關于加強我國開發區人大工作的幾個問題

全國人大法律委員會原主任委員 喬曉陽

開發區是黨中央、國務院幾十年前批準設立的，是我國改革開放的產物，主要目的就是發展高科技,實現產業化。1984年，國家批準興辦了經濟技術開發區。1988年,我國第一個國家級高新技術產業園區成立。隨著各地開發區主要是國家高新技術產業開發區和國家經濟技術產業開發區的不斷發展壯大，開發區在我國經濟社會發展中的重要地位和巨大作用日益顯現。同時，人大制度在開發區的貫徹與開發區治理體系與治理能力現代化建設也提上了日程。作為開發區人大工作最早的支持者之一，我一直關注開發區人大工作開展的情況，也積累了一些思考和想法。

一、要進一步形成共識，推進人民代表大會制度在開發區的有效覆蓋

伴隨著改革開放進程，開發區發展已經今非昔比，開發區人大工作的必要性、可行性愈來愈為人們所認識。實踐證明，加強開發區人大工作，在開發區探索建設與時代發展相適應的人大運行體制機制，是人民代表大會在基層民主治理中的有效實踐探索，是彰顯根本政治制度優勢和作用的一個重要方面。通過20 多年的探索和發展，現在已經基本上跨越了開發區人大工作要不要做的階段，大家更多關注怎么做、怎樣做好，關注如何針對新情況和新問題加強研究、總結經驗、出臺舉措、破解難題。

然而，從全國開發區人大研究會和有關方面提供的信息和相關材料看，我國開發區人大工作雖然有了重大進展，積累了較為豐富的經驗，取得了較為顯著的成效，但從總體上講，還存在著很不平衡的狀態，尚有一些地方和單位，對開發區人大工作認識不足、定位模糊，對開發區人大工作的重要性、必要性和迫切性缺少應有的認識。前一階段，一些省、市常委會黨組開展關于貫徹中央人大工作會議精神，加強和改進人大工作若干意見落實情況的檢查，涉及開發區這一塊，明顯存在著指導規范開發區人大工作相關制度的不完善，不少開發區人大工作缺位的問題。

我們認為，按照習近平總書記提出的人民代表大會制度要與時俱進和踐行全過程人民民主的要求，我國開發區人大工作，只能加強，不能削弱。黨的領導是全面實施人民代表大會制度，發展全過程人民民主的根本保證，地方各級黨委是開發區和開發區人大的領導中樞，要善于總攬全局，統籌各方，切實承擔人民代表大會制度在開發區的有效覆蓋，發展開發區全過程人民民主的領導責任。各級人大及其常委會擔負著發展全過程人民民主的重大使命，必須積極主動發揮職能作用，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，確保人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到位?？倳浿赋?，全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。這表明人民民主一個顯著特征就是“全”?？倳浀闹匾撌?，為我們從發展全過程人民民主的角度，加強開發區人大工作，完善民主民意表達的平臺和載體，補齊民主環節鏈條，提供了科學指引和有力支撐。

通過開發區人大工作喚起民眾的民主參與熱情，符合現代經濟、社會、政治生活的復雜系統演進趨勢，也契合開發區高質量發展和人民利益實現的需要。在推進科技創新、強鏈補鏈上，在深化改革、擴大開放上，在維護穩定、改善治理上，都需要通過民主的方式激發各方面力量，需要以制度化通道吸納民眾政治參與，需要擴大全過程人民民主實踐來形成推動開發區高質量發展的強大合力。

據了解，當前開發區人大工作面臨的障礙，主要是機構、人員和職能法定等問題。但人大工作不能等待條件完全成熟再開展，必須緊緊地依靠黨的堅強領導，擺脫老觀念束縛，不斷開拓創新。在人民代表大會制度與時俱進、踐行全過程人民民主的新形勢下，無論開發區人大體制機制是否健全，平臺及其運行是否成熟，地方人大常委會和開發區黨工委都應該把開發區人大工作放在重要議事日程，進行謀劃和推進。開發區管委會派出機關同級的人大常委會，應當擔負起更多職責，通過學習各地開發區人大工作先進典型經驗、組織聽取專項工作報告、專題調研、專題詢問、專題視察等方式，把開發區人大工作納入議事范圍，積極推進人民代表大會制度在開發區的有效覆蓋。

二、要把服務開發區高質量發展，助力地方共同富裕作為開發區人大工作的重要定位

黨的二十大報告指出，高質量發展是中國式現代化建設的首要任務，同時強調，中國式現代化建設的本質特征是共同富裕。多年來，我們在以習近平同志為核心的黨中央的正確領導下，打勝了脫貧攻堅戰，實現了全面小康，現在擺在全國人民面前的重大戰略任務就是實現共同富裕。

開發區是改革開放主陣地、科技創新主戰場、經濟發展主力軍，其發展質量水平很大程度決定一個地區高質量發展大局，也決定著一個地區共同富裕的程度和廣度。我們必須把服務開發區高質量發展、助力地方共同富裕作為鮮明主題和明確定位，作為人大工作服務發展大局、推動中國式現代化新實踐的重點任務，把推動中央和各地黨委政府確定的開發區高質量發展和共同富裕的行動計劃落實作為重要議題，依托各地開發區人大工作，圍繞加快主體功能區建設、優化產業結構、科技自立自強、提升發展均衡性和抗風險能力等重點問題加強調查研究、提出對策建議，聚焦開發區財政預決算、國有資產管理、發展計劃實施、審計查出問題整改等重點議題開展有效監督，圍繞民生實事項目、營商環境建設、基層社會治理等民生關切實施跟蹤問效，推動開發區加快實現高質量發展和高效能治理，加快實現共同富裕的步伐。

黨的二十大報告指出，要“優化主體功能區制度”。這個制度不僅僅是經濟發展的制度、開放的制度、創新的制度，也包含了民主政治制度。最近，習近平總書記視察江蘇時，對江蘇工作提出“爭當表率、爭做示范、走在前列”和“在中國式現代化實踐中走在前做示范”的明確要求，這一要求是包括經濟發展、科技創新、改革開放、生態文明、社會民生、民主政治等在內的全方位要求。貫徹落實總書記重要講話指示精神，需要我們進一步深化對中國特色社會主義民主政治以及人大制度、人大工作規律性的認識，不斷回答好時代和實踐提出的重大課題。長期以來作為我國人大工作的重要組成部分，全國各地開發區人大工作始終堅持圍繞中心，服務大局，為各地開發區高質量發展和地方共同富裕做出了積極貢獻，我們要堅定不移地繼續推進這方面的工作，全面貫徹黨中央提出的新發展理念，大力實施主體功能區戰略，進一步聚焦開發區高質量發展和地方共同富裕，并為此發揮更大的作用，做出更多的貢獻。

三、要加強開發區人大制度和開發區全過程人民民主理論研究

目前，我國開發區人大工作尚在探索創新過程當中，尤其需要理論的引領和指導。理論是先導，是實踐的總結和歸納，它來源于實踐，同時也指導實踐。今天要推進人民代表大會制度在開發區的有效覆蓋，發展開發區全過程人民民主必須切實加強理論研究，將開發區人大制度和開發區全過程人民民主理論研究的水平提上去，努力出一批高質量成果。

在第九屆全國開發區人大工作聯席會議暨研討會上，我欣喜地看到不少材料，它們反映了第八屆全國開發區人大工作聯席會議暨研討會以來的三年里，各地開展開發區人大工作的典型經驗，同時也有一批頗有理論深度的文章。從國家憲法、人大制度、全過程人民民主等多方面做了較為深入的闡述和研究，我認為很好。然而，我從全國開發區人大工作研究會了解到，20 多年來，開發區人大工作無論是實踐探索還是理論創新，雖然成效顯著，但從總體上講，理論研究工作是相當薄弱的，不僅應用理論研究的成果不多，基礎理論研究的成果更少，不少地方甚至還是空白，這種情況應當引起我們高度的重視。

2021年是中國共產黨成立100 周年，也是全過程人民民主的元年。2021年7月1日，在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上，習近平總書記明確提出了“全過程人民民主”的重大理念，我們要“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義”，并將其視為中國共產黨在新征程上的重要使命。2021年10月，在中央人大工作會議上，習近平總書記不僅對全過程人民民主的內涵作了深刻闡述，而且還提出了評判民主與否的標準和原則。黨的二十大報告中更是強調指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主?！比^程人民民主的內涵非常深，外延也非常寬。所謂全過程人民民主，就是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。全鏈條主要指程序，體現為民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督。全方位指的是全過程人民民主的主體，既包括了人民主體，也包括了民主在黨委、人大、政府、政協等主要機構中的體現，分別對應黨委領導、人大立法和監督、政府治理和政協協商的關鍵環節。全覆蓋主要指客體，體現為民主方式貫穿在國家治理的經濟、政治、社會、文化、生態文明等各領域。所以，開發區的全過程人民民主同樣涉及方方面面，其中既需要理論信息的有力支持，也需要理論給予科學性指導。全過程人民民主不僅關注民主的過程，而且關注民主的結果；不僅關注民主的程序，而且關注民主的實質；不僅關注代表的代表性，更關注民眾的直接參與?？梢?，全過程人民民主這一新理念為開發區民主政治建設和發展、為我們在開發區進行人大制度的理論研究指明了方向和路徑。我們要深入地學習和領會習近平總書記提出的這一重要論斷，建議各級黨委和人大及理論研究部門以及黨校、高校和社科院所要將這方面的學習研究列入計劃，有組織地開展開發區人大理論研討，爭取出更多的理論成果，為開發區人大制度和發展開發區全過程人民民主，提供強大的理論指導、精神動力和文化支持，以此來指導開發區人大工作的深入推進。

四、要創造條件，把開發區人大工作立法提上議事日程

我國開發區的法律問題是一個相當復雜的議題，涉及我國當前政治、經濟和社會生活的多個層面。由于目前中央層面的相關法律條文處于空白狀態，導致國內開發區的總體立法走向、直接管理機構的法律地位、配套管理機構的法律依據都具有很大的不確定性。然而，對人民代表大會制度在開發區的有效覆蓋，發展開發區全過程人民民主的問題，我們只有將開發區人大工作予以立法，才能從根本上規范和促進我國開發區人大事業的發展。

我們社會主義國家法律制度體系建設的特點及優越性，很大程度上在于把廣大人民群眾在實踐中的成功經驗適時地上升為法律制度?；仡櫸覈鶎咏值廊舜蠊ぷ鞯陌l展，過去相當長的時間里同樣沒有法律規定，有關方面對人大街道工委的設立也有一些不同看法，但各地堅持探索創新，持續產出成果，在實踐的基礎上逐漸得到政策文件的肯定，最終得到法律法規的支持，走上了法制化規范化軌道。如今，開發區的情況與它一樣。當然開發區的情況比街道的情況更復雜一些，但畢竟我們經過了20 多年的長期探索，積累了不少經驗。全國有不少省、市委和省、市人大發出文件，提出意見，明確要求，積極推進。在這過程中，各地已經和正在形成鞍山模式、洛陽模式、廣州模式、淮安模式、嘉興模式、平湖模式和無錫模式等，特別是無錫模式相對比較成熟，可借鑒性很大。在全國人大有關方面和江蘇省人大的支持和指導下，無錫市近幾年創建了“1+1+X”的無錫模式，即有一個法定機構“人大開發區委員會+一個議事平臺”“開發區代表聯席會議+X 個開發區人大工作多項制度規范”，從而形成了“上接天線、下接地氣”的開發區人大制度鏈，實現了在市和縣（市、區），均組建開發區專委會，確保開發區人大工作“有機構管事”；在省級以上開發區全面召開開發區代表聯席會議，確保開發區人大工作“有平臺議事”；健全了由市委轉發市人大常委會《關于進一步加快全市開發區人大工作高質量發展的意見》為主、其他配套制度為輔的開發區人大工作制度體系。所有這些為我們研究制定開發區人大的法律制度提供了實踐條件。

據我所知，全國開發區人大研究會自成立以來，一直在通過多種方式和途徑，向全國人大常委會請求并呼吁修改和完善地方組織法，以適應新時代開發區人大工作的正常開展，推進開發區治理體系和治理能力現代化，已經引起了國家多方高層的關注和重視。2021年6月，全國人大常委會法工委正式發函全國開發區人大研究會，征求修改地方組織法的意見和建議?？梢?，全國人大常委會法工委也在積極開展相關工作。

由于我國開發區的類型復雜，種類多，按級分為國家級和省級，按功能又分為經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、國家旅游度假區等等。這給我們的開發區人大立法工作帶來了難度，然而往往越是復雜，我們越應該理清頭緒，抓住主要矛盾，突出共性問題，盡早研究論證，把開發區人大工作立法提上議事日程。同時，在全國人大立法修改尚未實施之前，建議全國人大有關部門研究出臺一些指導性文件，以及時回應全國各地開發區人大工作機構和廣大開發區人大工作者的熱切呼應。這是一項對人民代表大會制度在開發區的有效覆蓋，發展開發區全過程人民民主具有頂層意義的工作。

與此同時，建議江浙滬地區條件比較成熟的省市出臺地方立法。長三角地區是國內最具增長活力的經濟區域，一直是我國經濟快速發展的排頭兵，作為經濟高地的開發區，人大工作也沒有落下，可以說是在探索中闊步前行。特別是江浙地區的開發區，出現了很多成熟的經驗和成果。如，江蘇、浙江是全國較早設立開發區的省份。近幾年來，江蘇浙江兩省的各級人大常委會對開發區人大工作進行了諸多探索，開發區人大工作走在了全國前列。他們在開發區人大體制機制、平臺載體等多方面的工作都有新突破、新舉措、新亮點。因此，我建議這些條件比較成熟的省、市可以率先出臺開發區人大工作地方立法，以迅速規范和推進開發區人大工作步入正常有序的軌道。