兒童保護強制報告實務運作及其評價

陳翠琦

摘? ?要：臺灣地區對兒童保護強制報告相關各方所承擔的角色、責任及實務操作流程等做出了標準化的規定，為保護服務開展提供了明確指引。為進一步考察其制度建設經驗，構建了強制報告實務運作評價體系，運用熵權TOPSIS法做出綜合評價，發現橫向保護系統中責任主體報告與保護安置環節作用突出，但縱向保護制度運作存在穩定性不足且綜合效果不佳問題。在此基礎上，指出臺灣地區強制報告實務發展中面臨的三大挑戰：制度設計規范化與實務操作現實困難間的落差、保護服務程式化與社工專業自主間的沖突、制度價值取向與執行目標追求間的偏差，以期能夠為提升大陸地區兒童保護工作實踐能力帶來啟發。

關鍵詞：兒童虐待；兒童保護；強制報告；熵權TOPSIS法

中圖分類號：C913.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）04-0126-05

引言

兒童虐待是一個普遍存在、影響嚴重的社會問題。在國家親權理念和兒童最大利益原則指導下，世界各國、各地區積極出臺實施兒童保護強制報告制度①，及時發現和干預兒童虐待問題。在我國，臺灣海峽兩岸有著特殊的交流融合關系，建立健全兒童保護制度，完善兒童福利體系是兩岸民眾的共同期盼。受現實因素影響，兩岸在兒童保護有關規定建設步調中存有差異，但也留有互鑒互學的空間。當前，大陸地區兒童保護制度建設剛剛起步，制度設計和實務操作面臨諸多困境。最高人民檢察院工作報告顯示，2021年全國檢察機關從嚴追訴侵害未成年人犯罪6.1萬人，其中，通過強制報告辦理侵害未成年人案件1 657件[1]?？梢?，大陸地區強制報告制度執行的適用率還比較低[2]，運行還處于初級階段。而臺灣地區在1993年修訂的“兒童福利有關規定”中已初步明確兒童保護強制報告制度，正式開啟了兒童保護制度化工作。此后在實踐中多次修正，經歷了從制度保障到體系完善再到實務精細化的發展過程[3]122-123?，F如今，在發現報告和響應處置等在內的制度與實務方面形成了以“兒童及少年福利與權益保障有關規定”為主的一整套較為成熟的兒童保護體系。系統性、規范化的政策規定為開展兒童保護工作提供了保障，而精細化的實務操作則是促進保護目標轉化為實際結果的核心。目前，大陸地區處于制度建設的初始階段，聚焦于兒童保護制度頂層設計，缺乏對兒童保護工作實踐的討論。本文嘗試對兒童保護強制報告實務運作流程安排、具體執行效果以及面臨挑戰做出探討。由于我國臺灣地區兒童保護服務工作體系較為成熟，本文期望通過臺灣地區的經驗，對兒童保護強制報告實務做出具體分析。

一、兒童保護強制報告實務運作流程

（一）責任主體：發現與報告

發現是保護兒童免遭持續侵害的第一步。醫事工作者、社會工作者、教育人員、保育人員、教保服務人員、警察、司法工作者等在內的11類責任主體，若發現存在兒童身體虐待、精神虐待、性虐待和疏忽等4大類，具體表現為遺棄、身心虐待、性侵害、養育或照顧不當等23項情形之一時，應立即以電話113保護專線、網絡或其他科技設備等方式，將報告事由、傷害所屬違法情形、受害人基本資料以及家庭概況等其他相關信息在內的4類資料提供給主管部門，并填寫通報表，最晚不得超過24小時。在上報主管部門之前，報告人及其所屬單位可根據實際情況對兒童提供送醫送警等適當保護措施。此外，責任主體受法律保護，身份資料存檔遵守保密原則。同時也受到法律約束，對于瞞報且無法說明正當理由的，將受到6千元以上3萬元以下罰款；對于不實、惡意報告的，主管部門可進行追責，并適時通報[4]20-21，[5]14-15。

（二）主管部門：接報與分級分類處理

責任主體上報虐待事件后，主管部門會依據受虐者年齡、施虐者行為危險性、事件性質、證據充足性等幾項明確界定的指標先進行初篩，以判斷是否受理此報告。針對受理的事件，首先，主管部門會在24小時內對其按緊急程度做出緊急、非緊急2級劃分。對于遺棄、身心虐待、養育或照顧不當等緊急情形，會立即開展調查，并提供緊急保護措施，必要時與公安機關進行協同處理。其次，依據施虐者與受虐者關系、事件特性及其他相關信息對事件做出照顧人施虐、照顧人之外施虐、其他情形3類劃分。對于由于兒童照顧人實施虐待、疏忽等行為二需要提供保護性支持的事件，主管部門會指派社會工作者進行調查及安全評估，并考慮是否需要司法介入。對于其他行為人實施不當對待和其他情形的，其中需要服務性、福利性資源支持的事件，將轉介其他社區服務機構進行處理[4]22，[5]16-19。

（三）社會工作者：調查評估與決策

主管部門在進行分級分類處理之后，指派熟練掌握實務工作技巧的社會工作者介入保護工作，針對1級和2級案件分別要求其于4日和30日內提出調查報告。在此過程中，社工主要通過會談、訪視等形式，對受虐者、施虐者、環境因素等6類事項進行調查，其中，對傷害嚴重性、危險因素持續性、受虐者自我保護力等內容會做重點分析，并整理出評估資料[6]。結合調查資料，依據外部與臟器等身體傷害指標和生活照顧、環境等非身體傷害指標，并依托“SDM安全評估工具”對案件的立即安全性做出研判，從而確定是否將其列為保護性個案。對于兒童處境不存在立即性受虐風險等而未成案的，轉介兒童與家庭福利機構進行家庭風險評估，評估結果為高風險的將進入“高風險家庭”預防服務系統，同時主管部門也會進行持續性追蹤服務。對于存在持續性或預期受虐風險而成案的，依據“兒童虐待與被疏忽危機診斷表”對案件做出低中高危機3類安全性評估，以此判斷案件適用家庭維系或家庭重整的服務模式[5]20-27，[7]。

（四）主管部門：保護安置方案

經社工調查評估，對于兒童繼續生活在原家庭可能面臨持續或預期危險的，政府有責任提供必要的安置或幫扶措施以保護兒童免受傷害。臺灣地區對此有針對性的兒童福利計劃，分為以下3種類型[3]124：一是家庭維護方案，也稱為支持性服務，指的是兒童在家中未面臨即時危險（低度危機），只需提供家庭支持性、補充性的資源和服務即可使家庭照顧功能恢復或不至于喪失。具體服務包括家庭照顧監控、家庭關系輔導、親子關系修復、心理咨詢、親職教育輔導以及為家庭提供經濟、就業、就學協助等，旨在改善家庭功能。二是家庭重整方案，也稱為補充性服務，是指將兒童暫時移出家庭（中高度危機），安置到替代性的照顧機構，并為家庭提供心理咨詢、強制性親子職教育、親子會面、就學安置等服務。三是永久安置方案，也稱為替代性服務，是指在進行維系、重整服務后，家庭功能依然未得到改善（持續性高度危機），不適宜兒童生活，將進行替代性的長期安置，直至兒童能夠自立生活。對此情形，主管部門會制訂相應的長期輔導計劃，包括安置服務、醫療服務、心理輔導、司法服務、經濟輔助等內容[5]62。

（五）協作服務：追蹤輔導與結案

針對保護性個案，主管部門會指派社會工作者開展定期追蹤輔導，并借助“SDM安全評估工具”進行再次評估和結案評估，為識別目標執行成效、及時修正保護安置計劃以及最終結案提供資料支撐。其中，經評估認定連續3個月以上沒有虐待情形發生，且家庭功能恢復正常穩定的案件，將做結案處理。此外，結束安置返家、案家搬遷使案件歸屬他轄、個案死亡等情形也屬于結案標準。對于受虐原因消失而結束安置返家的案件，仍會開展1年的追蹤輔導，社工每月至少與案家溝通2次，實際觀察其生活情形、施虐者與受虐者之間關系狀況等。在此期間，必要時可為案家提供相關資源支持。輔導服務期滿1年后，如果實際觀察與客觀資料均證實受虐原因徹底消失，家庭功能恢復正常運作，就將個案納入正式結案管理，兒童保護服務工作流程至此結束[5]42-44。

二、兒童保護強制報告實務運作評價

（一）指標體系與方法

1.指標體系與數據來源

兒童保護強制報告制度執行涉及責任主體、報告方式與情形、調查處理、保護安置等多個環節，各環節緊密結合組成一個完整系統。根據指標數據的開放性和可獲得性，本文選取臺灣地區衛生福利相關部門公布的2016—2021年兒童及少年保護服務統計數據作為一手資料。在此基礎上，結合保護服務運作規范，研究從責任報告、虐待情形、調查處理、保護安置、結案情況等5個層面出發，設計包括醫療衛生人員、社會工作者、教保育及其服務人員等在內的28個具體指標構成的兒童保護強制報告實務運作評價體系（見表1）。

2.熵權TOPSIS評價法

TOPSIS法，又稱優劣解距離法，1981年由HWANG CL和YOON K提出，是一種廣泛運用于多目標決策分析的系統分析方法。熵權TOPSIS法利用熵權法來確定各個指標的權重，可以最大限度避免主觀性，然后通過逼近理想解技術對評價對象做出優劣排序，具有幾何意義直觀、信息損失少以及運算靈活等優點[8]。

（二）結果與分析

1.指標權重確定

根據熵權TOPSIS計算出各指標的權重，結果見表1。由表1可知，臺灣地區兒童保護強制報告實務運作評價指標中責任報告、虐待情形、調查處理、保護安置、結案情況的權重分別是26.92%、12.96%、14.19%、26.38%、19.56%。其中，責任報告和保護安置的權重均超過25%，體現出責任主體的報告力與保護安置服務在實務工作中所發揮的重要作用。

2.實務運作評價指數分析

基于上述兒童保護強制報告實務運作評價體系和指標權重，計算出2016—2021年臺灣地區實務運作綜合總體來看，臺灣地區強制報告實務運作綜合效果評價指數呈現出先下降后上升的趨勢。2016—2018年執行效果呈下滑狀態，指數降低至0.284，處于較低水平；2019年政策發展迎來增長點，較2018年提升66.5%，自此之后保持穩定增長；2021年制度執行效果指數為0.580，屬于中低水平。具體來看，2016—2021年責任報告水平在0.4—0.5之間呈波浪式發展趨勢，處于中低狀態。但是變化最為穩定的指標，體現出醫護人員、社會工作者等責任主體的報告情況在制度具體落實中的基礎性作用。虐待情形水平總體呈下降狀態，由2016年的0.614降至2021年的0.237，側面表明臺灣地區兒童虐待、疏忽與目睹家暴類問題在強制報告制度的執行支持下得到有效緩解，虐待行為發生率總體呈現出下降趨勢。調查處理水平在2016—2018年一直處于小于0.1的低位，2019年實現跨越式增長，提高至0.715，2020年達0.959的高水平并保持此種發展狀態。這與臺灣地區2019年之前有關規定流于形式導致虐待案頻發，引發民眾不滿，臺灣當局對此強化調查處理，注重提高服務率的時間線相一致。保護安置水平總體呈現先下降后上升的波動增長趨勢，2018年降至最低的0.074，2019年提高至0.359并保持階梯式增長趨勢，2021年安置水平達0.648，在各項指標水平中位列第二，僅次于調查處理水平。強制報告案件的結案水平自2017年起逐年上升，表明責任主體報告的兒童虐待類案件經調查處理與保護安置等服務后能達成中低水平的結案處理效果。

三、兒童保護強制報告實務運作面臨的挑戰

（一）制度設計規范化與實務操作現實困難間的落差

臺灣地區兒童保護以“兒童及少年福利與權益保障有關規定”為核心，建立起多層級行政工作保障和多部門資源整合支持的系統性、規范化的兒童保護體系，為預防和應對兒童虐待問題提供強力保障。然而現實情況顯示，近年來兒童虐待案件不降反增，保護工作成效平平，且存在制度運行穩定性不足等問題，出現制度設計高標準與具體執行低效力的落差。究其原因，主要是實務工作中存在部門協作低效、資源配置不均、文化觀念碰撞等問題所致[9]27-28。首先，兒童保護工作強調家庭、學校、醫療、社會和臺灣當局各單位等的資源聯合，然而現實情況是因管理分割、職權不清等原因導致合作低效，進而使兒童虐待案件處理不足。其次，以社工為主導是臺灣地區開展兒童保護工作的一個鮮明特點，其卻一直存在社工人力配置不足、專業資歷淺、人員高流動等問題[10]，影響保護服務供給效率。最后，兒童保護制度設計以西方國家親權、兒童本位思想為理論依據，與臺灣地區所屬的父母親權、家本位等中華傳統文化價值觀存在沖突，影響臺灣當局介入兒童虐待問題的有效性。

（二）保護服務程式化與社工專業自主間的沖突

針對兒童保護服務的內涵、實務流程、目標群體、方案設計等內容，臺灣地區統一印發《兒童及少年保護工作指南》《兒少保護家庭處遇服務評估決策模式工作人員服務手冊》等材料，為開展保護工作提供標準化的指導。社會工作者在“兒童—社工—主管部門”三方保護服務關系網中處于銜接環節，對上提供案件評估處理方案，對下負責服務供給，在整個保護系統中發揮著中樞作用。程式化的工作指南雖在一定程度上降低了風險、提高了案件處理效率，但也發展出各種繁復的文書作業，對社工提供專業服務的時間產生排擠；同時，標準化的服務供給致使社工缺乏工作自主性[11]，容易失去工作熱情，對工作價值產生質疑，服務質量難以保證。社工服務在于通過專業方法提升服務對象的社會功能，然而在兒童保護工作中，社工容易出現 “工具化”和“技術官僚化”的問題[12]，面臨處理職能和社會控制職能雙重角色的兩難境地[13]。

（三）制度價值取向與執行目標追求間的偏差

兒童保護強制報告制度的建立目的在于妥善應對和處理兒童虐待問題，通過相關部門介入的方式將處于虐待困境中的兒童拯救出來，避免其遭受繼續性身體、精神等方面的侵害[14]。臺灣地區強制報告制度在融合西方兒童保護觀念和中華傳統文化價值觀的基礎上，強調相關部門干預和尊重家庭相融合的制度取向[15]，實務規范注重圍繞家庭功能的維系與恢復發展。但在具體實踐中，因資源配置不均、社工專業技巧不足等原因，導致以家庭為中心的保護服務無法得以有效執行，反而制造出更多困難，無法提供完整且具有真正意義上的保護服務。此外，受新公共管理主義強調效率、成效和經濟的影響，相關部門在制度執行過程中傾向于追求表面的服務量[9]28，如福利中心的建設數量、提供服務次數等，結果導致兒童虐待問題難以得到切實解決，虐待事件居高不下，責任主體和一般民眾對主管部門產生信任危機，進一步影響其報告意愿。

四、結論與啟示

臺灣地區兒童保護強制報告實務有著明確的規范，相關群體依照標準化工作指南承擔責任并履行義務。兒童虐待事件從發現、報告、篩選、分級分類處理、調查評估、保護方案制定與實施、追蹤輔導，到問題解決，達成結案工作流程，呈現出系統性、規范化特點。然而，基于2016—2021年統計數據，采用熵權TOPSISI評價法，對強制報告實務運作進行綜合效果評價，結果發現，臺灣地區強制報告實務運作流程雖具有系統性、規范化的規定，但其具體實踐效果卻不盡人意，制度穩定性不足且兒童保護總體效果處于中低水平。對此，結合實務規范與實踐數據，分析發現臺灣地區兒童保護實務工作面臨諸多挑戰，影響保護服務工作實際成效。

基于上述對臺灣地區兒童保護強制報告實務運作規范、執行效果評價及其面臨挑戰的認識，提出對大陸地區兒童保護強制報告發展的啟示。一是強化協作檢討，適時開展兒童虐待事件檢討會，對家庭、學校、醫療、機關單位等相關部門資源整合與協作能力做出討論，及時發現并改進兒童保護服務中跨部門協作問題。二是依托社區資源設置和委托基層網格調查員專門負責強制報告調查工作，將兒童保護嵌入基層工作；同時，加大基層人員專業培訓，提高專業素養與服務能力，從而緩解大陸地區兒童保護服務過程中社會工作者資源不足問題，進而推動社會治理格局提升。三是找準目標定位，全方位聯動推動構建完善的兒童保護體系。制度設計及配套措施建設是為保護兒童權益服務的，而非淺薄功利地停留于制度本身的建成，必須要聚焦兒童虐待問題的切實預防與解決。

參考文獻：

[1]? ?張軍.最高人民檢察院工作報告[R/OL].（2022-03-15）[2023-01-16].https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml.

[2]? ?蘭躍軍，李欣宇.強制報告制度的實施困境及破解[J].中國青年社會科學，2021，40（6）：128-135.

[3]? ?崔萌.臺灣地區兒少保護服務的政策、實務與啟示[J].當代青年研究，2021（2）：122-128.

[4]? ?兒童及少年福利與權益保障法[EB/OL].[2023-01-16].https//law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx？PCode=D0050001.

[5]? ?臺灣衛生福利部.兒童及少年保護工作指南[EB/OL].[2023-01-16].https：//dep.mohw.gov.tw/DOPS/cp-1240-6870-105.html.

[6]? ?林典.兒童虐待強制責任報告制度之研究：基于臺灣地區的政策文本分析[J].當代青年研究，2018（4）：57-63.

[7]? ?沈黎，呂靜淑.臺灣兒童保護服務的實踐與啟示[J].當代青年研究，2014（5）：79-84.

[8]? ?馮朝睿，趙倩瑩.中國政府數字治理能力指標體系構建與測度研究：基于熵權TOPSIS方法的實證分析[J].云南財經大學學報，2023，39（3）：98-110.

[9]? ?石燕.我國臺灣地區兒童及少年保護工作：實踐、反思及啟示[J].南京工程學院學報（社會科學版），2021，21（2）：25-30.

[10]? ?王秀燕.現實與使命的掙扎：臺灣社工人力配置[J].社區發展季刊，2011（129）：114-127．

[11]? ?張緡鏐，張英陣.臺灣社會工作者職場抗拒類型之研究：以兒少保社工者為例[J].社會發展研究學刊，2019（23）：1-35.

[12]? ?余漢儀.變調的兒童保護[J].臺大社會工作學刊，1999（1）：151-179.

[13]? ?林典，韓思齊.社會工作者在防治兒童虐待服務中的角色研究：香港地區的經驗分析[J].社會福利（理論版），2019（9）：18-23.

[14]? ?徐富海.中國兒童保護強制報告制度：政策實踐與未來選擇[J].社會保障評論，2021，5（3）：95-109.

[15]? ?彭淑華.由蹣跚學步到昂首前行：臺灣兒童保護政策、法規與實務之發展經驗[J].社區發展季刊，2011（1）：273-293.

Mandatory Reporting Practices and Evaluations of Child Protection

— A Case Study on Taiwan

Chen Cuiqi

（School of Public Administration， Shandong Technology and Business University， Yantai 264005， China）

Abstract： Taiwan has standardized the roles， responsibilities and practical procedures of all parties involved in mandatory child protection reporting， providing clear guidance for the development of protection services. In order to further investigate its experience in system construction， this paper constructs an evaluation system for the practical operation of mandatory reporting， and uses the entropy weight TOPSIS method to make a comprehensive evaluation， and finds that the responsible entity reporting and protection placement in the horizontal protection system plays a prominent role， but the operation of the vertical protection system has the problem of insufficient stability and poor comprehensive effect. On this basis， it points out three major challenges in the development of mandatory reporting practice in Taiwan： the gap between the standardization of institutional design and the practical difficulties in practical operation， the conflict between the protection service stylization and the professional autonomy of social workers， and the deviation between institutional value orientation and the pursuit of implementation goals， in order to bring inspiration to the practical ability of child protection in mainland China.

Key words： child abuse; child protection; mandatory reporting; entropy weight TOPSIS method

[責任編輯? ?妤? ?文]