國家公園科學決策與咨詢機制建設的問題與路徑
——基于治理的視角

魏鈺 程多威 王毅

中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

我國正在推動現代化國家治理體系。作為自然保護地體系的主體和推進生態文明制度建設的重要區域，國家公園需率先作為，突破傳統行政管控模式的約束，探索中國國家公園現代化治理體系的建設路徑。

國家公園集合了自然、地理、人文、歷史等多種要素，是生態保護、科學研究、自然教育、生態體驗、綠色發展等多重功能的綜合體。面對復雜的治理要素和多元的利益相關方，國家公園科學決策的重要性極為凸顯，而有效的咨詢機制是提高決策科學性、提升治理有效性的重要保障。自國家公園體制試點以來，我國主管部門開展了科學決策和咨詢的諸多探索，但相關工作的規范性和配套制度的完善度依然不足，迫切需要進行系統的研究論證。本研究以問題為導向，充分借鑒國際經驗，從治理的視角對我國國家公園科學決策與咨詢機制建立的關鍵要素進行了探討，嘗試解答從治理視角下如何確立國家公園科學決策與咨詢的組織形式和咨詢機構的權責定位這一問題。

1 國家公園治理中的決策與咨詢

1.1 國家公園治理的復雜性

治理是區別于行政管控的概念，具有主體的多元化、過程的動態性和適應性等特性，強調多方權責分配和利益共享[1-3]。國家公園的治理具有高度的復雜性。在生態保護第一、國家代表性、全民公益性三大理念引導下，國家公園以重要生態系統的完整性和原真性為保護目標，以人與自然的和諧共生為愿景，同時具有科學研究、自然教育、生態體驗、綠色發展等功能，是多要素、多功能、多維度的綜合體。

復雜的自然屬性和人地關系等進一步增加了國家公園治理的難度。生態環境自身具有多維、動態、復雜等特性，如：源于生物多樣性和環境要素不確定性的專業性特征[4,5]、因國土空間差異和自然條件差異引發的區域差異性特征[6,7]、各類生態環境要素和生物多樣性要素之間通過能量流動和物質循環等生態過程而相互交融產生的系統性特征[8,9]等。在生態系統完整性保護的目標下，國家公園涉及的生態要素和空間結構要素多元，行業和地域關系復雜，再疊加人與自然和諧共生的愿景目標，使得國家公園比其他空間實體具有更加龐大而復雜的利益相關方網絡。此外，我國人口基數龐大、人地共生歷史悠久、全民所有和集體所有的自然資源共存等都在不同程度上加大了治理復雜性。

1.2 建立國家公園科學決策與咨詢機制的必要性

決策是各項事業開展的前提[10]，復雜系統的治理需要科學、民主的決策。合理高效的科學決策與咨詢機制，是有效統籌公共部門、社會力量、私營部門[11,12]三邊互動關系，保障公共治理的公共性和服務性[13]的重要基礎，是復雜系統有效治理的關鍵路徑之一。

國家公園治理的決策必須是在生態保護第一前提下充分發揮國家公園多重功能的最優選擇，是不會對生態系統造成不可逆影響的“無悔選擇”，是能夠兼顧絕大多數群體利益的明智選擇。通過建立科學決策與咨詢機制，可以充分吸納科學團體①本文中提及的“科學團體”是一個泛指，包括不同學科的科學家、學者、技術專家和科研工作者等能夠從科學視角為決策提供咨詢服務的個體和群體。和行業代表提供咨詢服務并支撐決策制定和執行，全面發揮集體智慧優勢，協調不同利益相關方關系，帶動社會參與，統籌社會經濟和資源分配，避免政府“專權”管理下的路徑偏離[14]，逐步引導決策權由階級特權走向基于科學事實和社會發展客觀需求的公共權力的必須環節。

2 國家公園決策體系存在的問題與根源

我國國家公園建設是“邊破邊立”的過程。在體制試點之初，國家發展和改革委員會牽頭并聯合12家部委，開展了一系列決策咨詢工作[15]，包括組建涵蓋多學科的核心專家組，依托科學團體推動《建立國家公園體制總體方案》等文件的出臺等。2018年國務院機構重組之后，在新組建的國家林業與草原局的綜合協調下，國家公園決策咨詢的工作覆蓋面逐步擴大，如不同層級的研究和咨詢機構逐步設立，國家公園的立法和規劃、驗收評估等工作，都吸納了中國科學院等科研機構作為技術支撐和決策咨詢部門。

國家公園的科學決策與咨詢工作進展顯著，但問題也不容忽視。筆者通過對立法機構代表、專家學者、一線管理和工作人員代表，以及社區居民等不同利益相關方的訪談和問卷調研發現，國家公園治理在多個環節存在決策缺陷，這固然與科學團體及各界代表的意見建議未能得到全面合理的反映有關，但根本原因在于制度不完善和機制不健全。

2.1 國家公園治理決策缺陷的具體表現

國家公園治理涉及建章立制、規劃布局、保護修復、公共服務、社區發展等事務，各環節的決策缺陷集中體現在4個方面。

（1）遴選、設立等部分重大決策的評估論證不夠充分。在國家代表性、生態重要性和管理可行性尚未得到充分論證，自然資源資產統籌管理方案和管理體制機制等尚未明晰之前，重建輕管、追求數量和速度的情況依然存在。

（2）決策所依托的學科支撐不夠綜合。生態學、林學等相關專業在國家公園規劃和管理中占據主流地位，管理學、社會學、經濟學、法學等領域專家參與不足，學科覆蓋面仍較為狹隘。

（3）社區權益未得到充分保障。受自然保護區傳統管理模式影響，國家公園與社區的兼容發展路徑尚未明確，移民搬遷、禁伐禁牧等“一刀切”政策在一定程度上引發了社區居民的負面情緒。

（4）社會力量參與的路徑和方式不明晰。社會組織、企業和個人等社區群體表達訴求、建言獻策甚至支撐決策咨詢的意愿正在上升，但參與的渠道比較單一，方式不夠明確，參與程度不足。

2.2 體制與機制層面的根本原因

體制和機制不夠完善是導致國家公園治理決策存在缺陷的根本原因之一，具體體現在4個方面。

（1）權責定位模糊，咨詢機構的獨立第三方支撐作用不顯著。近年來，從國家到地方的各類國家公園研究院、專家委員會等技術支撐和決策咨詢機構快速涌現，但其職能定位還不夠明確——哪些工作需要專家咨詢，科學團體和其他咨詢機構在不同事務上有什么權責，咨詢形式和路徑有哪些等，目前尚無制度性的明確方案，從而導致咨詢機構的獨立論證、中立建言等權利向決策者讓渡，影響咨詢的客觀性和有效性。

（2）部門化管理的路徑依賴尚未突破，決策咨詢依然存在部門藩籬。受長期以來自然保護地行業化管理的影響，國家公園的決策咨詢事務現主要偏重于以林業和生態為主的自然科學領域，專家構成、咨詢事務、咨詢過程和決策模型等方面的學科綜合性還不夠凸顯。

（3）決策和科研的聯動機制不夠健全，科研成果未有效發揮決策支持作用。決策部門和咨詢機構職能不同，目前科研向決策轉化的激勵機制不完善；除國家層面以外，很多國家公園研究院或專家委員會未能將科研成果及時、充分地轉換為決策所需的有效信息，科學研究的決策支撐作用不夠顯著。

（4）決策咨詢的制度性約束不足，程序不夠規范，咨詢實效不夠顯著。我國尚未就國家公園決策咨詢的工作范圍、組織形式和運行程序出臺專項制度，不僅咨詢機構的編制和經費等無法納入常態化管理，咨詢工作的局限性、隨機性和臨時性等問題時有發生，而且部分咨詢論證流于形式，其合理性和實效性受影響。

3 國家公園科學決策與咨詢的國際經驗

咨詢機構的權責界定、咨詢專家的多學科統籌、決策和咨詢部門的聯動協調、決策咨詢的制度性規范等是彌補國家公園治理決策缺陷的有效手段，但我國目前缺乏足夠的實踐經驗積累?？紤]到咨詢機制運行模式與治理體系和決策機制密不可分，而美國和法國的國家公園是集權管理和多元共治兩種治理模式的典型代表，相應的決策和咨詢機制也截然不同。本研究重點參考了這兩國的案例，以此洞悉全民所有公共物品和復雜權屬自然資源治理過程的有效決策咨詢模式，為兼具這些特性的中國國家公園治理提供借鑒。

3.1 美國和法國國家公園決策咨詢的組織形式

（1）美國模式：政府主導決策，科學咨詢輔助。美國國家公園體系的聯邦土地面積占比為96%[16]，是典型的全民所有公共物品，實施政府主導的決策模式，由美國內政部國家公園管理局依法行使唯一的決策權。根據需要，聯邦政府依法在其內部設立特定職能的咨詢委員會，并與外部專家協同配合，為國家公園決策提供咨詢服務，也對政府決策形成制衡作用，避免政府專權。

（2）法國模式：多元共治，科學團體行使重大事務決策權。法國國家公園土地權屬復雜，環境、文化和經濟等多要素交織，以生物多樣性保護和可持續發展為并行目標[17]，實行多元共治。法國生態轉型和領土團結部依法負責國家層面國家公園的統籌管理，各個國家公園則由董事會、管理委員會、科學專家委員會和經濟、社會與文化委員會等共同治理。此外，中央和各個國家公園也都配有負責決策咨詢的首席科學家。

3.2 美國和法國國家公園決策咨詢的運行模式

國家公園決策咨詢的運行模式與組織形式相配套，組織形式在很大程度上決定運行模式。

（1）決策咨詢機構的事權邊界。美國在聯邦政府單一決策的體制下，美國國家公園的咨詢機構主要發揮輔助決策、避免政府專權的作用?！堵摪钭稍兾瘑T會法》規定，咨詢機構僅具有咨詢職能，不參與決策。對于可能產生顯著環境影響或有潛在重大經濟社會影響的國家公園行動計劃，需要獨立環評機構、外部專家等開展環境影響評價、同行評議等予以論證，論證結果作為決策的重要依據。法國國家公園相關決策是基于公共選擇的公共決策。法國國家公園科學專家委員會在決策咨詢中的職能定位和對決策的影響力更強，主要包括國家公園成立前的先導性決策咨詢和國家公園運行中的重大事項決策咨詢職能。例如，國家公園成立前對于最優加盟區的邊界、核心區范圍和憲章條款的科學方案制定權[18]，核心區內的保護性或生態修復性工程性項目②Parc national de la Vanoise. Installation du nouveau conseil scientifique du Parc national de la Vanoise. (2020-07-02)[2022-11-07].http://www.vanoise-parcnational.fr/fr/actualites/installation-du-nouveau-conseil-scientifique-du-parc-national-de-la-vanoise.Parc national des Cévennes. Le conseil scientifique. (2020-07-02)[2022-11-07]. https://www.cevennes-parcnational.fr/fr/le-parcnational-des-cevennes/letablissement-public/la-gouvernance/le-conseil-scientifique.arc national des Ecrins. Conseil scientifique : c'était la 100ème séance!. (2020-07-02)[2022-11-07]. http://www.ecrins-parcnational.fr/actualite/conseil-scientifique-c-etait-100eme-séance.、可能產生環境影響的項目、憲章更新過程相關條款的審議等。經濟、社會與文化委員會只就加盟區的經濟、社會議題提供咨詢服務。

（2）咨詢專家的多學科統籌。美國國家公園高度重視咨詢委員會專家專業和行業構成。以國家層面的“國家公園體系咨詢委員會”為例，其12 位成員具有自然科學、社會科學、國家公園管理、財務等不同的學科、技能和地理區域背景③National Park Service. National Park System Advisory Board. (2020-06-10)[2020-06-25]. https://www.nps.gov/resources/advisory‐board.htm.。環境影響評價制度和同行評議機制也要求采取跨學科的分析方法，確保評估和論證結論的綜合性和公正性。同樣的要求也適用于法國。法國國家公園科學委員會由生命和地球科學、人類和社會科學等領域的權威科學家構成，而經濟、社會、文化委員會的代表由相關機構和非政府組織（NGO）代表、科學專業人士、當地社區代表、行業協會代表、知名社會人士等組成[18]。

（3）決策和咨詢機構的聯動協調。美國國家公園的各類咨詢委員會有明確的業務范圍。例如，法規制定、專項規劃編制、自然和人文資源保護、土地產權的管理、人類活動授權、車輛管理等④National Park Service. National Park System Advisory Board. (2020-06-10)[2020-06-25]. https://www.nps.gov/resources/advisory‐board.htm.，各委員會在各自業務范圍內與主管部門聯動協調。法國國家公園的咨詢委員會通過國家公園主管部門召開的科學論證和經濟、社會、文化議題辯論進行。有的國家公園（如?？颂m國家公園）還在決策部門和咨詢機構之間搭建信息技術平臺，需要科學委員會給出建議的文件都在該平臺上共享，相關專家給出相應答復，行業外專家可選擇參與或不參與。

（4）決策咨詢的制度性規范。美國具有一整套完備的法律體系和指令體系來保障決策咨詢機制的規范運行?！秶噎h境政策法》要求所有聯邦機構須：① 對擬議“重大聯邦行動”的影響和備選方案進行深入研究；② 基于研究結果決定是否進行有關行動；③ 公眾參與是制定對環境存在潛在影響的決策的前置條件?！秶覛v史保護法》對文化資源保護管理中的咨詢工作進行了規制?！堵摪钭稍兾瘑T會法》明確了咨詢機構的法律地位。為落實國會法案的要求，美國國家公園管理局配套制定了一系列指令性政策，細化了決策咨詢的具體規定。法國的法律法規包括環境法典、國家公園總體法、行政命令3 個層級?！董h境法典》明確了國家公園董事會需要依托科學專家委員會的專業技能和經濟、社會與文化委員會的辯論成果等制定相關決策?！秶夜珗@改革法案》作為國家公園總體法，明確了國家公園治理的組織機構和國家公園管理委員會、董事會、科學委員會和經濟、社會與文化委員會的權責邊界?；诖?，國務院令（行政命令的一種）進一步明確了兩大咨詢委員會的基本構成和運行機制。

綜上，美國國家公園屬于典型的公共物品，公益性突出，決策機制中政府的主導權強，咨詢機構主要發揮輔助決策的咨詢功能。各類專家通過多種外部評議機制輔助決策，避免單一政府決策主體的專權。法國國家公園公共物品屬性比美國弱，重大決策以集體選擇或公共選擇為主，咨詢機構傾向于發揮決策前置科學支撐和深度支撐決策的職能。這種差異如圖1所示。

圖1 美國和法國經驗揭示的決策咨詢機構在不同決策模式下的職能定位Figure 1 Functional orientation of decision-making advisory bodies in different modes of decision-making as revealed by the United States and French experiences

4 我國國家公園科學決策與咨詢機制的建設路徑

4.1 我國國家公園決策體系和咨詢機制建設的未來方向

公共事物的自身屬性決定決策體系運行模式，進而決定決策咨詢的實施路徑。中國國家公園要求在生態保護第一前提下實現全民公益性，這一定位與美國國家公園接近。作為同樣以嚴格保護為管理目標的國家公園，政府主導決策能在最大程度上保障全民公益性。然而，美國國家公園的政府集權管理與私有制背景下相對集中的土地權利束和清晰的產權邊界、相對發達的社會組織體系等緊密相關。這些條件不能完全適應包括中國在內的很多國家的實際情況。法國在國家公園建設初期就因當地利益相關協調不暢而導致了嚴重社會沖突，因而隨后改革建立了多元共治體系。

要堅持國家公園基本理念，兼顧人地關系的復雜性、管理目標的多元性等特征，我國國家公園的決策體系應該是以政府為主體和引領、多方聯動、充分尊重科學的循證決策體系。在此決策體系下，國家公園的咨詢機構除了要發揮常規咨詢服務的功能，也有必要針對重大事務深度支撐決策，承擔起一般性咨詢和支撐重大事務循證決策的雙重職能。

4.2 國家公園科學決策與咨詢的組織形式

以什么樣的組織形式提供咨詢服務是決策和咨詢機制在落實過程中首先需要解決的問題。建議采取研究院和專家委員會結合的方式，發揮兩者的長處，共同為國家公園的科學決策提供支撐。

4.2.1 明確研究院和專家委員會的差異化職能定位

國家公園研究院是實體機構，通常依托某一科研院所或高等院校建立，如由國家林業和草原局與中國科學院共建的國家公園研究院等。因其實體機構的屬性和專業特性，此類研究院通常都有其主攻的業務領域，如空間布局與規劃、生物多樣性調查研究、生態保護與修復等，很難覆蓋國家公園綜合性的咨詢業務。專家委員會并非實體機構，而是由主管部門牽頭，調集不同機構、不同專業背景的專家代表組成，咨詢事項可以覆蓋包括自然和人文等多個領域。

在咨詢形式上，國家公園研究院除日常咨詢外，還可以通過承接特定課題提供系統化的研究成果和咨詢建議；而專家委員會由于沒有實體機構，其決策咨詢的過程通常是就特定事務提供群體性咨詢意見。

國家公園的決策咨詢需要同時依托這兩種不同類型的組織形式。專業性較強、需要系統化研究成果支撐的決策事項以研究院的咨詢為主，而對于跨學科的、涉及更多利益相關方的綜合性事務，則在依托相關機構研究成果支撐的基礎上，進一步發揮專家委員會的群體性決策咨詢職能。這種“研究院+專家委員會”的組織形式，可兼顧國家公園科學咨詢工作的專業深度和廣度，以及組織機構的專業穩定性和靈活性，提高決策的科學性和合理性。

4.2.2 在國家和公園層面建立多學科背景的綜合性專家委員會

中央層面的國家公園專家委員會側重于為主管部門的宏觀政策制定、國際合作交流、全國尺度工作成效評估等提供決策支撐。專家委員會秘書處或辦公室可設在國家公園管理局，主任及成員的選擇遵循多元化原則，兼顧生態學、林學、環境學、地理學、地質學、社會學、經濟學、管理學、法學等學科。個體國家公園專家委員會偏重于國家政策的落地、地方政策和制度的設計、管理和監管的具體執行等咨詢工作。成員構成在堅持多元化的基礎上，還要考慮實踐層面的專業和技能，并吸納更多社會力量的參與。兩級專家委員會均可設立不同領域的專項小組，就不同事務以正式文件形式向決策層提交集體意見。

4.3 科學團體在國家公園決策咨詢中的權責邊界

決策咨詢過程中科學團體等咨詢機構權責邊界的清晰確立是有效實現其組織形式、提高決策科學性和合理性的關鍵。

4.3.1 確立權責邊界的考慮因素

美國和法國的經驗表明：① 潛在生態環境影響程度是科學團體支撐循證決策的首要考慮因素。對生態環境存在重大潛在影響的政策和措施必須開展法定的最嚴格的決策論證，并且賦予核心科學團體表決權。影響程度的判別可以從決策實施后核心生態特征是否產生正面或負面深層次影響的角度予以考慮。② 潛在社會影響程度是決定科學團體和其他咨詢專家決策支撐程度的重要因素。決策實施后是否可能導致社會結構性變化、社區居民生計結構和產業形態的正負面顯著改變等重大社會影響須作為決策的重要考慮因素，并就此征求咨詢機構的意見。③ 決策實施的現實約束也需納入咨詢機構權責邊界確立的考慮因素。對于政府財政投入較高、涉及利益相關方較為復雜的決策，有必要通過多方咨詢和論證；在經濟影響、社會沖突等風險預測的基礎上評估決策的可行性，提高決策的可行性、有效性和可持續性。

4.3.2 科學團體等咨詢機構的事權清單

根據以上考慮因素，本研究提出科學團體等咨詢機構支撐決策的事權清單：若存在較高的潛在生態環境影響或潛在社會影響，必須通過法定流程確?？茖W團體有效支撐決策，對于潛在社會影響較高或決策實施現實約束較高的事務，需要啟動多方論證（圖2）。

圖2 科學團體支撐決策及啟動多方論證機制的考慮因素Figure 2 Considerations for participation of scientific experts in decision-making and the initiation of multi-stakeholder argumentation mechanisms

為細化權責清單，筆者于2022 年5—7 月對研究領域為國家公園和自然保護地管理、從事國家公園研究和規劃等相關工作5 年以上、本人或其研究團隊在國家公園研究領域享有盛譽等相關專家進行了調研。調研分兩步進行：① 就國家公園治理的決策事務類型對專家進行訪談，通過總結歸納，并結合前期研究成果，提出了從法律法規制定等頂層設計到規劃、保護、發展等具體工作環節的8個業務范圍和34項具體決策內容（表1）；② 圍繞34 項決策內容的潛在生態環境影響、潛在社會影響、決策實施的現實約束3 個方面咨詢受訪專家的意見。發出的問卷共12份，收回10份，其中35歲及以下的青年學者4位，36—50歲的學者5位，50歲以上的學者1位。除1位具有碩士學位的受訪者以外，共有8 位具有博士學位和1 位在讀博士受訪者。受訪專家的評估結果用數字“1”“2”“3”進行標定，分別對應潛在影響或現實約束為“低”“中”“高”。綜合10位受訪者的反饋意見，每項去掉1個最大值和1個最小值后，取剩余8個數值的平均值，數值高于2.00的視為潛在影響或現實約束為較高，并據此對具體事權進行判別（表1）。

表1 需要科學團體支撐決策及啟動多方論證機制事權清單Table 1 List of rights of scientific experts to participate in decision-making and initiate multi-party argumentative mechanisms

根據表1 顯示，對于國家層面國家公園法律法規制定、中央與地方及國家公園管理機構與相關部門權責邊界確立、生態監測網絡建設與實施等26項決策內容，需由國家公園主管部門出臺相關管理制度和辦法，賦予科學團體深度支撐決策的權利，在特別重大的問題上甚至賦予其一票否決的權利。而對于國家層面國家公園法律法規制定、自然教育和生態體驗規劃制定、社區發展規劃制定等19項決策內容則需啟動多方論證機制以確保決策的合理性。

5 國家公園科學決策與咨詢機制運行保障的建議

決策咨詢組織機構和權責定位的有效落實需要運行制度的保障。對此，筆者建議：

（1）對國家公園決策咨詢工作進行制章立典。

① 對國家公園研究院和專家委員會的議事規范和程序進行規制，將其功能、職責、事權清單、任期范圍等正在推動制定的《國家公園法》和《自然保護地法》等頂層設計中予以明確。國家公園總體規劃及相關專項規劃也需要對相應組織機構進行統籌安排。② 在國家公園管理機構三定方案中明確提出專家委員會秘書處或管理辦公室的角色與定位，明確委員會的性質和職能。建議國家公園研究院院長和專家委員會主任進入國家公園管理局領導小組名單，參與國家公園決策層的各項常務會議。

（2）建立國家公園決策部門和咨詢機構之間的常態化聯動機制。建立國家公園決策部門和咨詢機構之間的聯席會議機制，將定期工作動態分享和不定期信息交流相結合，同時構建國家公園決策咨詢信息技術共享平臺，形成決策部門和咨詢部門雙向信息共享機制，促進雙方信息的有效對接和研究成果的及時高效轉化。

致謝本研究得到大自然保護協會（TNC）的大力支持。