面向風險治理的國外韌性社區經驗和啟示

張春華

(廣東金融學院 馬克思主義學院,廣東 廣州 510521)

“韌性”源于物理學,表示材料在斷裂前所能吸收的能量與體積的比值,后來被廣泛地運用于災害管理和城市規劃中。韌性社區是指社區在面對經常性和突發性災難時,能夠有秩序地和有效率地共同行動化解風險,進而從有害影響中恢復與提升。國外學者認為韌性社區應該體現在社區的恢復和適應能力、社區學習和應對能力、社區的調適和競爭能力等方面。聯合國減災辦公室對韌性的定義也注重從適應能力、抵抗能力、恢復能力和改善能力等不同角度解讀韌性社區。

在全球災害頻發的時代背景下,韌性社區的研究視角逐步集中在災害與不確定性擾動上,當代韌性社區的概念也日漸發展完善。在面對突發公共事件時,社區如何高效應對是保障城市公共安全的基礎,韌性社區建設已成為未來社區組織發展的重點。

一、國外韌性社區建設經驗

(一)環境韌性:優化空間布局

環境韌性是社區在應對災難時的空間布局和韌性空間。日本社區防災以防止地震引發的火災為主,社區組織地方官員、減災專家和社區居民共同開發通俗易懂的社區減災地圖,在圖中標識當地社區易發的災害類型和應急撤離途徑,以便居民在遇到災害時迅速采取行動。日本充分認識到公共空間作為應急避難場所的重要性,將社區基礎建設與減災相結合,在社區規劃和建設時將社區居民活動的公共空間作為災害發生時的避災場所;面對救災的薄弱區域,如老舊小區和人口集中社區,則通過評估現有空間應對災害的水平,有針對性地加強薄弱環節建設,拓展社區空間,諸如在遭遇公共衛生事件時可建設方艙醫院等。

美國在世紀之交實施了“防災型社區”建設,并于2011年提出了“全社區”應急管理模式,這種模式讓社區成員更多地參與社區事務,更多地抵御災害風險。通過社區地圖全面了解社區情況,有針對性地收集社區相關數據,運用CRI評估方法,評估社區災害應對能力和災后復原力水平,有針對性地儲備物資,增設社區韌性空間,促使優化的空間布局和社區韌性空間成為救助援助的空間基礎。

(二)社會韌性:打造多元共治

社會韌性是社區應對災害的多元主體建設。日本在推動和引導多元主體共同參與韌性社區建設的同時,建立社區居民互救機制。社區居民、社區組織和社區企業共同組建志愿者隊伍,在災害發生時能形成多元主體協同。眾多的社區組織在防災減災中有各自的優勢,推動組織間合作是重要一環;社區企業在注重自身防災的基礎上,不斷夯實企業的社會責任和防災減災責任,引導企業參與社區防災減災,對社區組織提供人力保障、物力保障和財力保障。日本人口老齡化比較嚴重,為緩解老齡人口集中應對災害的弊端,日本政府采取相關措施增加社區內年輕群體,凸顯和發揮年輕人在社區中的作用,引導和鼓勵年輕人持續關愛老人,以便在災害發生時形成互助共濟參與韌性社區建設。

美國推動社區居民相互幫助、相互守望,樹立社區同舟共濟的觀念,打造多元共治的局面。全社會參與是全社區應急管理模式的核心內容。全社區應急管理通過建立社區伙伴關系,加強災害信息互通,提高居民組織參與度。在保證利益相關者共同利益的基礎上采取有效的合作途徑。一些民間救助組織熟悉社區情況,可以與政府合作互動,通過多元主體協同,實現暢通的災害信息共享,組建防災減災應急隊伍,提高社區整體防災減災的適應力和反應力。

(三)制度韌性:推動多維聯動

制度韌性是社區應對災害的制度支撐和組織基礎。日本面對頻發的災害出臺《災害對策基本法》《治山治水緊急措施法》《災害救助法》等十余部國家層面立法,還有地方層面的立法,各地方根據國家基本法的規定制定了社區法律法規體系,通過制度建設規范社區居民和社會組織參與防災減災的行為,并根據災害應對分階段分層次明確其職責。居民作為社區的主人,因為熟悉社區情況,平時參與社區建設和發展,是災害發生后減災救災堅定的人力資本;社會組織根據組織特點提供公益服務,為救災提供物資救援和物資分配工作;政府主要負責出臺相關政策措施,以制度規范韌性社區建設;社區上聯政府、下聯居民、中聯社會組織,負責統籌三者之間的權利責任和義務。

美國全社區應急管理模式以社區為中心,以政府為主導,從國家到地方再到社區各層級建立應急組織體系和應急流程,從制度上規范應急管理。政府通過風險分析與評估做好應急準備工作,并根據風險分析和評估的結果制定應急規劃和方案,對被授權與政府處于平等合作地位的非營利組織、公共部門和私人部門根據其職能賦予相適應的資源,明確在不同階段,承擔不同的責任,完成不同的任務。修訂的應急管理工作規定,突出保護、防范、減緩、響應和恢復環節的災前、災中、災后應急管理工作的規范性,注重這些環節的協調性,并出臺協調部分環節的國家專門應急預案。聯邦政府、州政府和地方政府建立應急協調和互助機制,使應急資源能在臨近區域調度,提供災害應對的秩序保證。

(四)個體韌性:提升自救能力

個體韌性是社區居民應對災害的防災意識培育。社區居民作為韌性個體是韌性社區建設的基礎,對社區居民而言,面對災害高發,首先要具備良好的防災意識,還要通過防災知識的宣傳和情景演練提升居民災后自救能力。日本根據多年防災經驗建立“自助”“共助”“公助”三者結合的防災體系,通過多種途徑培育居民防災意識。

推動社區居民有效參與。美國FEMA與紅十字會推出使用指南,倡導居民加強防災意識和自我學習。對災害多發地區有針對性地幫助社區制定應急規劃,通過發放宣傳冊和舉辦講座等方式培育居民防災意識,以多種載體線上線下平臺開展災害教育,積極利用數字技術,加強居民的社區基礎設施避險功能教育。通過加強社區內居民間的紐帶聯系,建立緊密的社會網絡,增強居民的社區認同感和歸屬感,讓居民將自己和社區的發展緊密聯系在一起,促進居民在社區發展中加強災害自救。還有美國公民團的建立,通過連接社區的優勢,開展教育和志愿者服務等方式幫助居民和社區預防災害和調整災害應變戰略。

二、國外韌性社區實踐缺陷

(一)空間布局不合理影響社區應急內力

日本政府在應對災害時容易被政治、經濟精英和專業人士主導,災害發生后相關部門會找專家設定各種基準,專家在基準中貫徹政府的意圖。日本社區營造需要逃脫技術和官僚統治的系統化空間束縛。因為資金和技術不足,日本城市社區排水系統年久失修,用于防震的木結構建筑在遭遇洪水災害時不堪一擊。

美國作為聯邦制國家,在社區的規劃建設中起決定性作用的是州政府和地方,地方政府對城市空間布局的過度控制造成無序發展。地方政府哪怕做好了社區防災規劃和災后重建,但是基于美國的選舉制度和官員交接,很多規劃不被新政府采用。資金缺乏也使社區公共空間布局和防災減災功能受到影響。

(二)共同體構建困境制約社區應急合力

日本多元主體共同參與到韌性社區建設中,其利益訴求很難協調一致。日本“町內會”主要團結居民解決地域問題或公共問題,面對區域范圍內的居民,在制定生活規約等方面達成廣泛共識的難度很大。日本在地震核泄漏中相互扶助,但隨后也出現一些人為因素帶來了人與人之間的隔閡,使得政府和多元主體謀求合作需要更長時間。

美國種族偏見和階層隔離等滲透于應急管理中,美國作為多種族的移民國家,維系社區共同體的歷史、文化和生活等民族紐帶較為缺乏。美國曾嘗試運用多種手段消弭各族群間的矛盾,不僅嘗試失敗反而加劇了突發公共事件中族群矛盾愈演愈烈的趨勢,影響了社區應急合力。

(三)組織間網絡失序阻礙社區應急定力

有效的應急管理是多個部門間和多個組織間的合作。日本政府從上至下、從中央到地方的縱向行政體制在遭遇災害時,一切按章辦事,各自為政帶來相互協調缺失?；谕话l事件的復雜性和隨機性,一旦遭遇重大災害,雖然各機構、社區組織和社區居民都具有較高的防災意識和防災能力,但日本政府可能難以迅速組織大規模救災力量。

美國在遭遇應急事件時因為種種因素致使組織間網絡的及時響應度不夠。雖然聯邦政府、州政府和地方政府在應急處理中成立了由應急管理機構、衛生機構、警察局、非政府組織組成的多機構聯合協作,但是這些機構各自獨立,又具有參與的獨立性,這使得在社區防災減災很難協調一致,極大地制約了社會動員力,影響社區應急定力。

(四)主體意識不夠強削弱社區應急活力

日本城市相對農村而言在防災方面較先進,擁有比較好的防災設施和裝備,正因為這樣容易產生思想麻痹。日本防災宣傳和意識培養,主要集中于地震和地震后的防火,不同的災害有不同的防御方法、手段和策略,在發生其他自然災害時,部分社區居民不能及時有效地做出應變。

美國防災意識的培育主要是居民自救,居民自救最基礎的是囤積自救物資防患于未然,這樣搶購囤積會加劇社會矛盾。另外美國颶風季節來臨前氣象部門會不停預告和預警,政府會組織相應預防性救災措施。氣象部門的科學預警是防災救災的重要保障,只是過多的災害預警會使居民防范意識減弱。

三、我國韌性社區建設啟示

(一)加強基礎設施建設,提升社區的環境韌性

在我國社區建設中,吸收借鑒國外韌性社區經驗,要加強基礎設施建設,提升社區的環境韌性。

做好社區規劃,完善社區空間布局。社區基礎設施規劃既要滿足居民生活需求,也要有應急的考慮。配備齊全的應急設備,完善應急保障體系,如武漢百瑞景社區,一輛紅色微型消防車正停在救援車停放區內,隨時待命;每期小區入口,應急疏散路線圖和指示牌十分醒目。社區應急服務站按照示范站標準打造,配有“三室兩區一家一中心”,即值班備勤室、物資儲備室、宣傳培訓室、緊急疏散區、應急車輛停放區、應急志愿者之家和聯動中心。

要充分整合和利用域內資源,設立應急避難點和物資儲備庫,將社區居民活動的公共空間作為災害發生時的避災場所,做好超前規劃并預留空間。對社區的公共空間,如廣場、綠化空間、配套學校、社區會所和社區服務中心等,要給予充分的物資儲備,包括醫療物資和生活物資儲備,提升應急功能,使社區能夠隨時轉為應急狀態服務。有效增加安全緩沖,增強社區韌性?？茖W規劃社區內公園、廣場和綠地,在能保證社區美觀的情況下合理增加體育器材,規劃好車道、跑道等,方便居民在社區進行體育鍛煉,增強身體免疫力。構建熟人社區,打造鄰里互幫互助的良好局面,可以規劃一定的座椅和休閑區,打造居民休閑生活,使居民身心放松,提高居民身體韌性和心理韌性。

完善社區風險預案,推動老舊小區改造。社區在平時要做好對內對外的鏈接,加強社區多主體聯動,設置聯動中心,對內加強社區康復中心建設,或與社區服務中心聯合,使其有效承擔社區居民的基本就醫需求,做好社區居民的情緒安撫和穩定局面工作;對外與市區應急指揮系統、區消防大隊指揮調度室、區衛生健康委等協同聯動,暢通與物業、業委會、供應商、商超、農貿市場等聯接,規劃社區風險預案。在社區應急演練時可以向社區居民發布社區災害風險圖,在圖中標識當地社區易發的災害類型和應急撤離途徑,以便居民在遇到災害時迅速采取行動。在公共衛生事件中,要不斷完善社區醫療設施,做好社區應急平戰結合。推動老舊小區和城中村改造。老舊小區和城中村往往存在人口居住集中、人居環境較差、安全風險隱患較大等問題,在我國新冠疫情防控中充分體現了這一點。政府可以通過高效的措施、充足的服務、完備的手段對老舊小區和城中村進行改造,增強其韌性?？梢詫吓f小區進行應急基礎設施的改造升級,改造提升市政配套基礎設施,包括改造提升小區內部及與小區聯系的供水、排水、供電、弱電、道路、供氣、供熱、消防、安防、生活垃圾分類、移動通信等基礎設施,以及光纖入戶、架空線規整(入地)等。還要完善物資儲備空間,做好物資儲備等。通過提升社區基礎設施的韌性來優化社區應急治理體制和社區公共安全治理能力。(1)楊蕊,石建瑩.韌性社區的價值意蘊、理論內涵與實踐路徑[J].中共成都市委黨校學報,2021,(5).

(二)打造韌性社區共同體,提升社區的社會韌性

加強城市社區黨建工作,推進以黨建引領基層治理,持續整頓軟弱渙散基層黨組織,把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。(2)習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[M].北京:人民出版社,2022:67.社區本身是一個多元主體協同治理的過程,在我國社區建設中,吸收借鑒國外韌性社區經驗的同時,也要充分發揮中國共產黨的獨特優勢,打造韌性社區共同體,提升社區的社會韌性。

強化黨建引領,激活社區多元主體活力。黨建引領并不意味著黨組織包辦代替一切管理事務,黨要發揮其領導優勢,撬動各種社會資本力量,助推和引領各種社會力量成長。強化社會組織的長效治理補位效用。(3)趙時雨.社區韌性:社區風險治理中的結構張力及因應調適[J]．吉首大學學報(社會科學版),2023,(4).實現黨建引領之下社區、業委會、物業三方有效聯動。在三方聯動的基礎上,積極探索“五社聯建”,即社校聯建、社企聯建、社醫聯建、社社聯建、社村聯建,聚集各方力量、多方資源共同參與基層治理。深化“多方聯動”為著眼點,不斷激活多元主體參與社會治理。提升優化業委會等自治力量,破解小區治理難題,推動符合條件的小區成立業委會,通過設立業委會專職秘書、探索“四全工作法”(全員公開、全域民主、全程參與、全新方法)等方式,確保業委會規范組建、有效運行。激發社區居民參與治理的責任感,賦權賦能于基層。充分發揮基層黨組織在社區治理中的領導作用,鼓勵社區黨員更加積極地參與到社區治理工作中。結合社區實際積極為社區制定個性化服務方案,打造數字化轉型的韌性工具。做到數據智能化采集,采用數據導入、手機掃描、多部門轉入、自動識別技術等多種渠道。數據覆蓋全面,社區網格數據管理涵蓋人口、場所、黨建、綜治、民政、社區救助、社會團體、市場商戶等各個領域。數據資源共享,實現多部門數據清洗、比對,打造社區數據資源共享管理平臺?；鶎狱h組織要基于全周期管理視角引領多元主體深化對社區風險的認識,形成有效地社區風險應對之策,提高社區對風險的抵抗力以及迅速恢復的適應力。

創新社區居民參與應急治理的組織形式,搭建社區與社會組織合作共治平臺。健全社區多元主體訴求表達與協同治理機制,建立與完善社區議事協商機制與居民反饋機制,只有規范協調運行流程與規則,創新社區居民參與應急治理的組織形式,讓社區居民都能積極地參與社區應急治理,才能逐漸形成人人有責、人人盡責、人人享有的社區應急治理共同體。多元主體賦權增強了與韌性社區間的共生性與互賴性,規避了多元主體渙散的不良后果。鼓勵、引導社會組織參與到社區應急治理中來,拓寬社會組織的行動邊界,讓社會組織除了參與社區公共事務,還可以在應急治理中發揮應有的作用,在面對危機情境時,能夠使用復合政策工具,有效化解危機困境,最大限度降低風險災害的損失。要從行為體準則出發,導入公共性價值。在社區應急治理中鄰里間的集體行動均是以應對防災減災為出發點,進而形成共同體精神的。韌性社區建設中,要著力打造多元主體為社區居民提供公共服務的導向,雖此時社區治理場域發生變化,社區多元主體的功能不同,形成不同,來源不同,但是為居民提供公共服務導向這一價值追求不會變。(4)樊晏辰,劉藝,臺運啟．韌性社區的發展、內涵與建構研究[J]．北京警察學院學報,2023,(9).

(三)完善基層社會治理體系,提升社區的制度韌性

制度韌性要求社區建立健全應急預案和相關制度體系,在突發危機事件發生時能夠迅速啟動事先制訂的各項制度機制加以有效應對。(5)張義禎.面向風險治理的韌性社區建設——基于新冠肺炎疫情初期防控的反思[J].中國應急管理科學,2021,(3).相應的法規和制度是社區應急的依據,只是在社區治理的實踐中,會發現仍然有部分議題沒有相關制度。在我國社區建設中,吸收借鑒國外韌性社區經驗,就要完善基層社會治理體系,提升社區的制度韌性。

推動公共安全治理模式向事前預防轉型,完善風險預警制度。黨的二十大報告首次提出推動公共安全治理模式向事前預防轉型,(6)習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[M].北京:人民出版社,2022:54.是公共安全治理模式的重大轉向和偉大實踐。社區治理風險與日俱增,自然風險和社會風險給社區居民帶來了強烈沖擊,對社區提出了更高的要求,社區要對這些風險有很好的預見性,更重要的是科學地制定突發事件的預案。做好編制社區應急管理工作預案,針對社區內可能出現的風險、隱患、問題和矛盾,制定符合社區實際的應對自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發公共事件的工作預案。建立健全社區應急管理各項工作制度,明確基本工作流程,健全信息收集報送、災情初審核實、物資使用管理、數據統計報送等工作制度。建立社區應急管理組織體系,設立應急管理辦事機構,指定應急工作專管員和協管員,轄區內各企事業單位也要指定內部應急管理工作的負責人員,并明確其責任和任務。組織社區應急管理隊伍,組建一支專兼職結合、防救結合的應急隊伍。在社區重點區域、部位設立信息員,形成以基層群眾為主體的安全信息報告網。

加強法治保障作用,建立高效協同的社區應急規章制度。社區實施、多方參與是風險響應的關鍵。(7)王玨.風險管理背景下韌性社區建設的問題與路徑[J].河南廣播電視大學學報,2023,(3).社區要建立高效協同的社區應急規章制度,加強政社協同,健全制度法律。明確社會組織在社區治理中的地位和作用,明確在應急狀態下動員和協調社會組織的參與。(8)邵獻平,袁漫兮,馮婧,等.韌性社區數字治理的協同機制探析[J].武漢理工大學學報(社會科學版),2023,(3).健全社區、社會組織和社會工作“三社”聯動機制,明確公共危機下的社區居民行動準則。為減少突發事件中的基層政府物資儲備壓力,在完善基層政府物資儲備的前提下,還要倡導社區和居民家庭做好應急物資儲備。社區是一個多元主體協同治理的過程,要構建清晰權責體系,規范多元主體職責和權力,明確他們在重大公共事件下的責任分擔和治理邊界。增強社區干部的法治意識,尊重法律權威,崇尚公平正義,社區領導干部要帶頭運用法治思維和法治方式化解社區矛盾、維護社區穩定、保障社區安全,為社區應急治理提供法治保障。增進自上而下和自下而上兩種社區風險治理結構的制度銜接。在社區治理方面,要打破從自上而下的單向傳導管控體系,融入“自下而上”的城市自我管理與修復模式,加強社區單元的韌性功能構建。(9)馬曉虹.國外韌性城市研究對我國韌性城市建設的啟示[J].城市建筑,2022,(17).上下結合使政府管控引導的“有形韌性”和社會自發的“無形韌性”形成合力,成為最大的制度保障。

(四)加強居民應急意識教育,提升社區的個體韌性

社區是受災難沖擊的一線,也是部分災難來源以及災難識別的一線。(10)包鑫.柯平.圖書館賦能社區韌性:國外經驗與啟示[J].圖書館論壇,2022,(12).社區居民應對突發事件的自救和互救能力,是做到防患于未然,保護居民健康和生命安全的有效手段。堅持好、運用好人民至上的世界觀和方法論。黨的二十大報告從6個方面對習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論作出概括和闡述,堅持人民至上位列首位。(11)習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[M].北京:人民出版社,2022:18-21.在我國社區建設中,堅持人民至上的要求,吸收借鑒國外韌性社區經驗,要加強防災意識教育,提升社區的個體韌性。

做好應急培訓,提升居民應急處置能力。社區要開展應急救護安全教育活動,普及應急救護常識,增強居民急救意識,提高自救互救能力,通過理論講解、示范操作、教學互動等形式,通俗易懂地為居民講解救護概論、知識要點,進一步提高居民對突發公共事件的認識,加強突發事件的監測、預警、自救和處置能力建設。社區可根據我國地理環境不同,分析本社區的具體情況安排不同主題的應急教育內容,根據居民構成不同,社區可設置針對老年人、兒童等人群所需要的應急教育活動;根據社區性質不同,可利用單位小區的組織優勢、大型社區的人員構成優勢等開展應急教育。宣傳應急教育要開發推廣教材、讀物等系列產品,設立各類科普宣講基地,不斷增強全社會防災減災意識和自救互救能力。應急培訓中設置安全隱患體驗區、模擬火災逃生區、消防器材展示區、粉塵涉爆安全知識學習區、居家安全體驗區(應急救援、安全用電)公共衛生安全隔離區等,全方位、多層次地向居民宣傳普及各行業領域的安全知識,使居民在面對危急情況時,能夠發揮所學,快速實施正確的急救方案。

創新管理機制,完善家庭應急物資儲備。家庭是社會的基本單位,在各種突發事件中,是直接受到影響、最需援助的群體,更是抗擊災難、自救互救的頑強力量。政府和社區要結合各類自然風險和社會風險進行綜合風險形勢,積極通過新聞媒體、網絡等進行廣泛宣傳,引起全社會的關注和重視,引導居民積極開展家庭應急物資的儲備。使廣大居民真正了解各類科學應急知識,樹立風險意識,增強對家庭應急物資的儲備意愿。做好技能培訓。結合“應急直通車”的平臺建設,加強各類家庭應急技能培訓,聯合消防等部門采取“線上”和“線下”的方式,通過短視頻推廣、微信公眾號、進社區和學校實操等形式,做好各項應急避險和逃生技能培訓,不能為了儲備而儲備,而是要確實保證在災害來臨時能夠拿得出、用得上。進一步完善和創新應急物資儲備和管理機制,全社會力量和廣大居民共同參與,建立“政府—社會企業組織—家庭”三位一體的應急物資保障體系。