青藏高原國家公園群建設的體制機制

陳東 王亞飛 吳登生 樊杰1,,3

1 中國科學院地理科學與資源研究所 北京 100101

2 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

3 中國科學院大學 資源與環境學院 北京 100049

青藏高原是我國原真性自然-人文遺產最豐富、全球影響力和國家代表性最顯著的國家公園潛在集中建設區域[1]。為此，2017 年中國科學院就開啟了關于青藏高原國家公園的科考研究，有關學者前瞻性地提出了在青藏高原建設國家公園群的戰略構想[1,2]。本文通過劃分我國國家公園體制改革階段，闡釋了青藏高原國家公園群思想在改革新階段的價值和意義。在此基礎上，重點分析了青藏高原國家公園群統籌管理面臨的制度障礙，進而針對我國國家公園群提出體制改革的建議。

1 我國國家公園體制改革進入新階段

雖然地方政府對國家公園體制改革的探索始于 21世紀初，但從國家層面來整體推進國家公園體制改革始于 2013 年[3]。國家公園體制改革經歷了從不熟悉到逐漸認知清晰、從借鑒國際經驗到突出中國特色的演變過程，可劃分為兩個大的發展階段（圖 1）。

1.1 基于國家公園自身的改革探索階段（2013—2018 年）

2013 年，十八屆三中全會提出建立國家公園體制，標志著這一階段的開始。作為改革的新生事物，中央政府對國家公園的概念內涵、存在意義、管理模式等還不是很熟悉。因此，一方面，中央全面深化改革委員會辦公室、國家發展和改革委員會等積極推進國家公園的地方改革試點，通過試點借鑒國際經驗、探索中國模式。2015 年，《建立國家公園體制試點方案》印發；同年，國家公園體制改革的 10 個地方試點陸續得到批準。另一方面，加強國家公園體制的研究。2016 年，國家發展和改革委員會選擇了 10 個研究課題、14 家研究單位開展國家公園的治理體系，以及立法、遺產保護、特許經營、科研監測等專題研究。應當說，隨著 2017 年《建立國家公園體制總體方案》的印發，特別是 2018 年國家林業和草原局（國家公園管理局）的組建，標志著基于國家公園自身的改革探索階段基本結束。

1.2 立足自然保護地體系的國家公園體制改革階段（2019 年以來）

2019 年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的印發標志著這一階段的開始。應當說，上一階段的改革探索使國家公園改革的要求越來越清晰，針對包括國家公園在內的各類自然保護地重疊設置、多頭管理等問題，《建立國家公園體制總體方案》中就已經提出構建統一規范的國家公園體制。而立足自然保護地體系的國家公園體制改革則進一步深入貫徹了習近平生態文明思想，進一步秉持了整體觀和系統觀的理念。整合、優化現有各類自然保護地，有利于從自然保護地的整體來維護國家生態安全，有利于為美麗中國建設提供體系化的空間載體。

2 統籌推進青藏高原國家公園群建設的價值和意義

圖1 我國國家公園體制改革發展階段Figure 1 Stages of China's national park system reform

第二次青藏高原綜合科學考察研究國家公園分隊（以下簡稱“科考分隊”）通過對青藏高原在全球的自然-人生態系統的重要性、原真性、集中分布狀況，以及各區域代表性自然-人文遺產資源的相似性等分析，首次提出了“地球第三極國家公園群”暨青藏高原國家公園群的概念，提出以群的整體架構來推進青藏高原的國家公園和自然保護地體系建設[1]。在國家公園體制改革的新階段，這一超前科學構想無疑具有重要價值和意義。

2.1 在全國率先提出了以國家公園為主體自然保護地體系建設方案

從全國看，雖然中央提出了建立以國家公園為主體的自然保護地體系。但是，對于國家公園在自然保護地體系里的作用，以及未來應當形成的自然保護地體系的組成結構等，目前學術界并沒有統一的認知。譬如，就“主體”而言，究竟是要求國家公園面積占自然保護地體系的主體，還是功能上發揮核心作用，又或是面積和功能均占據主體地位？目前，各地都還在摸索和思考這些問題。

青藏高原國家公園群則率先給出了青藏高原以國家公園為主體的自然保護地體系建設模式?？瓶挤株?017 年提出的青藏高原國家公園群概念方案包括青藏高原內陸和邊緣的 10 個國家公園[1]，后續通過不斷深入的科考研究又提出了約 32 萬平方公里、21 個國家公園的第二版方案，以及 57 萬平方公里、13 個國家公園的第三版方案[4]。其中，第三版方案國家公園占到目前青藏高原現有各類自然保護地面積約 63%，在空間上涵蓋了青藏高原生態安全屏障建設的核心區域[5]。按照第三版方案，未來在青藏高原自然保護地體系建設中，國家公園面積是占主體的，功能也占據主導地位。

2.2 創新了青藏高原的國家生態安全屏障建設模式

我國在“十一五”規劃中就提出了加強青藏高原生態安全屏障建設。截至目前，青藏高原生態安全屏障建設主要是通過重大生態工程來落實，包括草地生態保護與建設工程、林地生態保護與建設工程、水土流失綜合治理工程、沙化土地治理工程[5-7]。這些重大生態工程顯著提升了青藏高原的國家生態屏障功能[5,8]。

未來，一方面，需要繼續實施重大生態工程；另一方面，考慮到有關工程的時限及其可能帶來的短期性、易變性問題，必須建構提升青藏高原生態安全屏障功能的長效機制。而國家公園群為主體的自然保護地體系創新了青藏高原國家生態安全屏障建設的新模式，一旦建成并健康、有效運行，無疑將形成青藏高原生態安全屏障建設的長效機制。

3 青藏高原國家公園群面臨的統籌管理問題

青藏高原國家公園群要求突出群的整體建設和管理。這里群的范疇既包括了各個國家公園構成的小群，也包括了自然保護區、自然公園在內的各類自然保護地構成的大群[1,4]。通過國家公園群的建設和引領示范，統籌推進整個青藏高原的生態系統保護和利用，提升整個青藏高原的可持續發展質量。然而，由于全國層面自然保護地體系改革還在探索過程中，固有的體制機制障礙并未充分解決，目前青藏高原現有自然保護地在統籌管理方面仍存在問題。

3.1 單個國家公園內部的跨行政區碎片化管理問題

青藏高原改革試點的國家公園中，除三江源國家公園、普達措國家公園外，其他涉及跨省級行政區的2 個國家公園，即大熊貓國家公園、祁連山國家公園均面臨國家公園內部的跨行政區碎片化管理問題。

以大熊貓國家公園為例，試點期間，在基層眾多保護站之上實行國家公園管理局—省級管理局—管理分局三級管理（圖 2）。

大熊貓國家公園管理局。依托國家林業和草原局駐成都專員辦事處，在四川省成都市設立。其主要職責是擬訂統一的國家公園規劃、生態保護政策和標準；配合自然資源部開展確權登記；組織編制中央投資預算和資金安排；負責國家公園內重大項目的初步審批；指導推進試點工作并督促檢查，協調跨省重大問題。

大熊貓國家公園省級管理局。在四川、陜西、甘肅 3 省成立省級管理局，與省林草部門按照“一套人馬、兩塊牌子”模式合署辦公。其主要職責是承擔大熊貓國家公園涉及本省的保護、建設、管理及其他相關活動。

大熊貓國家公園管理分局。在整合精簡國家公園范圍內現有各類保護地管理機構基礎上，分區組建若干大熊貓國家公園管理分局。其職能由國家公園管理局和省級管理局確定。

雖然名義上形成了大熊貓國家公園管理局統領的自上而下的層級管理架構，同時明確了大熊貓國家公園管理局協調跨省重大問題的職責。但是，實際管理中，由于缺乏必要的人事、資金等管理調控手段，大熊貓國家公園管理局很難實現對整個國家公園的統籌管理（表 1）。國家公園省級管理局（省級林業和草原局）是各省級人民政府的直屬機構，人事由省級人民政府任命，管理運營的基本經費支出主要由省級財政統一安排。因此，在對各省級管理局的管理及解決跨省域問題上，大熊貓國家公園管理局缺乏足夠有效的舉措。

大熊貓國家公園省級管理局及其管理分局之間也存在類似的統籌管理問題。雖然管理分局名義上是省級管理局的派出機構，但是人事任命和預算安排都主要依靠所在地市政府。以四川為例，成都、綿陽、阿壩等 7 個管理分局雖然受省主管部門和所在地市政府雙重領導，但以地市政府領導為主。目前，通常是由所在地市的副市（州）長擔任管理分局局長。

圖2 大熊貓國家公園的管理層級架構Figure 2 Management hierarchy of Giant Panda National Park

3.2 跨國家公園的自然保護地統籌管理問題

目前，青藏高原跨省級以上行政區的自然保護地全面統籌管理體制還沒有建立；省域范圍內雖然具有統籌管理體制，但仍面臨跨國家公園的自然保護地統籌管理問題。

即使我國國家公園體制改革及自然保護地整合力度最大的青海省也存在統籌管理問題。按照國家機構改革方案，青海省林業和草原局應統籌各類自然保護地的管理職責。青海省人民政府也對林業和草原局的機構職能進行了明確。然而，目前的實際情況是三江源國家公園獨立在青海省的自然保護地管理體系之外（表 2）。

青海省現有1個國家公園、1個國家公園片區，即三江源國家公園和祁連山國家公園（青海省片區），另外還在籌建青海湖國家公園和昆侖山國家公園。其中，三江源國家公園由三江源國家公園管理局管理，祁連山國家公園（青海省片區）管理局與青海省林業和草原局“一套人馬、兩塊牌子”合署辦公。三江源國家公園管理局為正廳級的青海省人民政府派出機構，青海省林業和草原局為正廳級的青海省人民政府直屬機構，二者級別相同。三江源國家公園管理局主要領導由青海省人民政府任命，內部人事安排不需報青海省林業和草原局；同時，管理運營經費由青海省財政單列預算資金保障，也不需要經過青海省林業和草原局。行政級別相同、人事權和預算資金來源的分離使得三江源國家公園管理相對獨立，從而在三江源國家公園與其他國家公園及其他自然保護地之間就出現了統籌管理問題。

表1 大熊貓國家公園統籌管理存在的體制問題Table 1 Problems in management of Giant Panda National Park

表2 青海省國家公園和自然保護地統籌管理存在的體制問題Table 2 Problems in overall management of national parks and nature reserves in Qinghai Province

4 推進青藏高原國家公園群建設的改革建議

順應現階段國家公園體制改革的要求，著眼國家公園群統籌管理面臨的問題，未來應加快建立跨省域的、國家主導的青藏高原國家公園群管理體制，并同步完善國家公園創建、財政資金保障等有關配套制度。應統籌生態保護和帶動當地農牧民同步現代化的多元目標，要讓越來越多參與管理運營的廣大農牧民成為國家公園群的持續受益者和積極擁護者。

4.1 建立國家主導的青藏高原國家公園群管理體制

截至目前，我國依然實行業務主管部門層層委托的自然保護地管理體制，這導致包括國家公園在內的自然保護地跨行政區管理缺乏統籌、管理碎片化。作為我國重要的生態安全屏障，要實現青藏高原自然保護地的整體性、系統性管理，應進一步深化改革，探索國家主導的國家公園群管理體制。

改革業務主管部門層層委托的自然保護地管理體制。業務主管部門層層委托與管理資源不足有關。自然保護地分屬國土、林業等部門的機構改革前，國家各主管部門通常只有一個處室負責所轄保護地管理。自然保護地由國家林業和草原局統一管理的機構改革后，國家林業和草原局僅有 1 個司主管自然保護地事務，1 個處室主管國家公園。這樣的權力結構使得國家層面的國家公園等自然保護地管理力量不足。為此，主管部門采取了地方管理為主、部門業務指導為輔的自然保護地管理模式，通過委托地方來分擔主管部門責任。然而，地方行政管理架構往往與國家層面相一致，面臨的問題甚至更嚴重。從而，上級的主管部門就進一步向下層級的主管部門委托；而下層級的主管部門又繼續向更下層級的主管部門委托。這樣不斷委托的結果，導致管理越來越碎片化。

依托自然保護地土地國有、資金直接或間接來自中央的基礎條件，積極探索國家主導的國家公園群統籌管理模式。青藏高原自然保護地所依托的土地利用類型主要是草地和林地?？瓶挤株牥l現青藏高原的林地主要為國有林場，草地也基本為國有土地。新中國成立后，西藏的土地改革區分了農區和牧區，采取不同的土改政策。面積相對較小的農區實施了與內地農村類似的分田到戶政策，而廣袤的牧區（含半農半牧區）僅分配了牲畜，而沒有按戶分配草場。草場按照之前的放牧習慣繼續放牧。與西藏類似，青海僅農業縣市開展了分田到戶的土地改革，廣大牧區則沒有被涉及。正因為這樣，牧區社會主義改造后的草場基本為國有土地[8]。從整個青藏高原看，地方財政支出直接或間接主要來自中央政府的轉移支付（圖 3）。2020年，西藏、青海及其他涉藏地市的地方財政收入僅占到當年地方財政支出的 12.77%。其中，除涼山彝族自治州（含 1 個藏族自治縣）和青海外，西藏及其他涉藏地市的地方財政收入占財政支出的比重普遍在 10%以下。進一步考慮到西藏、青海、四川、云南、甘肅地方財政與中央財政的凈轉移支付情況，可以認為青藏高原地方財政支出直接或間接主要來自中央政府的轉移支付。

4.2 改革國家公園地方申報創建制度為國家創建制度

長期以來，我國包括國家公園在內的自然保護地的設立采用地方申報制度。通常由自然保護地所在地方政府報上級政府審批。其中，國家級自然保護地報中央政府審批，省級自然保護地報省級政府審批。在這樣的申報制度下，也相應形成了自然保護地的地方政府管理體制，從而導致了自然保護地體系統籌管理的行政區域壁壘。2018 年深化黨和國家機構改革雖然實現了各類自然保護地的部門統一管理，但并未改變自然保護地的傳統申報制度。

考慮青藏高原大尺度自然-人文生態系統的長期穩定性，建議在青藏高原改革國家公園地方申報創建制度，探索中央政府主導的國家公園創建制度。以全國主體功能區規劃、省級主體功能區規劃確定的全國及省域生態安全戰略格局為指引，以目前已經形成的自然保護地為基礎，將整合優化各級各類自然保護地與國土空間規劃生態空間和生態保護“紅線”的劃定結合起來，整體謀劃、科學確定青藏高原以國家公園群為主體的自然保護體系格局。充分發揮統一領導體制優勢，以保護自然、服務人民、永續發展為基本目標，解決跨行政區碎片化管理問題，積極探索自然保護地創建和統籌管理制度。

圖3 2020 年青藏高原不同地區的財政收支情況Figure 3 Fiscal revenue and expenditure in regions of Tibetan Plateau in 2020

4.3 建立國家公園群的財政資金國家保障制度

從國際上看，國家公園管理運營的資金來源服從于管理體制。中央政府主管的國家公園，其經費主要來自中央政府撥款?！督夜珗@體制總體方案》也對此進行了明確。

未來，在確保國家公園群中央財政資金的基礎上，應逐步形成具有自我造血能力的多渠道、多元化資金籌措機制。包括：以國家公園群自然-人文生態系統原真性、完整性保護基礎上的可持續利用取得的收益為保障，創新并不斷做大做強國家公園群綠色金融產品體系，制定與國家公園體制試點和建設相適應的金融扶持政策。根據特許經營清單開展相關經營活動，取得收入用于國家公園生態保護、基礎設施建設和社區發展。建立社會捐贈制度，廣泛開展國內外企業、社會組織和個人的投資和捐贈。

4.4 形成農牧民持續受益和積極擁護國家公園群管理運營的社區協同機制

國家公園是國際上公認的能夠實現生態保護與可持續利用“雙贏”的自然保護地建設模式[9]，也是青藏高原廣大農牧區符合生態文明建設要求為數不多的，甚至對很多區域來說是僅有的同步現代化的空間依托[1]。為此，應著力形成廣大農牧民持續受益和積極擁護國家公園群管理運營的社區協同機制。

繼續完善從“補人”到“補事”的機制，讓農牧民在參與國家公園群管理運營中持續受益[10]。一方面，不斷拓展和優化農牧民收入結構。包括：將國家公園絕大多數就業崗位提供給當地農牧民，鼓勵生態崗的兼職崗位向專職崗位及擁有“五險一金”的國家公園正式職工轉變，不斷提高工資性收入；鼓勵農牧民提供自然游憩服務，獲得經營性收入；鼓勵資源變股權、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，讓農牧民的房屋所有權、土地使用權等轉變為租金和股權收入。另一方面，不斷創新與完善價值和價格“雙提升”機制。包括：建立國家公園群服務質量星級評價和推介機制，讓優質服務提供者獲得高收入回報；建立國家公園群地理和綠色標志認證機制，通過提高產品價格使得優質農產品即使產量下降，收入仍有增長。

建立歡迎廣大農牧民參與國家公園管理運營的具有較大彈性、相對開放的國家公園管理制度。一方面，充分發揮已有國家公園的空間輻射和帶動作用。國家公園的有關制度不能簡單地畫地為牢，硬性通過“園內一個政策、園外一個政策”將國家公園與其他區域隔離起來；而是，已有國家公園應讓園內和園外的廣大農牧民深刻體會國家公園的好處，讓盡可能多的農牧民參與國家公園的管理運營。另一方面，在數量上和空間上，不斷豐富和拓展國家公園為主體的自然保護地體系，并不斷完善自然保護地政策體系。在帶動廣大農牧區綠色發展和同步現代化方面，國家公園之間、國家公園與其他自然保護地及其他生態區域之間，應當相互護持、相互促進。通過建立普惠的生態補償和綠色發展機制，讓廣大農牧民享受國家公園建設帶來的惠益，從而使其擁護國家公園群和自然保護地體系建設，筑牢青藏高原可持續發展的社會文化根基。