政府關于高標準農田建設工作的相關決策部署，統籌安排、合理組織協調審計人員，對高標準農田建設資金和項目情況進行了重點抽查審計，尤其在山西省本級預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告中，關于重點民生資金和項目審計情況方面單獨反映了高標準農田建設發現的主要問題，并對問題整改情況進行跟蹤督促檢查報告，不斷提升審計監督職能，不斷提高項目資金使用效率和效果。在高標準農田建設項目的規劃、建設、維護、利用和資金運用等方面給予重點聚焦和關注，對高標準農田建設的基本情況進行描述和反映，對發現的主要問題進行披露，并提出合理的整改意見和建議。

二、山西省高標準農田建設過程中存在的主要問題

（一）高標準農田建設的基本情況

按照規劃、建設、運行到利用的邏輯順序，劃分為規劃設計、建設維護、糧食種植、資金撥付、合法合規五種問題類型，每種問題類型整理為不同的具體分類，具體分類問題表現為不同形式。五種問題類型具體分類表現以及發生的頻次如表所示。

高標準農田建設問題匯總表

（二）高標準農田建設中的問題

對表中的問題、分類和表現進行分析，可以得出，高標準農田建設中最普遍存在、最易發生的問題是在建設維護方面，其類型頻次是最高的，其中一項的報告頻次也是最高的，而且發生在從建設進度、建設質量到后續維護、使用效果、責任制度的各個方面，貫穿這類問題的全部方面；尤其建設質量不高方面，同一縣區存在多種具體表現形式，所以，加強高標準農田建設質量管理包括制度、組織管理、監督等方面顯得尤為重要。其次，違法違規問題也是比較嚴重的，表現為高標準農田未納入保護、虛報成果、工程招投標的不規范行為、違規使用資金行為以及不合規的驗收程序行為。有些違法違規問題屬于屢查屢犯問題，說明需要進一步提高違法違規問題防范力度。關于前期規劃設計問題，具體分類為選址不合理和前期論證不充分，導致高標準農田建設工作的先天缺陷，浪費國家大量財力和物力，主要是某些地方政府及有關部門的思想認識不到位造成的，未認識到高標準農田建設的重要戰略地位。

三、做好高標準農田建設的對策建議

（一）提高政治站位，準確把握核心要義

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足新時期的發展階段，全面貫徹新發展的戰略理念，構建新時期發展格局，全面落實山西省委農村工作會議、山西省第十二次黨代會的相關部署，對于高標準農田建設的重大戰略意義，要從保障國家糧食安全的高度重新認識，要從推進鄉村振興戰略的視野重新理解，要從現代農業基礎體系支撐加強進一步領悟，要從國家糧食供給關鍵保障的宏觀定位角度進一步思考，做好高標準農田建設的各項工作。各級政府及職能部門必須提高政治站位，完善省、市、縣各級農田建設規劃體系，從頂層加強高標準農田建設工作，尤其從主觀上減少或避免縣區領導在高標準農田建設中出現問題的可能性；市級建設規劃要從市級整體出發，重點規劃編制的主要內容，把握區域布局，合理確定重點項目及其相關資金安排，將建設目標任務分解，規劃落實到縣級區域?？h級建設規劃要從實際可操作性出發，重點將建設任務落實到所屬區域地塊，明確規劃項目時序安排，形成規劃項目布局圖和項目庫。

（二）健全管護機制、壓實基層管護責任

采取積極措施，促進建立健全多方主體的參與，明確各方的職責和任務，保證順暢的協調機制，完善相關措施的保障，以不斷健全高標準農田管護機制，同時確定管護的具體標準，積極探討和支持從不同渠道籌措管護經費，包括公共財政預算的政策傾斜、農村集體經濟的投資、經營主體或個體自籌投資等等資金保障措施。

健全機制后，要夯實執行過程。包括地方各級政府、各基層鄉鎮和村組織相關職責要進一步明確、細化，尤其最基層組織的屬地管理責任，盡可能的引導和支持村級組織主體作用的發揮。在此過程中，不斷總結、積累、推廣成熟的管護經驗及其管理模式，并可以通過委托管護服務的整體購買、專職管護員的精準精細精確管護、引入市場化的專業管護主體等，不斷提升高標準農田建后管護水平和質量，確保落實有效，建管相濟，運行良好。

（三）加強全方位考核監督

高標準農田建設工作是一項長期系統的重大戰略工程，從規劃、建設、運行到利用各方面都需要各層級各部門共同努力開展，圍繞高標準農田建設的工作重點，需要加強考核監督，督促各項工作有序穩步推進。

建立責任制度，加強責任考核。為達到目標明確可行、責任清晰劃分，各級職責、任務、重點問題要逐級落實，具體實施辦法要分級依據實際情況制定，并切實可行。建立和強化考核制度，重點考核禁止性區域實施、建設質量不高、后續維護不到位等問題，嚴肅追責執行政策不力部門或組織，未推動工作部門要進行問責。評價結果運用要不斷強化、完善，包括政策傾斜和做出處罰。要嚴格按相關程序開展和實施高標準農田建設項目竣工驗收和評價，接受各方力量的監督，避免走過場、走形式。

多措施加強監督檢查。農業農村管理部門從系統管理的角度監督檢查縣區農業部門逐級落實的管理責任；財政部門監督檢查財政資金的下撥、支付、結余處置工作；審計單位、紀檢監察等專職監督部門加強高標準農田建設全過程的監督檢查，對發現的問題提出整改建議，加強整改跟蹤檢查。

（四）加大違法違規懲處力度

加大懲處屢查屢犯的違紀違法問題，包括高標準農田未納入保護、虛報成果、工程招投標的不規范行為、違規使用資金行為以及不合規的驗收程序行為，包括單位公職人員、施工單位、監理單位、設計單位所有參與人員，堅決一查到底，進行追責問責，確保高標準農田建設工作落地落實，保障高標準農田建設工作進一步取得實效。

（五）加強財政投入保障，優化種糧激勵政策

重點支持農田建設項目，優化財政支出結構，各級土地出讓收入要政策性傾向高標準農田建設和相關配套建設，加大支付比例。為了做好政策引導作用，主要支出責任由省級財政部門承擔，在國家確定的投資標準基礎上，鼓勵有條件的地區進一步加大地方財政投入和資金支持，提高項目投資比例和標準。從切實保護、調動、支持地方重農抓糧、農民務農種糧的積極性的角度出發，采取定向的補償、獎勵、專項補貼等等措施手段，從而有效防止“非糧化”。