基層立法聯系點的功能定位及其實現路徑

劉佳和 劉志榮

（山東科技大學文法學院，青島，266590；青島市人大常委會，青島，266000）

基層立法聯系點制度發端于地方，黨的十八屆四中全會將其納入中央頂層設計①，之后，國家級、省級、設區的市（自治州）級基層立法聯系點三級聯動的工作體系開始在全國推開②。自2019年習近平總書記考察調研全國人大常委會法工委上海市虹橋街道辦事處基層立法聯系點首次提出全過程人民民主的重大理念、黨的二十大報告對“建設好基層立法聯系點”作出部署安排、新修改的立法法又將其上升為法律制度后，基層立法聯系點作為全過程人民民主的實踐載體受到空前重視。當前，各地正在興起增設、提升基層立法聯系點的熱潮。如何準確把握基層立法聯系點的功能定位，并探尋其實現路徑，增強制度實施的實效性，從而使該項制度始終保持強大活力，本文對此進行了探討。

一、基層立法聯系點發揮功能作用的演進過程

基層立法聯系點雖然設立在指定的機關、單位、社團，但其本質上是一個民意征集平臺，不能把平臺和平臺所在機關、單位、社團的工作相混淆③。本文所稱基層立法聯系點的功能亦指其本職工作之外的疊加功能。

（一）發揮單一功能，即圍繞立法開展工作

實踐中大致經歷了兩個階段。一是“立法中”發揮作用階段?；鶎恿⒎撓迭c設立之初，立法機關主要就法律法規草案征求聯系點的意見建議。二是立法“全過程”發揮作用階段。隨著工作的不斷探索，立法機關發現，僅僅就法律法規草案征求意見，不能滿足立法工作的實際需要，基層立法聯系點的潛能發揮也受到制約，造成了資源閑置和浪費。于是開始由立法中向立法前、立法后延伸，立法前的立項、立法后的實施效果評估等，均邀請聯系點參與，征求聯系點的意見建議。

（二）發揮復合功能，即在立法工作之外亦承載其他功能

為實現資源共享，不少地方在立法之外又對基層立法聯系點疊加了其他功能。如湖北襄陽市人大常委會設立的基層立法聯系點將服務立法工作與基層黨建、文明創建及平安創建等基層社會治理活動有機結合，統籌推進。廣西桂林市將靈川縣大圩鎮人民政府基層立法聯系點打造成立法點、宣傳點、監督點、調處點等多功能合一的法治工作陣地。

從各地實踐看，基層立法聯系點正在由單一功能向復合功能拓展。

二、基層立法聯系點的功能定位分析

基層立法聯系點的功能定位仍在探索發展中，由設立之初的法律法規草案征詢意見向立法前、立法后延伸，即是不斷探索的結果。由此，對基層立法聯系點進行功能定位宜采開放包容理念，避免阻礙實踐創新，但應厘清其基本的功能邊界，避免功能拓展不當，影響制度實施的嚴肅性。本文認為，“立法”“基層”“聽取”是基層立法聯系點功能和定位的核心內容。

（一）根植“立法”屬性

從工作內容看，基層立法聯系點的功能須聚焦“立法”。這是理論界和實務界的共識，也是基層立法聯系點設立的初衷。立法屬性的具體內涵是立法的全過程全鏈條，包括立法前、立法中和立法后的一系列工作，并不局限于“立法中”。具體來說，就是參與立法規劃和立法計劃編制、立項論證、法律法規草案征詢意見、立法后評估、普法宣傳等，這一功能定位在2023年立法法修改時得以確認。立法法修正草案（二次審議稿）僅規定征求基層立法聯系點對“法律草案”的意見，即在“立法中”發揮作用，但最終通過的立法法將其擴展為對“法律草案和立法工作”聽取意見，實質是對基層立法聯系點功能的拓展，是對其在立法全過程發揮作用的法律確認。

（二）“基層”民意平臺

從面向的群體看，基層立法聯系點須定位“基層”。設立基層立法聯系點的一個重要價值，就是有效調和立法“專家化”“精英理性”與“接地氣”“大眾需求”之間的矛盾，從而在立法過程中全面把握各方訴求、兼顧各方利益、回應各方關切，形成社情民意“最大公約數”。截至目前，全國人大常委會法工委共設立31 個基層立法聯系點和中國政法大學立法聯系點，明確將中國政法大學這個“立法聯系點”與其他基層立法聯系點相區分，體現的正是基層立法聯系點獨特的“基層”價值，強調的正是基層意見的“原汁原味”。

（三）“聽取”意見渠道

從征詢意見的方式看，必須有“聽取”環節④，這是與其他征求意見方式的重要區別，也是基層立法聯系點的一個重要定位。聽取的主體是立法機關，聽取的對象是基層群眾。立法法修正草案（二次審議稿）曾規定，設立基層立法聯系點，“廣泛征求”基層群眾和有關方面對法律草案的意見，而正式通過的立法法將“廣泛征求”修改為“深入聽取”，該調整更符合基層立法聯系點的定位?！奥犎　痹诜芍杏衅涮囟êx，強調的是當面匯報、當面闡釋、當面反饋，如監督法、地方組織法等法律對聽取和審議工作報告均作出規定⑤。面向基層群眾征求意見，如果采用書面方式，效果會打折扣，而采用深入基層一線、走近群眾身邊的方法，面對面交流溝通，深入聽取意見，更能聊出貼民心、真管用的意見建議?！奥犎　辈粌H能夠實現立法機關與基層群眾之間的實時雙向交流，而且基層群眾之間亦能夠通過現場互動、觀點碰撞，不斷產生新的意見建議。誠然，要求每一部法律法規草案均面向全部基層立法聯系點當面聽取意見并不現實，但至少應選擇部分聯系點當面聽取，不能全部“背靠背”書面征求意見?！奥犎　弊⒅氐氖恰懊鎸γ妗?，但面對面并不限于線下，線上也可以實現面對面現場互動交流。

（四）“復合功能”辨析

不少地方將立法征詢功能與基層立法聯系點的本職工作相結合，進行了大量有益探索，這些做法有利于資源整合和資源共享，取得了1＋1＞2 的效果，筆者對此予以認同。但在本職工作和立法工作之外賦予基層立法聯系點其他功能，本文認為應慎重。2022年新修訂的地方組織法第六十條規定，縣級以上的地方各級人大常委會通過建立基層聯系點、代表聯絡站等方式，密切同人民群眾的聯系，聽取對立法、監督等工作的意見和建議。由此可見，基層立法聯系點只是基層聯系點的其中一種形態，兩者不能等同，亦不能相互取代。要避免“全功能聯系點”沖動，防止基層立法聯系點功能過載，成為“人大工作聯系點”或“基層治理工作聯系點”。因為資源的有限性決定了“全功能聯系點”可能對聯系點難以覆蓋的其他組織和群體參與民主進程產生擠出效應，反而影響民主的廣泛性。當務之急是充分挖掘基層立法聯系點的立法功能，以實效性為價值目標，同時不斷擴大其溢出效應。

三、實現路徑

有效發揮基層立法聯系點的功能作用，主要取決于立法機關、基層立法聯系點和其他相關方三個層面。

（一）立法機關層面

立法機關是基層立法聯系點制度運行的組織者，居于主導地位。立法機關對這一制度的理念認知、重視程度以及運行規律的把握，直接關系基層立法聯系點制度的實施成效。

1.適度控制基層立法聯系點規模。為解決地域、行業固定性與立法需求多樣性之間存在的矛盾和張力，有的地方大幅擴大基層立法聯系點規模，達數百個之多⑥。誠然，聯系點達不到一定規模，難以體現代表性，無法兼顧不同地域和行業，但如果數量過多，在立法機關本身亦受人員、時間等資源偏緊約束的現狀下，意見的征詢、收集、研究、反饋等將陷入困境，而且極有可能產生對其他征求意見渠道的擠出效應?！吧钊肼犎　币庖姷亩ㄎ灰矝Q定了聯系點數量不宜過多。因此，保持適度規模，遏制擴點沖動，以實效性為衡量標準，是基層立法聯系點制度持續發揮作用、保持旺盛生命力的關鍵。畢竟，能夠取得實效的制度才會有持久力。

2.提高征詢意見的精準性。一是對象要精準?；鶎恿⒎撓迭c主要分為社區型，如設在城市和農村社區的聯系點；專業型，如設在律師事務所、基層法院、基層檢察院的聯系點；實務型，如設在政府部門、社會組織的聯系點；站點融合型，如設在代表之家、代表聯絡站的聯系點。這些基層立法聯系點的人員構成和服務對象存在較大差異。法律法規草案征詢意見時，可以進行梳理分類，根據其涉及的領域、行業等，選取代表性強、關聯度高的基層立法聯系點進行精準征詢，原則上不搞大水漫灌、普遍征詢。但如果年度內立法項目較少，也可以普遍征詢。如2015年后新獲得立法權的設區的市，一般年度立法數量較少，大多保持在2～3 個，如果不普遍征詢，則部分聯系點承擔的實質性立法任務較少，將影響其參與立法的積極性和能力。二是內容要精準。既可以就法律法規草案內容全面征詢意見，也可以針對社會關注度高、爭議較大的特定問題征詢意見，從而增強意見征詢的針對性、指向性和實效性。三是項目要精準?？梢蕴接戀x予基層立法聯系點選擇權，由聯系點根據自身實際主動選擇擬參與的立法項目，而非被動接受。如上海市人大常委會每年初下達立法征詢任務清單，由各聯系點勾選相關立法征詢任務⑦，這種“點菜模式”比“套餐模式”更有利于調動聯系點參與的積極性、主動性和精準性。

3.建立激勵約束保障機制。一是要完善意見反饋制度。盡量針對意見提出主體“一對一”反饋，如有些地方采用發“感謝信”等方式反饋，這是激發基層立法聯系點和基層群眾參與立法積極性的重要手段。但立法周期長，從意見提出到法律法規出臺少則幾個月多則幾年，個別情況下還有擱置審議、暫不付表決、延期審議甚至終止審議的情況，這就需要根據立法進程做好動態反饋或解釋工作，避免挫傷群眾積極性。二是要做好草案的解讀、闡釋。法律的專業性強，條文高度概括、凝練，表述強調“法言法語”，為便于非從事法律職業的基層群眾更好理解法律制定的背景、重要制度設計的考量因素等，需要對法律法規草案內容進行解讀、闡釋，將法言法語轉換為民言民語。三是通過培訓、邀請列席有關會議等提高基層立法聯系點的能力，如吉林省人大常委會就邀請基層立法聯系點負責人列席省人大常委會會議。另外，設立專門工作機構或明確一個機構負責聯系點工作，是持久性、常態化參與立法工作的基本保障。如青島市黃島區人大常委會被全國人大常委會法工委確定為基層立法聯系點后，即專門設立了實體化運作的基層立法聯系服務中心。

4.運行過程中注意糾偏。為保證意見提出的數量和質量，基層立法聯系點往往設立在條件較好、工作基礎較好的單位，雖然立法機關在設點時通常也會考慮均衡性、多樣性和代表性，選擇部分條件較差的單位設立聯系點，但一般數量較少，且在實踐中往往意見不多。長期下去，這部分聯系點可能會被邊緣化，造成因部分聯系點“失語”而導致匯總的意見“失真”現象。對這部分能力不足型的聯系點應重點關注，多采取當面聽取意見的方式，不宜簡單將其“退出”或“淘汰”。從某種程度說，容易失語的群體更應作為聽取意見的對象，因為即便沒有基層立法聯系點制度，有話語權的群體往往也有渠道表達訴求、反映意見。

5.實行國家、省、市級基層立法聯系點三級聯動，避免專屬性。國家、省、市級基層立法聯系點雖然分別由不同的立法機關設立，承擔全國人大常委會、?。ㄗ灾螀^、直轄市）人大常委會和設區的市（自治州）的人大常委會交付的立法工作任務，但基層立法聯系點在完成設立它的立法機關所交付任務的情況下，亦可承擔其他立法機關的立法工作任務。立法機關不必囿于自己的“一畝三分地”，可以將三級基層立法聯系點資源共享，這在一定程度上也可遏制擴點沖動。

（二）基層立法聯系點層面

1.對提出的意見建議進行適度專業轉化。吸收法官、檢察官、律師、高校教師等專業人士作為聯系點的立法顧問或者立法信息采集員，在意見征詢前，由專業人士進行法律法規專業解讀，將法律條文轉化為通俗易懂的語言；征詢后，再由專業人士將基層群眾的建議轉化為法言法語，增強意見的準確性。但基層立法聯系點沒有必要過于強調專業化信息員隊伍建設⑧，而且應避免高度專業化傾向，否則就會背離建立基層立法聯系點制度的初衷。

2.做好本職工作與立法工作結合文章。前文已提及，將立法工作與基層立法聯系點的本職工作相結合，有利于資源整合和資源共享，本職工作是聯系點參與立法工作的實踐源泉，參與立法工作有利于提升本職工作的法治化規范化水平，兩者相互促進、相得益彰。事實上，基層立法聯系點的本職工作與立法工作的關系也是立法機關在設點時考量的重要因素。

3.避免設施建設奢侈化傾向?；鶎恿⒎撓迭c設施是方便群眾參與立法、開展普法宣傳的重要載體和場所，根據實際需要進行建設或者升級改造有其必要，但應遵循適度原則，避免奢侈浪費、攀比仿效、密集上馬?；鶎恿⒎撓迭c的核心價值在于提出高質量的意見建議，應將人財物力更多用在“軟件”而非“硬件”建設上。

（三）其他相關方層面

上級人大常委會是基層立法聯系點的主要相關方。除自己設立的聯系點外，上級人大常委會對設立在本行政區域內的基層立法聯系點負有指導、推動、保障責任。如吉林省人大常委會法工委專門出臺《關于支持琿春國家基層立法聯系點建設的意見》；大連市人大常委會對全國人大常委會法工委西崗區人民廣場街道辦事處基層立法聯系點在人力、物力、財力三大保障方面給予支持?？h（市、區）人大常委會雖然沒有立法權，但其肩負推進全過程人民民主的職責，對轄區內的基層立法聯系點亦應予以指導，推動其開展工作，并提供必要的保障。

注釋

①2014年10月，黨的十八屆四中全會決定提出，建立基層立法聯系點制度。

②《全國人大常委會法工委基層立法聯系點簡介》：全國人大常委會法工委共設立32個基層立法聯系點（含1個立法聯系點），覆蓋全國31 個省、自治區、直轄市；省級人大常委會設立本級基層立法聯系點509 個、設區的市（自治州）級人大常委會設立本級基層立法聯系點5000 多個。載中國人大網，2023年3月29日。

③⑧上海人大工作研究會辦公室：《落實全過程人民民主推進基層立法聯系點功能拓展》，《上海人大月刊》2021年第9期。

④立法法第七十條規定：全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見。第九十條規定：省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規、自治條例和單行條例草案的意見。

⑤監督法第二章規定：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。地方組織法第五十條第一款第十項規定：聽取和審議備案審查工作情況報告。

⑥參見南寧市人大常委會：《基層立法聯系點建設的南寧實踐》：南寧市在12 個縣區127 個鄉鎮（街道），與“人大代表之家”建設同步，建立了701 個基層立法聯系點。載廣西人大網，http://www.gxrd.gov.cn，最后訪問日期為2023年8月17日。

⑦肖輝、孫穎穎：《推進基層立法聯系點‘1＋N’功能完善與拓展的思考》，《保定學院學報》2023年第2期，第48-53頁。