21世紀以來美國科技政策演變特點及啟示

曹玲靜 張志強

1 鄭州大學 信息管理學院 鄭州 450001

2 中國科學院成都文獻情報中心 成都 610299

3 中國科學院大學 經濟與管理學院信息資源管理系 北京 100190

當今世界正經歷百年未有之大變局，而科學技術之變（即新一輪科技革命與產業變革）是世界大變局的“加速器”和主要變量[1]。21 世紀以來，全球科技創新進入加速發展時代，科技發達國家充分發揮其科技基礎優勢和科技政策導向作用，全面強化其國家科技發展戰略及前沿領域布局，力爭在新科技革命及競爭中占據戰略主動。在科技事業發展國家建制化的當今時代，科技政策制定對任一國家都意義重大，能夠直接影響未來科技發展路徑和國際科技競爭力。美國自二戰后，形成了以《科學：無盡的前沿》[2]報告思想為軸心的科技政策體系，該報告明確指出政府應當制定全面的科技政策資助科學研究。冷戰結束時，美國科技政策體系已經成熟化和系統化，這為美國的科技發展奠定了良好的政策和制度基礎，使21世紀初美國的綜合科技水平在全球處于一國獨大獨強的顯赫地位[3]。

21世紀以來，隨著經濟全球化、科技多極化深入發展，特別是新興經濟體國家科技迅速崛起，美國的全球科技領先地位受到明顯挑戰。近幾年來，中國快速發展、崛起及其世界性影響力的提升被美國視為“步步緊逼的威脅”（pacing threat）[4]。美國為保持其世界領先地位，不惜對我國發動“貿易戰”“科技戰”等，以科技競爭為核心的中美競爭更加激烈，被稱為“新冷戰”[5]。美國不斷調整和強化科技政策作用，科技政策研究中更是將應對中國競爭視為是保持其科技領先地位的首要因素。例如：2019 年9 月，美國外交關系協會發布《創新與國家安全：確保我們的優勢》報告[6]，認為“中國作為世界第二大經濟體，既是美國的經濟伙伴，又是戰略競爭對手”。2020 年11 月，美國民主、共和兩黨合作的中美科技關系工作小組發布《迎接中國挑戰：美國科技競爭新戰略》報告[7]，為應對中國挑戰、提升美國競爭力和保護國家安全提供了16條政策建議。2021年1月，新美國安全中心發布《掌舵：迎接中國挑戰的國家技術戰略》報告[8]，認為“崛起的中國對美國及其盟友構成了直接挑戰，美國有必要制定國家技術戰略，以保持其在創新和技術領域的領導地位”。

在此背景下，研究美國近20年來科技政策的演變特點，有助于深入理解美國科技政策發展的內在邏輯和美國科技戰略規劃的發展趨勢及走向，觀察科技政策效能與科技創新競爭力之間的內在關聯關系。這對于我國優化科技政策制定、前瞻科技戰略布局和加快推進科技強國建設具有重要現實借鑒意義。因此，本文聚焦于21 世紀以來美國科技政策，① 按照美國總統任期總結各階段科技政策重點，梳理和歸納美國科技政策發展的基本脈絡，以便對美國科技政策發展全貌有一個系統的認識；② 將科技政策落腳至美國聯邦政府研發投入方面，系統分析研究與試驗發展（R&D）經費投入的歷史演變，從側面線性反映美國科技政策的作用效果；③ 通過以上分析，將相對全面地反映美國近20年來整體科技政策發展走向及戰略布局重點，為我國科技戰略發展和科技政策布局提出若干啟示思考。

1 美國21世紀以來科技政策發展歷程

科技政策往往能反映科技治理的國家意志、科技發展的戰略方針及資源配置的頂層設計，對于一個國家的科技發展有重要影響[3]。按照21 世紀以來美國總統的任期劃分階段，以小布什政府時期為起點，廣泛搜集各時期的戰略方針、科技規劃、研究報告及批準的法案等政策文件，重點分析科研投入強度、前沿領域布局、人才培養和對華態度等科技政策問題，但不涉及科技政策的具體操作和實施細節。

1.1 小布什政府的科技政策（2001—2008年）

克林頓政府時期為小布什政府的科技、經濟、社會發展打下了良好的基礎。小布什政府的科技政策相對平穩，主要呈現出3個特點：① 提升美國全球競爭力成為重點關切。2004 年，美國競爭力委員會發布《創新美國：在挑戰和變革的世界中達至繁榮》報告[9]，制定了提高美國創新能力的行動議程。2005年，美國國家科學院（NAS）發布《站在風暴之上：為了更輝煌的經濟未來而激活并調動美國》（以下簡稱《站在風暴之上》）報告[10]，指出迫切需要全面協調的聯邦努力以增強美國競爭力。2006年，小布什簽署的《美國競爭力倡議：在創新中領導世界》[11]，這直接促進了2007 年《美國競爭力法案》的生效。② 推行教育改革，擴大教育投入。小布什政府上臺初就提出“不讓一個孩子掉隊”的教育改革方案，并于2002年形成法律，旨在提高美國中小學教育質量。2007年8月，《美國競爭力法案》要求把國家科學基金重點用于獎學金支持計劃、STEM（科學、技術、工程和數學）師資培訓和大學層面的STEM研究計劃。2007年10月，美國國家科學委員會（NSB）發布《國家行動計劃：應對美國科學、技術、工程和數學教育系統的緊急需要》[12]報告，指出美國亟需建設一個強大的、協調一致的STEM教育體系。③ 重視能源技術和納米技術發展。小布什政府在保持信息技術先進地位的同時，將能源技術、納米技術作為優先發展領域。例如，在納米技術領域，2000 年2 月，白宮發布《國家納米技術計劃：引領下一次工業革命》[13]，標志著美國進入全面推進納米科技發展的新階段。2003年，小布什簽署《21 世紀納米技術研究開發法案》，隨后美國不斷定期發布《國家納米技術戰略規劃》（迄今已發布6份）[14]，使其納米技術長期保持世界領先地位。

1.2 奧巴馬政府的科技政策（2009—2016年）

奧巴馬政府時期充分發揮聯邦政府科技政策導向作用，先后3 次發布國家層面的創新戰略，從而構成了奧巴馬政府時期的科技政策框架。主要包括：① 重視對基礎研究、STEM 教育等基本創新要素投入。2009 年2 月《美國復蘇與再投資法案》（以下簡稱《ARRA 法案》），致力于通過積極的財政政策刺激美國經濟復蘇，這使當年美國研發經費增幅達歷史新高?；谠摲ò?，2009年美國聯邦政府發布《美國國家創新戰略》[15]，要求加大政府在基礎科學、教育和新興產業技術領域的投資，以增加就業機會、恢復美國經濟。同時，奧巴馬政府時期將STEM 教育提升至國家戰略層面，注重STEM 教育者素質的提升，同時實行寬松的移民政策，大力吸收國際高級技術人才，2013 年發布《聯邦政府STEM 教育五年戰略計劃》，2015年通過《STEM教育法案》。② 注重對先進制造、清潔能源等科技前沿創新布局。2011年《美國國家創新戰略》[16]關注創新為民生服務，重點轉向激發創新活力以促進經濟持續增長和繁榮。美國在科技政策中強化前沿技術攻關，先后發布了“先進制造業戰略計劃”“國家機器人技術計劃”“材料基因組計劃”“腦計劃——推進創新神經技術腦研究計劃”“精準醫療計劃”“清潔能源計劃”等。其中，先進制造是美國重點布局領域，圍繞其發展先后出臺了一系列相關法律和戰略報告等[17-19]。③ 強調政府在科技創新中的重要作用。2012 年1 月，美國商務部發布《美國競爭力和創新能力》報告[20]，明確指出科技創新是美國21世紀經濟增長和維持競爭力領先地位的關鍵。2015 年《美國國家創新戰略》[21]強調政府是創新主要服務者，提出了包括建設創新基礎設施、推動私營部門創新和催生國家重點領域優先突破等具體措施以提升政府服務創新的能力。

1.3 特朗普政府的科技政策（2017—2020年）

通過特朗普政府各財年的研發預算優先事項和美國科技政策辦公室發布的各項戰略、文件等，結合2020年聯邦政府總結發布的《提升美國在全球科技領域的領導地位——特朗普政府亮點：2017—2020年》[22]，可以洞察特朗普政府時期的科技政策布局。主要有：① 高度關注國家安全，實施“美國優先”政策。特朗普奉行“單邊主義”保護政策，退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和《巴黎協定》等一系列國際協議，同時收緊競爭對手國家留學生簽證；在新興科技領域強調美國利益優先，以實現“美國再次偉大”的戰略目標。2017 年12 月，美國聯邦政府發布《美國國家安全戰略》[23]，為恢復美國在世界的領先地位明確了戰略方向。② 科研投入持續增長，激勵企業創新。特朗普政府在各財年研發預算提案中都主張削減基礎研究等非國防研發支出，大幅增加國防研發預算。但由于美國科研經費控制權在國會，而不在政府[24]，最終聯邦財政科研總投入仍呈增長態勢。為激勵企業創新和增加就業機會，2017年12月，美國聯邦政府推出《減稅與就業法案》。③ 重視新興技術研發，促進未來產業發展。2020年10月，美國白宮發布《關鍵與新興技術國家戰略》[25]，明確列出了先進制造、人工智能和量子信息科學等20 項“關鍵與新興技術”清單，圍繞這些關鍵與新興技術領域，聯邦政府相繼發布戰略規劃、研究報告和法案等[26-28]。

1.4 拜登政府的科技政策（2021年至今）

拜登政府的科技政策發展走向可從白宮網站的行政命令、聲明文件及2022、2023財年研發預算中進行研判。主要有：① 積極應對新冠疫情和氣候變化問題。2022 年4 月，白宮發布《關于應對COVID-19 長期影響備忘錄》，以促進公民健康和國民經濟盡快從疫情中恢復。此外，拜登政府表示要高度重視氣候變化和可持續發展，開展綠色經濟，重返《巴黎協定》。② 加大科技研發投入，掌握科技創新主動權。拜登政府2021 年呼吁投資1 800 億美元用于研發和未來的技術[29]，明確指出在人工智能、半導體芯片、5G通信技術、生物技術、量子計算等與國家戰略生存與發展密切相關領域，要牢牢把握科技創新主動權。2022 年，美國國家科學技術委員會（NSTC）發布《關鍵和新興技術清單》[30]目錄更新版，被視為是支持美國國家技術安全、保護敏感技術和爭奪國際人才的重要參考，并推動《2022 科學與芯片法》正式立法實施。③ 加大力度吸納全球優秀人才，實行“友岸合作”的多邊主義政策，強化科技軍事聯盟。拜登政府提出了新的吸引人才政策[31]，例如，新增22個STEM教育專業，延長STEM 相關專業J-1 簽證（交流訪問學者簽證）期限，以及簡化STEM 專業人才的綠卡申請流程等。拜登政府強調聯合盟友國共同應對外來威脅。2021 年3 月白宮發布《臨時國家安全戰略指南》[32]，2022 年發布新版《國家安全戰略》，明確將中國視為美國的頭號競爭對手，要求重振美國在世界各地的聯盟和伙伴關系，共同應對氣候變化危機及其他共同威脅。

2 美國聯邦政府研發投入的歷史演變分析

研發投入政策是國家科技政策重要組成部分之一，也是科技政策作用效果最為直接的反映和體現[33]。美國聯邦政府R&D投入作為國家科技投入核心戰略性資源和代表，分析其長時間序列下的歷史演變有助于深入理解和感知美國21世紀以來科技政策演變規律，觀察科技政策對科技創新能力的影響效果。

2.1 美國總體研發投入強度

二戰以來，美國R&D經費投入持續增長（圖1）。按照科技政策的發展歷程來看，美國R&D經費投入變化趨勢與其國家科技政策演變高度一致：1953—1964年，美國認識到科學技術在二戰中的重要作用，并受蘇聯成功發射衛星的影響，大力支持科學研究。該時期，美國R&D 投入強度急速增長。20 世紀60 年代末—70年代，由于科學發展帶來的負面影響，社會公眾對科學產生了質疑，進而導致R&D投入強度下降。20世紀80年代，美國積極鼓勵和支持產業界研發以應對日本經濟挑戰，美國R&D經費投入增加并擴大了其使用范圍。20世紀90年代以來，美國贏得了與蘇聯的冷戰及與日本的經濟競爭，美國R&D投入強度開始平穩發展，逐漸保持在其GDP 2.5%—3.0%的水平。2017年之后，面對不斷加劇的國際競爭環境和中國等新興經濟體的迅速崛起，美國認為其科技地位再次受到挑戰，又增加了R&D 經費投入，在2019 年首次突破了3%，達到了3.12%。

圖1 1953—2020年美國R&D經費投入總額及按不同資金來源的R&D投入強度Figure 1 Total US R&D funding and R&D funding intensity by different funding sources from 1953 to 2020

具體來看，美國R&D經費主要來源于聯邦政府和企業。20 世紀80 年代之前，美國R&D 投入強度與聯邦R&D 投入強度變化曲線高度一致，之后與企業R&D 投入強度變化一致。這說明：美國R&D 投入開始以聯邦政府投入為主導，隨著企業R&D投入的快速增加，其在國家研發體系中作用越來越大，逐漸成為R&D投入主要影響因素。需要特別注意的是，2000年之前，美國聯邦政府R&D投入強度整體上一直在下降（已經下降到0.6%左右），21 世紀頭10 年趨于平穩（2009 年美國《ARRA 法案》為研發提供的一次性增量資金，使美國聯邦政府R&D投入強度有一個小幅的增長），2010 年之后又出現了較大的縮水，這也是21世紀以來美國科技政策一直在強調增加聯邦政府R&D投入的原因之一。

2.2 美國聯邦政府研發活動布局

美國聯邦政府研發活動主要包括基礎研究、應用研究和試驗發展3 種，其分布如圖2 所示。21 世紀之前，美國聯邦政府基本50%以上的研發資金都用于實驗發展活動，但隨著20 世紀80 年代美國企業科技創新能力和研發投資不斷增加，承擔了大部分的試驗發展活動，美國聯邦政府研發重點逐漸從試驗發展向基礎研究傾斜，基礎研究投入份額顯著增長。但需注意的是，21世紀以來基礎研究投入呈現平穩甚至下降的趨勢，科學界開始呼吁要加大聯邦政府R&D 投入力度，尤其是基礎研究。例如，2014 年9 月，美國藝術與科學院（AAAS）在《恢復基礎：研究在維護美國夢中的重要作用》[36]報告中指出：如果國家不迅速采取行動來支持科學事業，尤其是基礎研究，美國長期以來作為創新引擎、產生新發現和刺激就業增長的優勢就會被削減。2020 年9 月，AAAS 發布更新版《自滿的危險：美國處于科學與工程的臨界點》報告[37]，重點指出受全球新冠疫情、人才流動限制和研究經費削減等政策影響，美國在科學和工程方面的領先優勢正在迅速縮小，中國在許多重要指標上都超過了美國；因此，美國急需增加研發預算，高度重視基礎研究，加強美國STEM 教育提升勞動力。雖然不能預見某項基礎研究會在何時何地引領新的經濟增長，但從歷史的角度看，美國21世紀初在科技領域取得的世界領先地位，與其歷屆聯邦政府對基礎研究持續的投入增長不無關系。

圖2 1953—2020年美國聯邦政府對不同研發活動的經費投入份額Figure 2 Share of US federal government funding for different R&D activities from 1953 to 2020

2.3 美國聯邦政府核心部門研發投入布局

美國聯邦政府科技研發核心部門主要有國防部（DOD）、能源部（DOE）、國家航空航天局（NASA）、國家科學基金會（NSF）和國立衛生研究院（NIH），這些機構均是具有明顯領域特征的功能型政府機構，觀察其R&D投入演變趨勢（圖3）也能從側面反映相應領域的政策變遷。美國高度重視國防領域研發活動，DOD 長期以來R&D 投入份額達40%以上；但伴隨國家戰略轉向科技和經濟發展，美國開始縮減軍事經費，R&D投入呈現下降趨勢。與此同時，為應對傳染病、癌癥等人類生命健康威脅，NIH 啟動“腦科學計劃”“精準醫療計劃”等，R&D 投入份額呈現上升趨勢，21世紀以來始終維持在20%以上。近年來，國際上氣候變化、生態環境等問題日益突出，DOE研發資金在2015 年之后穩步提升。NASA 的R&D 投入隨著與蘇聯太空競爭及“星球大戰計劃”的結束而下降，21世紀以來穩定在6%—10%。NSF作為美國國家基礎研究資助的核心部門，R&D 投入始終維持在2.5%—5.0%?？梢?，美國聯邦政府對核心部門的R&D投入布局與國家領域戰略發展傾向相一致。

圖3 1976—2020年美國聯邦政府核心部門研發活動的經費投入份額Figure 3 Share of funding for R&D activities in US federal government’s core sectors from 1976 to 2020

2.4 美國國防和非國防研發布局

美國聯邦政府國防和非國防R&D投入演變如圖4所示，與圖3 相關政府部門的R&D 投入趨勢保持一致。20 世紀50 年代末為應對蘇聯太空競爭及21 世紀初為應對恐怖主義，美國均優先發展軍事，重視國防領域研發活動；20 世紀60 年代末—70 年代，由于能源危機，非國防研發有了一定的增長，符合公眾福祉的健康領域迎來了發展契機；20世紀80年代，里根政府提出“戰略防御”計劃，重新增加了國防研發支出；20世紀90年代，隨著冷戰的結束，美國開始提倡軍轉民或軍民兩用技術的發展，國防R&D投入開始下降并逐漸趨于平穩；2008年經濟危機之后，美國戰略重點轉向促進經濟增長，國防R&D 投入下滑，2017年后美國挑起“科技戰”，美國國防R&D 投入份額更是低于50%。非國防指的是除DOD 和國家核安全局（NNSA）之外所有研究資助者的資助類別，按照功能主要包括健康、空間、能源、一般科學、自然資源和其他?？傮w來看，美國在非國防領域采取了點面結合的科研資助模式[40]：一方面，為保護生態環境、增進民生福祉、鼓勵科學家非功利性開展科學研究，美國聯邦政府在投入領域方面涵蓋健康、一般科學和自然資源等相關所有科學領域。另一方面，圍繞國家科技戰略導向和科技競爭核心領域，美國聯邦政府大力支持相關領域科技研發。例如，20世紀60年代，美國處于與蘇聯的太空競爭中，空間R&D 經費投入直線上升；20 世紀70 年代，為緩解全球性能源危機，能源R&D經費投入迎來一段上升期。

2.5 美國聯邦政府研發投入的學科布局

美國聯邦政府R&D投入的學科分類統計口徑主要包括生命科學、心理學、物理學、環境科學、數學和計算機科學、工程科學、社會科學及其他學科8 類（圖5）。其學科領域R&D 投入的變化與國際競爭環境、科技戰略布局等密切相關。從投入占比來看，生命科學領域是美國聯邦政府R&D投資組合的重要組成部分，占聯邦政府研發總額的一半以上，其中NIH承擔了大部分的生命科學研究，該領域主要包括生物學、生物醫學和健康科學。第二大學科領域是工程科學，包括航空、航天、化工、電氣、機械和材料等學科。20 世紀90 年代之前由于美蘇爭霸，使得該領域R&D 投入處于較高水平，但隨著冷戰的結束而下降。近年來，中美芯片競爭愈演愈烈，材料科學逐漸成為工程科學的重點關注，使得該領域R&D投入又呈上升趨勢。第三大學科領域物理科學的R&D投入隨著冷戰的結束顯著下降。R&D投入明顯增長的學科領域有生命科學、數學和計算機科學。值得一提的是，美國數學和計算機科學R&D 投入自20 世紀90 年代以來顯著增長，這主要得益于1993年克林頓政府提出“信息高速公路”戰略——計算機科學R&D 投入迅猛增加。2017年計算機科學R&D投入幾乎是數學的3倍，使得美國信息經濟走在世界前列。

圖5 1970—2017年美國聯邦政府R&D投入的學科布局Figure 5 Disciplinary layout of US federal government R&D investment from 1970 to 2017

通過以上對美國聯邦政府R&D投入的多維分析可以發現，美國聯邦政府R&D投入比例往往與其國家科技戰略發展重點密切相關，而美國聯邦政府在核心部門、非國防領域和不同學科的R&D投入份額的顯著波動均出現在21世紀之前，21世紀以來則相對平穩。這或可從側面說明，近20多年來美國科技政策只是慣性發展和慣性起作用，政府沒有出臺突破性或變革性的科技戰略政策。

3 美國科技政策演變邏輯及特點

從科技政策和R&D投入的演變來看，美國科技政策發展有一個潛在的方向指引（內在邏輯）——保持全球領導地位、提升國家科技實力，戰勝競爭對手。

美國認為其歷史上曾數次面臨競爭危機：1957年，蘇聯發射第一顆人造衛星斯普特尼克，美國科技政策和研發投入布局迅速做出重大變革，動員一切力量投身于與蘇聯的太空競爭。20世紀80年代，面臨與日本的經濟競爭，美國積極拓展聯邦資金的使用范圍，制定一系列措施鼓勵聯邦機構、大學和私人企業之間合作以促進技術轉移轉化。20世紀90年代，冷戰以美國的勝利而告終，同時美國憑借“信息高速公路”為首的信息產業的科技引領實現了美國歷史上和平時期最長的一次經濟高速增長。21世紀頭10年，美國科技政策慣性起作用。2008年以來，尤其是2018年之后，面對國際競爭不斷加劇和中國等新興經濟體的迅速崛起，美國認為其科技地位再次受到挑戰，又一次迎來了改變其科技政策走向的歷史性時刻，并將之稱為“中國的斯普尼克時刻”[42]。近年來，美國為維持全球領導地位和提升國家競爭力，科技政策主要從以下4 個方面做出了重大調整。

3.1 改革國家創新體系和加強創新制度建設重塑

進入21 世紀，自2005 年美國國家科學院發布《站在風暴之上》報告之后，美國科學界和政策界普遍認識到國家科技創新能力下降和科學技術領導地位受到威脅，美國聯邦政府、科技智庫等各類科技政策機構就美國科技發展和國家創新體系進行反思。例如，美國信息技術與創新基金會（ITIF）2020 年發布《認識美國國家創新體系》報告[43]，指出面對中國發展及美國政府R&D投入的下降，國家創新體系正處于危機之中，需要重建國家創新體系。美國競爭力委員會2020 年發布《在下一個經濟體中競爭：創新時代》[44]報告，指出美國作為世界創新領導者的歷史地位已受到威脅，并提出50條具體建議為國家創新提供了路線圖。從奧巴馬政府3 次發布《美國國家創新戰略》起，美國不斷強調科技創新的重要性，國家層面相應出臺了很多領域創新戰略計劃、競爭力法案等。近年來，美國聯邦政府開始強調國家創新主體間的體系不同合作，以一種“全政府模式”動員全社會力量促進科技創新，主要包括多政府部門合作、軍民融合、公私合作等多個方面。

3.2 加大研發經費和科技人才投入以鞏固創新根基

美國科技政策的變革還體現在政府在財力和人力上的投入加大。在財政資源方面，加大聯邦政府R&D投入力度，尤其是基礎研究投入強度，成為美國政策文件中關注重點。例如，拜登政府高度重視科技發展，一上臺就不斷強調大力增加聯邦政府R&D 投入，在《2022芯片與科學法》中，政府對科技的投入就占有相當大的比重。在人才培養方面，美國對STEM 教育的重視程度已經上升到了國家戰略高度。21世紀以來，美國頒布了一系列STEM 教育的科技政策（圖6），形成了較為完善的STEM 教育體系。特朗普政府時期嚴格限制了STEM專業留學生的簽證和移民條件。美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）指出[45]，如果美國STEM 移民政策不進行重大改革，美國將在未來的人才競爭中被中國超越。2022年，拜登政府頒布新政放寬了STEM 專業人才在美國就業和移民的要求，以重新恢復美國對優秀人才的吸引力。

圖6 21世紀以來美國代表性STEM教育科技政策Figure 6 STEM education science and technology policies in the United States in 21st century

3.3 實施國家產業政策以控制高科技領域產業鏈

美國一直主張自由市場經濟，政府不干預產業的形成和發展。但實際上，自2008年金融危機后，美國聯邦政府開始強調政府在科技發展中的重要作用，通過隱形的產業政策介入以實現高質量就業和經濟復蘇目標，形成了以“先進制造業”為核心的現代產業政策框架[46]。特朗普政府時期提出未來產業的概念，2020 年6 月美國總統科學技術顧問委員會（PCAST）發布《關于加強美國未來產業領導地位的建議》[47]，2021 年1 月又發布《未來產業研究所：美國科學與技術領導力的新模式》報告[48]，以促進先進制造、人工智能和量子信息等產業的發展。ITIF 于2022 年1 月發布《計算機芯片與薯片：美國戰略產業政策的案例》報告[49]，認為美國只有制定戰略性產業政策，確定國家安全和經濟發展所需的關鍵產業和技術，才能持續掌控美國的創新和生產能力。近幾年，美國正在打破傳統的市場經濟理念，加強政府在促進科技產業中的作用，采取“產業政策”振興美國關鍵科技產業，在關鍵技術和核心領域上體現國家干預。以先進半導體產業為例，美國《2022芯片與科學法案》于2022年8月9 日簽署成法，旨在激勵美國先進半導體生產和控制先進半導體產業鏈，支持美國的尖端應用科學研究。

3.4 遏制中國科技發展以保持其全球科技領導地位

隨著中國在5G 通信技術、人工智能、量子信息等科技領域的崛起，以及中國與美國在專利數量[50]、高被引出版物[51]、全球創新指數[52]和R&D投入總量[53]等方面差距迅速縮小，美國各界充滿了“即將被中國全面超越”的焦慮，并將中國視為重要競爭對手。2022年美國《國家安全戰略》[54]中指出“未來10年是中美競爭的決定性10 年”，中美圍繞高技術領域呈現持久博弈的明顯趨勢。近年來，美國加大了對中國科技發展的遏制力度，實施嚴格且精準的出口管制。以美國商務部工業與安全局《實體清單》（Entity List）為例進行說明：特朗普時期試圖通過科技“脫鉤”遏制中國在半導體、人工智能等關鍵領域的科技發展，2018年后《實體清單》中的中國實體數量開始顯著增長[55]。拜登政府上臺后，延續了特朗普政府對中國科技遏制傾向，不斷升級對中國高技術出口管制的限度。2022年10月，美國商務部工業與安全局發布《對向中國出口的先進計算和半導體制造物項實施新的出口管制》[56]，旨在進一步限制中國購買和制造高端芯片的能力?？梢?，美國對中國打壓態度非常明確，遏制中國科技發展愈發成為其科技政策變革的重要因素。

4 主要結論和政策啟示

4.1 主要結論

21 世紀以來新一輪科技革命和產業變革加速演進，新興國家科技快速發展，科技創新版圖顯示出多極化發展態勢，美國的全球科技領導地位和科技競爭實力就顯得相對走弱。刨除科技創新全球化因素之外，這與其近幾屆政府科技政策缺乏有效創新改革，以及政府R&D 投入不斷下降等有著密切聯系。近20年來，美國科技政策的發展情況可分為2個階段。

（1）21世紀初，美國聯邦政府沒有出臺突破性或變革性的科技戰略，只是“慣性”起作用。冷戰結束后，美國喪失了同量級的競爭對手，20世紀末成為世界頭號科技強國，其科技政策變革不大而只是“慣性”起作用。具體表現在：① 科技治理體系基本維持現狀。20世紀90年代蘇聯解體后，美國逐漸失去了危機感，國家創新政策體系變化不大，科技政策慣性地起作用推動科技發展。進入21世紀以來，政界和學術界意識到競爭危機，小布什和奧巴馬政府都不同程度地制定戰略計劃和法案應對挑戰，但都不是根本上的改進與變革。② 美國聯邦政府R&D 投入不斷下降。自2000 年以來，美國聯邦政府的R&D 投入強度下降明顯。聯邦政府R&D投入比例與國家科技戰略發展重點相輔相成，21世紀以來，各部門、各領域及各學科的R&D 投入份額并沒有顯著的波動，這進一步印證21世紀以來科技政策戰略平穩慣性發展。③ 科技計劃戰略性、引領性減弱。21世紀以來，美國雖然制定了“納米計劃”“先進制造計劃”“人工智能和量子倡議”等一系列戰略計劃，但其影響力相對平常，尚未形成像“曼哈頓工程”“阿波羅登月計劃”“信息高速公路”等具有長遠戰略性和世界科技引領性的重大科技工程或科技計劃。

（2）2018 年來，美國的危機感和競爭意識明顯增強，科技政策的調整加快、競爭性明顯增強。隨著全球科技競爭的日益激烈及中國等新興經濟體的崛起，重新激起了美國的科技競爭意識。近年來，美國科技政策又逐步強化。具體表現在：① 科技創新政策一體化發展。美國政界意識到高效的“創新體制”是保持全球領導地位、提升科技競爭力、抵御經濟和疫情等全球性危機的關鍵，因而不斷推動國家創新體系改革。例如，奧巴馬時期就高度強調科技創新的重要作用，接連3 次發布《美國國家創新戰略》。② 科技產業政策日漸“顯性化”。美國歷來崇尚的“市場機制”中逐漸顯現出政府的作用，政府加強了對產業科技的支持力度，在關鍵科技領域的前瞻布局，明確了前沿技術領域發展優先級，發布了一系列戰略規劃、科技報告等。例如，歷時3年，《2022芯片與科學法》正式立法。③ 明確將中國視為重要競爭對手。自特朗普政府發動“科技戰”以來，美國已經將中國視為其頭號競爭對手，與中國開展戰略競爭是美國科技政策發展的主題和大勢。同時，美國積極拓展多邊科技外交關系，注重與相同意識形態和利益國家結交同盟，全方位遏制和打壓中國科技發展。

4.2 政策啟示

從美國的科技政策和科研投入的歷史演變來看，科技強國不是一蹴而就的，是經過國家長期科技戰略導向布局、穩定增長的研發投入力度和重大科技創新突破積累的結果。這樣的歷史經驗對我國科技政策制定、科技戰略布局和科技強國建設具有重要的啟示意義。

（1）科技發展是長期戰略性的事業，需要穩定高效的科技治理體系和長遠戰略性科技政策指引。二戰以后，美國70多年持續不懈大力發展科技，才奠定世界科技第一強國的戰略地位。而21世紀以來，美國科技政策平穩慣性發展、政府R&D投入的不斷下降及新興國家的崛起，美國全球科技領導地位受到挑戰。為此，我國在建設科技強國的進程中，應形成持續穩定支持科技發展的科研投入機制、以長遠的眼光系統部署國家戰略科技力量，以及不斷地深化國家科技治理體系改革。① 持續穩定加大R&D 投入，長期重視前沿基礎研究和STEM 教育，為科技發展提供源動力；② 從國家戰略高度制定引領性科技產業政策，鼓勵企業開展關鍵核心技術攻關，提升企業科技創新能力；③ 不斷加強科技發展的頂層設計和宏觀統籌協調能力，提高國家創新體系的工作效率和風險抵抗力。

（2）科技發展是高度競爭性的事業，顯著的科技政策競爭實力有助于支持形成科技的競爭優勢。美國的科技發展水平在與蘇聯、日本的競爭中不斷提高，使21世紀初美國的綜合科技水平在全球處于一國獨大獨強的超強地位。隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，國際科技競爭空前激烈，科技發展國家化和企業化特征日益明顯[57]。為此，我國在注重科技實力和國際地位快速提升的同時，應時刻保持競爭意識和憂患意識，前瞻謀劃科技政策戰略布局。① 協調國際科技競爭與合作關系，明確科學技術的國家利益導向，將高質量科技自立自強與高質量開放創新相結合；② 聚焦戰略性高科技領域，發展重要戰略性和前瞻引領性的國家級科技計劃或科技工程，提升國家核心科技競爭力；③ 關注高質量科技人才競爭，優化教育資源配置，加大對戰略性新興技術產業和重點科學領域緊缺世界頂尖人才的培養和吸引力度。