新機制下廣西存量PPP項目財政承受能力評估及分類處理建議

薊紅丹 楊恬圓 龐琳 韋艷蘭

摘? ?要：2023年11月，PPP新機制正式實施，標志著PPP開啟了規范化發展新征程。在新舊機制轉換的關鍵時期，如何在財政能力可承受范圍內推動存量PPP項目順利實施，是關系到未來能否新增特許經營項目的重要前提?；谇捌趶呢斦縋PP項目管理庫中獲得的廣西存量PPP項目數據，對廣西14個地市的財政承受能力進行評估，發現因存量PPP項目未來財政支出責任造成的財政風險總體較小，但個別地市的財政風險隱患較大。在PPP新機制下，圍繞建立存量PPP項目分類處理機制和加強重點地區財政風險防范提出分類處理建議，為廣西各地市后續規范存量PPP運作并防范財政風險提供借鑒和參考。

關鍵詞：PPP新機制；存量PPP；財政風險；分類處理

中圖分類號：F810.7? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）04-0090-05

引言

自2014年以來，我國對龐大的地方政府性債務進行清理整頓。國務院2014年10月發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確在禁止地方政府通過其融資平臺舉借債務的同時，鼓勵地方政府采用政府與社會資本合作（PPP）模式吸引社會資本參與地方基礎設施建設。PPP模式不僅具有以少量財政資金撬動大量社會資本的融資優勢，還引入了社會資本豐富的項目建設和管理經驗，成為緩解政府債務壓力、彌補公共服務供給短板的新型地方政府投融資模式，使PPP模式的項目數量和規模得以快速擴張（劉窮志和張莉莎，2020）。

為了控制財政風險，財政部在2015年4月印發了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），要求各級地方政府在項目識別階段開展PPP項目財政承受能力論證，并明確規定了年度本級PPP項目需要安排的支出責任占一般公共預算支出的比重不得超過10%的紅線。盡管已納入財政部PPP項目管理庫中的PPP項目均已通過財政承受能力論證，但地方政府在開展財政承受能力論證時仍普遍采取高估一般公共預算支出增長率的做法（張牧揚，等，2019），同時PPP項目財政支出責任還存在動態調整情況（周錦棠，2018），這些因素會使得項目前期利用預測數據開展的財政承受能力論證結果與實際不符的情形出現，尤其在西部地區更加明顯（劉窮志和張莉莎，2020）。不僅如此，審計署于2023年6月發布的《關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，通報了PPP運行過程中存在的虛假包裝入庫項目、虛構財政財務數據、新增地方政府隱性債務等問題，揭示出PPP項目積聚了巨大的財政風險。

為了更好推動PPP規范發展，國家發改委、財政部于2023年2月開始對實施了近十年的PPP項目進行清理核查，并于11月8日出臺了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（簡稱“新機制”），明確2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目以及后續新實施的項目按新機制執行，并明確了聚焦使用者付費項目、采取特許經營模式、合理把握重點領域、優先選擇民營企業參與等新機制的總體要求。在新機制下，2023年2月前已經完成招標采購程序的項目作為存量PPP項目進行管理，仍然按照《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）及相關政策制度執行。在新舊機制銜接轉換的關鍵時期，如何推動存量PPP項目規范發展依然是需要重點關注和解決的問題。

在以上所述背景下，本文基于前期從財政部PPP項目管理庫中獲得的2014—2021年廣西存量PPP項目信息，對2022—2026年廣西14個地市的存量PPP項目財政承受能力進行評估，在識別廣西存量PPP項目財政支出責任可能引發的財政風險的基礎上，針對項目不同類型及重點地區提出分類處理存量PPP項目的對策建議，為后續推動廣西存量PPP項目規范發展并防范地方財政風險提供參考。

一、廣西存量PPP項目財政承受能力評估

根據財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求，PPP模式下的財政能力測算主要包括年度財政支出責任和地方一般公共預算支出測算兩部分。本文首先運用ARIMA模型預測廣西14個地市2022—2026年的一般公共預算支出，然后手工整理計算廣西14個地市2022—2026年每年所承擔的PPP財政支出責任，最后得出各地市年度PPP財政支出責任占比來衡量財政承受能力，并依據財政部對PPP項目財政支出責任占比的相關規定，考察既定的廣西存量PPP項目財政支出責任可能蘊含的財政風險。

（一）樣本選擇及數據來源

本文使用的廣西存量PPP項目樣本為截至2021年12月項目管理庫中處于執行階段的項目，符合新機制對于存量PPP項目已于2023年2月前完成招標采購程序的要求。截至2021年12月，新機制下的廣西存量PPP項目總數為247個，除去納入政府性基金和無數據的項目，有效的存量PPP項目數量為219個。各地市2021年及以前的一般公共預算支出數據從財政局網站獲得，單個PPP項目的財政支出責任通過手工加總股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等財政支出總額得到。

（二）廣西14個地市一般公共預算支出預測

1.模型選擇及預測方法

借鑒田發和劉夢瑤（2022）的方法，本文使用廣西14個地市1978—2021年一般公共預算支出數據，采用自回歸移動平均模型（ARIMA）分別預測各地市2022—2026年的一般公共預算支出規模，并設定ARIMA（p，d，q）模型如下：

△dyt=μ+■βi△dyt-1+εt+■θjεt-j

其中，△dyt表示yt經過d階差分轉化后的序列；AR指自回歸，βi（i=1，2，…，p）是自回歸系數，由偏自相關函數（PACF）圖識別；MA為移動平均，θj（j=1，2，…，q）是移動平均系數，由自相關函數（ACF）圖識別；εt-j是白噪聲序列。

2.一般公共預算支出預測過程

本文以南寧市一般公共預算支出預測過程為例，其他地市的處理過程類似。

第一步，平穩性處理。對南寧市1978—2021年的一般公共預算支出進行ADF檢驗，發現數據為一階差分平穩數列，由此確定參數d=1。

第二步，模型識別。通過分析一階差分平穩序列的自相關和偏自相關系數的截尾和拖尾來識別p、q值（見圖1）。以SC和AIC最小，調整最大為原則，反復調試p、q的取值，最終選取d=1，p=3，q=0，得到表1 的回歸結果。

第三步，模型檢驗。模型ARIMA（3，1，0）確定后，經單位根圖檢驗，AR根的取值均在單位圓內。殘差序列自相關和偏自相關函數均在兩倍標準差內，P值均大于0.05，故判定殘差序列為白噪聲，沒有包含未提取的信息，模型建立有效（見圖2）。

第四步，模型預測。對于模型樣本區間外的2022—2026年，使用模型ARIMA（3，1，0）進行動態預測，得到2022—2026年南寧市一般公共預算支出預測值分別為861.87億元、892.75億元、851.57億元、928.68億元、957.08億元。

3.一般公共預算支出預測結果

通過采用以上預測方法，得到廣西14個地市2022—2026年的一般公共預算支出規模（具體數據略）。從預測的結果來看，廣西14個地市未來的一般公共預算支出總體呈增長趨勢，但個別地市（如貴港市、梧州市）的一般公共預算支出規模增長態勢不明顯。

（三）廣西14個地市存量PPP項目財政支出責任測算

1.測算方法及說明

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規定，PPP項目全生命周期過程的財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。本文通過在全國PPP綜合信息平臺項目管理庫獲得單個PPP項目的具體信息，以地級市作為研究單位，將市本級和下轄區縣的219個存量PPP項目的財政支出責任數據總和以手工整理，得到廣西14個地市2022—2026年所承擔的PPP項目年度支出總額。

2.廣西14個地市存量PPP項目財政支出責任測算結果

從測算得到的廣西14個地市存量PPP項目的年度財政支出責任（見表2）來看，絕大部分地市承擔的年度財政支出責任在2022—2026年期間保持相對穩定的態勢，能夠實現平滑財政支出從而緩解財政壓力的目的。但是，北海市、桂林市、賀州市、來賓市等的財政支出責任增幅過大，尤其北海市的年度財政支出責任從2022年的5.33億元增長至2026年的41.45億元，反映出未來幾年可能存在一定的財政壓力及風險。

（四）廣西14個地市存量PPP項目財政承受能力評估

基于前文運用ARIMA模型進行動態預測得到的廣西14個地市2022—2026年一般公共預算支出規模和手工整理得到的存量PPP項目年度財政支出責任，計算得到廣西14個地市2022—2026年存量PPP項目財政支出責任占一般公共預算支出的比重，即衡量財政承受能力的指標。如表3所示，廣西14個地市在2022—2026年間的存量PPP項目財政支出責任總體較低，絕大部分樣本指標低于5%，表明絕大部分地市存量PPP項目財政支出責任控制在財政承受能力范圍內，未來有一定的財政承受能力空間按照新機制規定支持特許經營項目。但是，北海市的財政支出責任比重持續提高且將超過10%，貴港市的財政支出責任比重持續提高且逼近7%，需要重點關注。

結合財政部規定的年度本級PPP項目需要安排的支出責任占一般公共預算支出的比重不得超過10%、對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示等相關要求，可知廣西12個地市的存量PPP項目財政支出責任在2026年前都屬于財政可承受能力范圍內，財政風險較??；北海市的存量PPP項目財政支出責任將突破10%，存在較大的財政風險；貴港市的存量PPP項目財政支出責任逼近7%，存在一定的財政風險。

二、新機制下廣西存量PPP項目的分類處理建議

新機制下，PPP模式主要聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，優先選擇民營企業參與，不額外新增地方財政未來支出責任，并嚴防新增地方政府隱性債務，為確保PPP模式規范發展、陽光運行，從而促進經濟社會高質量發展指明了新的方向。在PPP新舊機制轉換的關鍵時期，如何在財政能力可承受范圍內推動既定的存量PPP項目順利實施，是關系到未來能否新增特許經營項目的重要前提。就廣西存量PPP項目而言，未來形成的財政支出責任總體處于財政可承受范圍內，但個別地市因財政支出責任占比較大存在一定的財政風險?；趶V西存量PPP項目的財政承受能力評估及財政風險考察，本文結合PPP新機制的相關政策要求和實踐，針對廣西存量PPP項目不同類別及重點地區提出分類處理建議，為擴大有效投資從而助推廣西經濟社會高質量發展提供參考。

（一）建立存量PPP項目分類處理機制

緊扣新機制中關于“2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目以及后續新實施的項目按新機制執行”的表述及要求，根據財政部、國家發改委《關于政府和社會資本合作存量項目分類處置的意見》精神，將全部存量PPP項目分為已完成社會資本采購尚未開工建設項目和建設運營期項目，根據不同類別項目所處階段特點建立不同處理和保障機制，做到依法合規、分類施策、穩妥分類處理PPP存量項目。

1.推動未開工建設項目分流

對于已經完成社會資本采購但尚未實質性開工建設的項目而言，主要問題在于缺乏建設投資資金，如果仍然按照傳統的PPP項目實施，可能存在新增中長期財政支出責任甚至新增地方政府隱性債務的風險。其中，對于有一定收益的未開工項目，如果符合專項債券投向領域，且經地方政府認定符合PPP清理核查和整改有關要求的，在確保項目全生命周期收支平衡的前提下，爭取申報專項債券籌集建設資金；對于政府付費項目等收益較少的未開工項目，無法繼續采用PPP模式實施的，應當終止實施，并依據法律法規和合同約定，通過友好協商或法律救濟途徑妥善解決，切實維護各方合法權益。

2.強化建設運營期項目監管

對于處于建設運營期的項目而言，其主要目標為在既定的財政支出責任下保障項目順利實施，嚴防在建項目停擺爛尾，提高項目運營績效。因此，實施項目績效管理，加強項目信息披露至關重要。一方面要強化PPP項目全生命周期績效管理。鑒于2020年3月財政部印發的《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）尚未被廢止，各地市依然要按照文件要求規范建設運營期PPP項目全生命周期績效管理工作，項目實施機構應按照項目合同約定定期開展PPP項目績效監控及績效評價并及時落實整改，財政部門應選取重大PPP項目開展績效再評價，提高公共服務供給質量和效率。另一方面要建立PPP項目常態化信息披露機制。要依托全國投資項目在線審批監管平臺將項目建設、運營相關的非涉密信息及時向社會公開，確保項目陽光運行。

（二）加強重點地區財政風險防范

對于存量PPP項目而言，嚴格控制政府支出責任、加強財政承受能力監測依然重要，尤其要加強對財政風險較大的北海市以及存在一定財政風險的貴港市等重點地區的監測。

第一，實時監測財政承受能力。一方面，結合當前經濟形勢及財政政策取向，對2023年及以后年度各級財政一般公共預算支出增長率進行核實和更新。另一方面，市縣兩級財政根據存量PPP項目實際進度及年度財政支出責任實時摸底監測財政承受能力，確保年度財政支出責任占一般公共預算支出的比重不超過10%，甚至控制在7%以內。

第二，嚴控財政支出責任。一方面，加強存量PPP項目建設和運營管理，提高項目運營效益，減少政府付費金額；另一方面，對標PPP項目實施方案約定的財政支出責任支付政府付費資金，嚴禁額外新增地方財政未來支出責任，禁止從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出行為發生，將財政支出責任限定在可承受范圍內。

第三，防范財政風險。精準識別存量項目所處階段，支持符合條件的項目轉為申請地方政府專項債券，及時終止無法繼續實施的項目，減輕地方財政支出壓力。嚴格遵守政府債務管理規定，對于社會資本為國有企業的存量PPP項目，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等違法違規方式新增地方政府隱性債務，并建立債務風險預警聯動機制，防范地方政府債務風險，統籌考慮政府長期支出責任，促進中長期財政可持續發展。

參考文獻：

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Evaluation of Financial Affordability of Existing PPP Projects in Guangxi under the New Mechanism and Suggestions for Classification and Handling

Ji Hongdan， Yang Tianyuan， Pang Lin， Wei Yanlan

（Guangxi University Of Finance and Economics， Nanning 530007， China）

Abstract： In November 2023， with the official implementation of the new PPP mechanism， it marked the beginning of a new journey of standardized development for PPP. During the critical period of the transition from old to new mechanisms， how to promote the implementation of existing PPP projects within the financial capacity is an important prerequisite for whether new franchise projects can be added in the future.Based on the data of existing PPP projects in Guangxi Province obtained from the PPP project management database， this paper evaluated the financial capacity of 14 cities in Guangxi Province. The study found that the overall financial risk caused by the future fiscal expenditure responsibility of existing PPP projects is relatively small， but the financial risk of individual cities is relatively high. Under the new PPP mechanism， this article puts forward suggestions on establishing a classification and processing mechanism for existing PPP projects and strengthening financial risk prevention in key areas， providing reference for Guangxi Province to standardize the operation of existing PPP and prevent financial risks in the future.

Key words： new PPP mechanism; existing PPP project; financial risk; classification processing

[責任編輯? ?興? ?華]