歐盟Natura 2000自然保護地網絡建設的經驗與啟示

湯凌 黃寶榮 靳彤 胡學湉

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

2 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

3 大自然保護協會 北京 100600

全球正面臨生物多樣性加速喪失的嚴重威脅，加強生物多樣性保護，維持人類賴以生存的物質基礎已成為全球共識[1,2]。建立自然保護地體系是保護生物多樣性最重要的方式[3,4]，日益受到全球各國的重視。2022年12月，聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）第二階段會議通過的《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》（以下簡稱“《昆蒙框架》”），提出了到2030年至少有效保護30%的陸地、內陸水域、沿海和海洋區域的行動目標（以下簡稱“3030 目標”）?！?030 目標”的提出，體現了人們扭轉全球生物多樣性喪失趨勢的迫切愿望。然而，近10年全球生物多樣性保護的進展并不樂觀，部分國家和地區距實現有效保護17%陸地和10%海洋的“愛知目標”尚差距甚遠。面對實現“3030目標”的諸多挑戰，中國作為COP15主席國和負責任大國，需將提升全球自然保護地覆蓋率和治理效能作為重要抓手，在全球生物多樣性治理中發揮引領示范作用。

歐盟建設并管理的Natura 2000 自然保護地網絡（以下簡稱“Natura 2000”）被譽為世界上最成功的跨國自然保護地網絡，在保護生物多樣性和提升區域社會經濟福祉方面發揮了重要作用[5-7]。本文剖析歐盟Natura 2000建設與治理經驗，希望為我國推動全球生物多樣性治理和建設以國家公園為主體的自然保護地體系提供借鑒與參考。

1 歐盟Natura 2000自然保護地概況

1.1 基本情況

歐盟為應對工業化發展造成的嚴重生態環境問題，先后頒發了《歐洲野鳥保護指令》（Birds Directives） 與《歐洲棲息地指令》（Habitats Directives），將生物多樣性保護行動持續規范化、法律化。據《歐洲棲息地指令》第3 條第1 款：應建設一個由特別保護地（conservation）組成、貫通歐洲的生態網絡，稱之為Natura 2000。Natura 2000于1992年開始籌備建設，2000 年正式運行，由歐洲環境總署（EEA）管理。

27 個歐盟成員國①英國曾作為歐盟成員國參與Natura 2000建設，直至其2020年2月1日正式“脫歐”。均參與Natura 2000。截至2022年10 月，Natura 2000 共設立18 651 個保護站點，含15 576個陸地保護站點、3 075個海洋及其他水域保護站點，覆蓋歐盟近19%的陸地和近10%的海洋，各國Natura 2000 自然保護地覆蓋率大多介于10%—20%之間。斯洛文尼亞等東歐國家自然保護地覆蓋率較高，超過30%；法國等西歐國家受長期工業開發的影響，擴大自然保護地面積面臨更多挑戰，自然保護地覆蓋率相對較低（表1）。

表1 Natura 2000陸地保護地基本情況統計Table 1 Natura 2000 protected area network barometer statistics of terrestrial protected area

在自然保護地面積逐步提升、基本完成“愛知目標”的基礎上，Natura 2000當前的主要目標是擴大其域內海洋自然保護地面積，并爭取納入毗鄰非歐盟國家的自然保護地統一管理，以推動“3030目標”的實現；同時，Natura 2000 也面臨資金監管機制不健全、不同國家保護效果不均衡等問題。

1.2 Natura 2000 在促進歐盟可持續發展方面發揮重要作用

眾多監測、評估和研究顯示，Natura 2000發揮著重要的生態、健康、經濟和社會效益，在促進歐盟可持續發展方面發揮了重要作用。

（1）生態效益方面。Natura 2000 顯著改善了歐盟的生態質量，歐洲生態狀況評估[8]顯示，全歐的棲息地與瀕危物種保護情況在2007—2012年、2013—2018年的近2 個評估周期均有6%的改善；2014—2020 年，歐盟成員國共增加森林面積13%、濕地面積10%，保護的瀕危動植物數量增至2 300 種，為2000 年運行之初的2倍。

（2）健康福祉方面。Natura 2000 對當地居民身心產生了積極影響。例如，比利時布魯塞爾的Natura 2000 自然保護地為周邊區域平均降溫3℃、降噪1.5 dB，有助于當地居民的身心健康[9]；德國Natura 2000 自然保護地內及毗鄰區域的居民平均壽命為79 歲，僅3%的居民易發心理疾病，遠優于其他地區[10]。

（3）經濟效益方面。Natura 2000 促進了產業發展與轉型，為生態農業、可持續林業、可持續漁業、生態旅游及適應氣候變化的綠色基礎設施建設等創造了機會并提供資金支持[11]。歐洲環境政策研究所（IEEP）2011 年的評估顯示，Natura 2000 每年為歐盟創造約1 890億—3 600億歐元②由于歐洲環境政策研究所（IEEP）是基于多個評估尺標進行評估，其最終測算的Natura 2000經濟效益為一個具有可信度的范圍。同時，報告強調只有一小部分的經濟效益體現在現金交易中，且直接流入保護地的收益更少，保護地具有的極高經濟與社會價值通常不是直接可見的。的經濟價值（含使用價值與存在價值）[11]，隨著森林碳匯等生態系統服務價值的市場認可度上升，Natura 2000所蘊含的經濟價值仍在提升[12]。

（4）社會發展方面。Natura 2000 創造了大量就業崗位，提升了社區治理效能。例如，比利時面臨經濟衰退風險的前采煤區霍格肯本（Hoge Kempen），在Natura 2000專項基金支持下，通過建設國家公園，為當地提供了400余個工作崗位，并實現年均2 000萬歐元的直接經濟效益[8]；Natura 2000 致力于共建自然保護地社區中的“綠色空間”以加強居民的社區認同感[13-15]，并建立利益相關方參與機制，將多元主體納入自然保護地管理決策，改善了社區治理[16]③Developing the first national park in Belgium together with stakeholders. (2015-04-18)[2023-12-26]. https://ldf.lv/en/article/developingfirst-national-park-belgium-together-stakeholders.。

2 歐盟Natura 2000 自然保護地建設與管理的經驗

建設并管理世界上最大的區域自然保護地網絡面臨眾多挑戰，Natura 2000 取得成功得益于充足的政策、行政和資金等資源的支持與高效、多方統籌協調的組織運作。通過履約監督、決策執行、戰略規劃、資金支持及科技創新五大機制為Natura 2000的擴展和治理效能的提升提供了關鍵支持（圖1）；并在籌建與運行的30年中不斷總結管理經驗并優化管理措施，形成了一套有法可依、統籌全局、決策科學、激勵有效、監管到位的管理體制。

圖1 五大機制賦能Natura 2000Figure 1 Five mechanisms empowering Natura 2000 network

2.1 履約監督：協商共識的區域立法是基礎

履約監督機制為Natura 2000帶來合法性基礎，將各成員國和參與主體限制在一個以保護為核心原則的行為框架內，并為后續的行政、政策資源分配夯實了基礎。

2.1.1 以生物多樣性公約為法律基礎

歐盟各國于1979年締結《保護歐洲野生動物與自然棲息地公約》（又稱《伯爾尼公約》），同年發布《歐洲野鳥保護指令》；1992 年成為《生物多樣性公約》首批締約國，并于同年發布《歐洲棲息地指令》；由《歐洲野鳥保護指令》與《歐洲棲息地指令》二者共同構成的《自然指令》（Nature Directives）是各成員國進行自然與生物多樣性保護的法律基礎。歐盟通過區域立法響應國際生物多樣性保護公約，規范并加強了歐盟保護生物多樣性的法律框架和制度，促進了政策和行動的協同。

2.1.2 由歐盟發起立法流程，形成各成員國認可并共同遵循的法律法規

Natura 2000 依據歐盟相關法案建立并組織運行。相關法案經歐盟委員會提出、歐洲理事會商議，歐盟理事會與歐洲議會一起修訂和批準。在歐盟理事會55%的成員國同意、且代表至少65%的歐盟人口投票支持后，經歐洲議會過半數投票同意，成為歐盟各成員國認可的法律法規或歐盟委員會的政策執行章程（圖2）④The European Union: What it is and what it does. (2022-05-30)[2023-01-01]. https://op.europa.eu/webpub/com/eu-what-it-is/en/.。

圖2 歐盟立法流程Figure 2 Legislation process of EU

2.1.3 以區域立法推動成員國履約

《自然指令》是Natura 2000 的相關司法判決的主要依據。同時，歐盟委員會制定了《歐盟外來物種入侵條例》等多個相關法規作為補充，與《自然指令》共同形成Natura 2000的法律基礎（表2）⑤Nature and biodiversity law. [2023-12-26]. https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/index_en.htm#legal_sources.。歐盟各成員國與EEA在法律框架下開展Natura 2000建設與管理工作，有效提高了其履行生物多樣性保護國際承諾的能力和效果。

表2 Natura 2000主要法律來源Table 2 Main legal source of Natura 2000

歐盟委員會可在歐洲法院起訴嚴重違約的成員國。若經審查發現成員國未履約，該成員國必須毫不遲延地改進。歐洲法院可責令成員國遵守判決并執行公約，也可以對其處以經濟罰款。由《歐洲聯盟條約》（Treaty on European Union） 第191 條，違反Natura 2000涉及的法律法規將被定性為性質特別嚴重的違規行為。

2.2 決策執行：重視多元主體的參與

歐盟決議流程與多元主體全過程參與的決策執行機制，為有效協調多方積極參與Natura 2000建設提供了代表性基礎和合理決策支撐。

2.2.1 統籌多方意見，自上而下推行

Natura 2000的決策執行機制按歐盟既有流程自上而下進行（圖3），并注重統籌各成員國意見。歐盟各成員國首腦在歐洲理事會商議自然與生物多樣性保護的發展方向與戰略，以Natura 2000作為重要戰略落實平臺。歐盟委員會通過其下設EEA統籌Natura 2000相關政策制定，組織、協調各成員國進行決策安排。各成員國根據國情，授權不同的管理機構進行Natura 2000站點的直接管理，并負有監督責任。

圖3 Natura 2000決策執行流程Figure 3 Procedure of decision and implement of Natura 2000

2.2.2建立利益相關者全過程參與的議事流程

Natura 2000在自然保護地管理過程中開展了大量利益相關者參與的有益探索。EEA在管理指南中指出利益相關者參與有助于推動可持續發展與公共利益的實現[8,9,16]，包括促進信息共享，使決策過程更加公開、公正和可信；提高相關者對生態保護的認知水平和責任感；為決策提供更廣泛的視角和更多的信息，從而提高決策的質量及可持續性等。為此，EEA多次下發指導文件，呼吁Natura 2000站點直接管理者重視利益相關者參與，在制定管理計劃、設置管理機構、共同實施保護及知識共享和教育培訓等方面，促進利益相關者全過程參與[17,18]。

2.3 戰略規劃：大區域視野與周期性規劃

戰略規劃機制充分考慮全域性生物多樣性保護需求，制定符合生物多樣性保護機理的管理計劃，為Natura 2000帶來科學性基礎。

2.3.1 基于覆蓋全域的監測數據開展戰略規劃

歐盟以Natura 2000保護站點為基礎，通過大規模收集統計數據支撐歐洲生態保護戰略決策。EEA以及相關的自然保護研究機構協同開展調查，每6 年發布1次《歐盟自然狀況報告》（State of Nature in EU）。該報告對歐洲在《自然指令》框架下的自然和生物多樣性保護狀況進行評估，為歐盟的戰略規劃提供翔實的數據和科學支撐。

2.3.2 統籌開展全域性生物多樣性保護規劃

Natura 2000建設遵循歐洲全域性、整體性和連通性原則。歐盟委員會牽頭各成員國，在歐洲理事會例會、專題會中進行歐洲生物多樣性保護戰略規劃[18]。EEA將歐盟領土看作一個整體進行評估，在尊重各成員國自身生物多樣性保護法律法規的基礎上，統籌全域，提出各國所需執行的保護戰略。此舉有利于增加Natura 2000 的內部連通性，提高整體保護質量[6]；并且能夠避免部分不必要的保護措施，降低保護成本。例如，在EEA建議下，奧地利降低了在全歐視域下并非瀕危物種的高原苔蘚保護等級。

2.4 資金支持：資金規范化申報和審查

資金支持機制為Natura 2000 帶來了可行性基礎，調動各成員國開展生物多樣性保護工作積極性，通過有效的方式進行工作方向的引導與績效考核，以提升治理效能。

2.4.1 多元化資金支持機制

2015 年，歐洲理事會最近一次的評估結果顯示，所有Natura 2000 站點每年所需運行經費約58 億歐元，主要經費來自各成員國財政經費及歐盟生物多樣性保護資金。2014—2020年，歐盟每年綜合財政預算投入Natura 2000的經費約5.5億—11.3億歐元[19]。歐盟委員會以COP15為契機，發布《聯合聲明》呼吁多邊開發銀行將生物多樣性保護納入其行動，擴大自然融資，以實現聯合國2030年可持續發展目標。

同時，Natura 2000還受歐盟農業、林業、漁業等相關政策及區域發展基金的支持。歐盟經過多年的探索，結合旗下的生命計劃（LIFE）等金融工具，在其管理指南中為Natura 2000 站點提供了7 項可申請的基金項目（表3）。這7項基金均來源于歐盟委員會預算，通過項目“申請－審批”機制將資金發放給符合條件的申請者（一般為個人或團體、企業）。其中，LIFE計劃基金為Natura 2000提供主要資金支持，并完全覆蓋Natura 2000執行指導意見的25個具體工作；其余6項基金均是歐盟支持各個領域發展、建設方面的大型基金，可在相關領域涉及自然保護地的項目中為Natura 2000 提供資金支持[13,20]。各基金對Natura 2000的資助各有側重，以求實現其自身目標（表4）。例如，歐洲農業農村發展基金（EAFRD）要求其資助項目必須有35%以上資金用于農地改造和農村可持續發展；歐洲社會發展基金（ESF）要求75%的資金用于資助人均國內生產總值（GDP）低于歐盟中位數75%的地區的項目。由此，Natura 2000建立了專項基金為主、其他綜合基金支持的多元資金機制，并將Natura 2000的建設與管理與歐盟其他可持續發展目標聯系并促進協同。

表3 歐盟為Natura 2000提供資助的主要基金Table 3 Main fundings for Natura 2000 by EU

表4 Natura 2000運營措施及其對應可支持基金Table 4 Specific implement measures of Natura 2000 and available fundings

2.4.2 通過資金申請審核制提高保護站點管理效能

歐盟委員會通過經費“申請－審批”機制實現Natura 2000站點管理的績效考評與監督。2014年，歐盟委員會為Natura 2000 提供了1 項指導性政策工具“優先行動框架”（PAF），旨在協助各成員國明確本國在12 年周期內的生物多樣性保護重點，以使Natura 2000 站點管理者明確工作方向。歐盟提供各項涉及Natura 2000站點管理的基金均要求管理者撰寫該站點未來12年的管理計劃，計劃的可行性和其與本國PAF的匹配度是該站點能否申請獲得相關經費的關鍵?；鹈? 年申請1 次，每3 年進行1 次考評。此舉使得Natura 2000站點進入計劃性管理階段，填補了在2014年前，近半數Natura 2000站點缺乏長期、周期性管理計劃的短板[17]。

2.5 科技創新：長期監測與數據共享賦能科學化管理

歐盟乃至全球的科研與管理機構基于Natura 2000的監測數據與管理實踐持續開展研究與創新，為Natura 2000的可持續發展提供了科學基礎。

2.5.1科學標準化選址與站點數據記錄

Natura 2000選址申請需填報EEA開發的標準數據表。每個Natura 2000站點在經過申請、提議和確立的過程中，對應的信息均被記錄、審核。EEA也會將站點數據表的評估結果（主要報告站點生物多樣性受到的威脅和壓力）反饋至站點具體管理者，作為制定當地保護管理計劃的重要參考依據與保護效果評估基礎[21]。

2.5.2 數據公開

Natura 2000 的標準化數據采集后即在官網發布，并形成年度總結報告。數據公開對保護政策實施的可行性和可靠性評估、保護效果監測起積極影響，并有助于總結優秀管理模式與方法[22]；通過匯總面板數據，評估歐盟生物多樣性發展計劃帶來的影響，賦能宏觀決策[23]；通過推廣標準化數據采集方法并公開，進一步擴大了Natura 2000數據的應用范圍[24]。

2.5.3 科研合作助力管理模式創新

Natura 2000與歐盟旗下科研機構以及全球其他科研機構和高校開展廣泛科研合作，通過20余年的持續科學監測與研究跟進，實現了信息的高效整合和多樣化利用，為自然保護地的科學管理決策提供更有力的支持，并為生態學、地理學等學科研究提供詳細數據支撐與研究樣本[8,11-13,19,20,22]。

3 啟示

3.1 對我國推動全球生物多樣性治理的啟示

《昆蒙框架》提出的“3030 目標”是一項雄心勃勃但艱巨的任務。當前，世界各國生物多樣性保護情況不一，總體不符合預期。全球地緣政治博弈、經濟下行和新冠疫情等影響因素導致資金匱乏，使生物多樣性治理執行力存在進一步削弱的風險[25]。作為COP15主席國，中國在推動達成《昆蒙框架》中發揮了領導作用，后續急需探索一條務實可行的實現路徑，推動該框架的執行落地，在全球生物多樣性治理中發揮引領示范作用[26]。

Natura 2000具有促進多國開展生物多樣性保護合作、管理大面積自然保護地網絡的成功經驗，對我國推動全球生物多樣性治理具有重要借鑒意義。我國可借鑒Natura 2000成功運行的五大機制，在全球生物多樣性保護重要區域、急需加強保護的脆弱區域和具有一定政治、經濟合作基礎的區域，推動全球區域性自然保護地網絡建設，為“3030目標”的實現提供務實可行的實現路徑。

建議：① 借鑒歐盟依托已有區域合作機制推動Natura 2000建設的經驗，依托“一帶一路”倡議、中國東盟全面戰略合作伙伴關系、上海合作組織、大湄公河次區域經濟合作等中國發起和參與的國家間合作機制，倡議并牽頭發起建立一批區域性跨國自然保護地網絡，在全球區域性自然保護地網絡建設中發揮引領示范作用；② 在國際社會上呼吁合作機制較好的區域性國際組織，如東南亞聯盟、非洲聯盟、南美洲國家聯盟等，推動區域性跨國自然保護地網絡建設；③ 發起若干中國牽頭的全球生物多樣性及重要棲息地調查、評估國際大科學計劃，摸清生物多樣性保護重要和脆弱區域的本底情況，并逐步建立生物多樣性及重要棲息地調查、評估和數據國際標準體系，為全球區域性自然保護地網絡建設提供科學數據支撐；④ 在一些涉及跨國保護的生物多樣性保護重要區域，倡議啟動統籌全域的自然保護地網絡一體化規劃，增加保護地連通性與布局合理性；⑤ 倡議具有立法機構的區域性國際組織，以《生物多樣性公約》為基礎推動區域性生物多樣性保護立法，為區域性自然保護網絡建設奠定履約基礎；⑥ 探索建立多元化資金機制，充分利用全球生物多樣性基金、全球性和區域性國際組織、國際非政府組織和成員國相關資金，支持區域性自然保護地網絡建設。

3.2 對我國加強建設以國家公園為主體的自然保護地體系的啟示

國家公園，國之大者。我國正推進建設以國家公園為主體的自然保護地體系和世界最大的國家公園體系，盡管初有成效，但建設并管理龐大的自然保護地體系仍面臨資金短缺、保護與發展矛盾突出、多方參與不足、空間布局不合理等一系列問題[27,28]。Natura 2000的資源支持與組織運轉兩大體制為解決大型自然保護地網絡治理的問題提供了良好經驗，對我國進一步加強建設以國家公園為主體的自然保護地體系建設具有重要借鑒意義。

（1）推動國家主導、多方參與的決策執行機制。當前我國自然保護地建設與管理工作采取國家主導、地方執行、畫圈保護的傳統路徑，仍未形成可落地的多方參與機制，社會各界主體參與渠道與邊界不明確[26]?？山梃bNatura 2000決策執行機制，加強我國自然保護地管理多方全過程參與制度體系建設，以實現國家公園為主體的自然保護地體系的共建共治共享。建議：① 在自然保護地和國家公園立法中明確社會各界參與方式與范圍，規范企業特許經營和社會組織協同治理模式；② 建立健全科學決策與咨詢、協議保護、公益捐贈、特許經營、志愿者制度等多方參與的制度體系，充分發揮科研機構、社會組織、企業、公眾、社區參與以國家公園為主體的自然保護地體系建設和管理的能動性和重要作用，促進共建共治共享。

（2）推動宏觀統籌、共謀全局的戰略規劃機制。我國以國家公園為主體的保護地體系仍存在交叉重疊和保護空缺，并與生態紅線、國土空間規劃之間由于規劃主體不同等原因，缺乏較好的銜接[29]?？山梃bNatura 2000全域性規劃戰略，統籌我國國土空間規劃與管制標準，優化我國自然保護地體系規劃。建議：① 宏觀統籌優化我國自然保護地規劃布局，在《國家公園空間布局方案》的基礎上，推動以國家公園為主體的自然保護地體系的空間布局總體規劃，填補重要保護空缺，提高自然保護地的連通性；② 深化“多規合一”改革，推動在空間上以國家公園為主體的自然保護地體系、生態紅線及國土空間規劃三者實現相互銜接與一致性，并在管制要求上緊密配合，形成合力。

（3）推動多元投入、全過程覆蓋的資金支持機制。到2035年，我國規劃布局基本建成全球總面積最大的國家公園體系，在經濟形勢放緩的大環境下，加強推動建設以國家公園為主體的自然保護地體系存在潛在的資金壓力?？山梃bNatura 2000經驗，在我國自然保護地工作中引入多部門資金支持機制，實現更好的資金整合。建議：① 建立綜合資金機制，以林草系統自然保護地專項資金為基礎，結合全國生物多樣性調查、生態系統保護修復、鄉村振興等各部門國家重大項目作為補充支持，確保綜合資金涵蓋各類自然保護地主要業務；② 進一步優化自然保護地特許經營和協議保護制度，吸引社會資本、公益組織等投入以國家公園為主體的自然保護地體系建設，并確保資金投入符合保護地功能定位。

（4）規范數據收集與管理、平臺集成賦能科技創新機制。我國以國家公園為主體的自然保護地體系目前存在數據分散、信息孤島化及使用方式單一等短板，尚未形成強大的大數據協同效應[30]?？山梃bNatura 2000 站點數據監測與公開數據平臺建設經驗，整合我國以國家公園為主體的自然保護地體系內諸多數據信息來源，搭建我國自然保護地大數據平臺。建議：① 率先建立服務于國家公園建設與管理的基礎數據收集標準和規范，并逐步完善監測、統計體系，建立中國國家公園體系基礎信息數據庫，服務于國家公園科學研究和管理決策，并逐步向其他類型保護地推廣[31]；② 打造中國自然保護地大數據平臺，建立數據共享機制，通過專題數據集、共性數據庫和可視化展示等形式分享數據，推動科學研究，支撐管理決策；③ 與未來自然保護地建設與管理績效指標體系相配合，收集相關數據以反映保護工作進展，提高自然保護地科學管理水平。