論西方外交官職業化的起源*

王春英 李 靖

提要：外交官職業化起源于歐洲,在15世紀意大利城市共和國出現了常駐使節,慢慢形成了外交等級制度。為提高忠誠度和效率,政府開始支付工資,雇傭秘書,對從業者進行培訓,建立準入制度,初步實現外交官職業化。為了便利往來,逐步出現了有關禮儀、位次等的慣例,這些慣例被國際會議認可,成為通行的外交規范。為了對派出去的外交官實施有效的管理,各國開始設立外交部,作為專職的外交管理部門,職業外交官制度也隨之不斷得到發展與完善。

外交官是一個國家外交政策的執行者,他們以其專業、技能和經驗,代表政府與其他國家的政府進行交往,以維護和發展本國利益。作為公務員制度的組成部分,外交官制度更具國際化和普世化,其級別、禮儀、工作規范及特權都有國際社會共同認可的制度和慣例,因此世界各國外交官的職業化標準也大同小異。外交官職業化是在15世紀意大利城市共和國出現的常駐使節制度的基礎上發展起來的,這套形成于西方的職業外交體系隨著西方國家的擴張而傳遍世界。也因此,對這一問題,國外的研究成果比較豐富。凱瑟琳·弗萊徹(Catherine Fletcher)在《文藝復興時期羅馬的外交——常駐外交使節的興起》一書中考察了文藝復興時期羅馬的外交實踐,她將迄今尚未開發的豐富檔案資源與社會和文化歷史的最新見解融合起來,對使節在這一關鍵時期外交發展中所扮演的角色作了細致的梳理。(1)Catherine Fletcher,Diplomacy in Renaissance Rome: The Rise of the Resident Ambassador,Cambridge University Press,2015.克里斯特·瓊森(Christer Jonsson)和理查德·蘭霍恩(Richard Langhorne)主編的《外交》第二卷——《外交的歷史》中,收集了各個時期、各個地域有關外交起源的論文。(2)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy,Sage Publications,2004.其中,加勒特·馬特利(Garrett Mattingly)的《第一個常駐大使館:中世紀意大利現代外交的起源》一文指出,在外國首都設立常駐大使是現代國家主權完整的主要標志,該文詳細記述了意大利及歐洲其他國家常駐使節的出現及外交官職業化的歷史進程。(3)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy,Sage Publications,2004, pp.214-231.安德森(M.S.Anderson)所著的《現代外交的興起:1450—1919》對15世紀以來的歐洲外交進行了全面的考察,詳細梳理了歐洲外交的歷史演變及外交官職業化的發展,并論述勢力均衡和國際和平的理念,分析了外交互動更廣泛的哲學和意識形態基礎。(4)M.S. Anderson, The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge,2013.國內關于職業外交官的研究不多?？铺m的《大使館和外交官:機構設置·分工·職責》一書通俗系統地介紹了大使館的來源、機構設置、職能和使館內的人員及其外交特權等知識。(5)科蘭:《大使館和外交官:機構設置·分工·職責》,世界知識出版社,1998年。北京大學王福春教授的《西方外交官制的演變和特點》一文梳理了從15世紀到20世紀西方國家外交官制的演變進程,概括了西方國家外交官制五個方面的主要變化,并從任用、培訓、晉升和待遇等四個方面歸納總結了西方外交官制的主要特點。(6)王福春:《西方外交官制的演變和特點》,《國際政治研究》1996年第3期。整體而言,關于外交官職業化的研究,西方學界成果既豐碩又細致,而國內學者幾乎沒有專門的研究。有鑒于此,本文擬對外交官職業化的起源做一探究,希望在加深對外交官職業化基本規律認識的同時,為理解外交官在國際事務中的獨特作用提供幫助。

一、外交官職業化的內涵

外交官職業化是歐美政治經濟體制長期演變的結果,這與17世紀以來出現的職業公務員制度密切相關。公務員作為一種職業,萌芽于17—18世紀的歐洲,當時西歐一些國家已開始形成君主專制的中央集權制度。為了維護君主的統治,君主通過任命自己信任的人來管理地方。這就出現了由君主任命,協助君主進行統治,向君主負責的公務人員。英國是近代歷史上最早建立職業化公務員制度的國家。1854年,查爾斯·特里維廉(Sir Charles Edward Trevelyan)和斯塔福德·諾思科特(Stafford Henry Northcote)基于對英國文官制度狀況的調查提交了《關于英國建立常任文官制度的報告》。報告提出建立統一的文官制度,要求在文官選拔錄用中確立公開競爭考試制度;對文官平時工作進行嚴格考核,根據才能和勤奮程度晉升。1855年5月21日,英國政府頒布《關于錄用王國政府文官的樞密院令》,正式建立起世界上第一個文官制度。此后,加拿大、美國、日本等國分別于1882年、1883年、1885年建立了以公開考試錄用、功績晉升、政治中立、終身任職等為基本特征的公務人員管理制度,形成了以職業化為核心內容的現代公務員制度。公務員職業化促進了資產階級民主代議制的發展,提高了政府對社會的管理水平和管理效率。(7)郭素萍:《論西方文官的職業化》,《廣東行政學院學報》2000年第4期。

外交官是公務員隊伍中的一個特殊群體,外交官制度也是公務員制度的重要組成部分,二者之間是整體與部分的關系。在一百多年的歷史演進過程中,公務員制度與外交官制度既有融合的一面,又有分離的張力。一方面,隨著公務員制度的建立、發展和完善,各國公務員主管部門傾向于對包括外交官在內的所有公務員采取趨同化管理,將全體公務員置于同一法律制度框架內;另一方面,各國外交部門試圖保持外交官的職業特點,延續自身特有的管理模式。經過長期的博弈,公務員管理與外交官管理在制度理念和基本原則上已趨向一致。同時,多數國家不同程度地認可外交官的職業特性,通過單獨立法等方式建立起有別于一般公務員制度的外交官管理制度。

無論是域外各國還是中國的經驗,都顯示了外交官從非專職人員從事到專職人員從事,從非專業人員擔任到專業人員擔任的職業化進程。綜合學界既有研究及中外各國的外交實踐,可以從兩個方面來理解外交官職業化:一是從過程來看,外交官職業化是指通過建立和完善外交官制度,把非職業外交官轉變為職業外交官的過程;二是從結果來看,外交官職業化是關于外交官的選拔、任用、培訓、考核、晉升、獎懲、交流、退休等一系列制度安排,旨在選拔和任用優秀人才,提高外交職業的吸引力,為外交官長期從事外交工作提供制度保障。在職業化背景下,外交官以外交為職業,按照特定的職業規范,運用嫻熟的外交手段和技巧,在雙邊或多邊舞臺上進行對外交往,實現國家對外政策的目標。外交官職業化以職業規范為中心,主要包括職業素質、職業技能、職業行為準則和職業道德,構成職業化橫向體系;圍繞著職業規范,形成了職業準入、職業培訓和職業保障等機制為主的職業化縱向體系,這些機制在不同方向有助于職業規范的形成并不斷強化職業規范的各個方面。

具體而言,外交官職業化的核心是確立明確而嚴格的職業規范,確保外交官具有職業所需的素質,具備職業能力,確立職業行為準則、言行標準和紀律要求,具有高標準的職業道德。作為國家外交政策的實施者,外交官在工作中有不同于其他職業的職業規范,只有具備較高的職業素質,遵守職業行為準則,明確職業責任意識,同時修養職業道德,甘于寂寞,樂于奉獻,才能高效地履行職責,實現維護國家利益的神圣使命。而職業規范的形成與提升,需要職業準入機制、職業培訓機制和職業保障機制提供支持。職業化的首要要求就是從業者必須具備該職業所需的知識和技能,嚴格的職業準入機制能夠保證外交官具有從事外交所需的基本素質和技能,因此,“外交人員考試錄取制度的建立標志著外交人員由非職業化轉向職業化的開端”(8)呂曉波:《美國外交行政制度淺探》,《外交學院學報》1988年第4期。。為防止經過嚴格考試錄用后的外交官的知識和能力退化,必須進行持續的職業培訓。職業培訓是保持外交官職業化運作的重要方式,是提升外交官職業素質、掌握復雜的專業技能、了解并理解職業規范、形成職業意識的重要途徑,是不斷更新知識、學習新技能、接受新觀念的重要措施,這在知識快速更新的信息社會不僅重要而且不可或缺。全面的職業保障不僅解除了外交官的后顧之憂,而且提升了外交官的職業尊榮感,可以在很大程度上促使外交官產生內在的工作動機,并不斷提升職業素質,提高職業技能,自覺遵守職業行為準則,保持高標準的職業道德。職業保障的最高形式是立法保障,法律保障是外交官職業化進程的必然要求,也是外交官職業化的重要助推器。法律使外交官在選拔、任用、培訓、晉升、獎懲等職業化諸方面都有章可循、有法可依,既規定了外交官的義務,也維護了外交官的合法權益,為外交官履職提供了可靠的制度保障。

外交官職業化的本質是專業化,外交既是一門科學,又是一門藝術,專業化的實現,既需要正規而系統的專業學習和技能訓練,也需要長期而連貫的工作歷練和經驗累積。在職業化的初級階段,順應社會分工專業化的趨勢,外交官職業化的基本目標就是使外交成為一項專門的職業,外交官不再臨時任命和派遣,而是由專職人員擔任,實行常任制,并在這個過程中逐漸具有專業知識和技能;到職業化的中級階段,要求外交官具有職業化的行為規范,語言、行為及思維習慣都體現外交這一特殊職業的要求。同時,國家會通過立法將職業化的成果以法律形式確立下來,為外交官的履職及權利提供法律保障,提升外交官的職業地位;到職業化的高級階段,也就是充分職業化階段,外交官具有共同的、穩定的價值認同,具有高標準的職業道德和職業精神,具有職業所要求的能力、操守和自覺,依據專業知識和實踐經驗自主做出判斷,為實現國家利益服務,其職業行為和專業判斷的自主權得到社會的高度認可。

二、職業外交官的出現

15世紀中期,意大利共和國開始在外國設立常駐使節,開始了外交官職業化的進程?！爱斠獯罄鞒前铋_始任命常設的使節時,外交工作才普遍地被人們認為是一種專業。就是在那個時候,一直到了1815年以后,外交專業的地位和規則才由國際協議建立起來?！?9)哈羅德·尼科松:《外交學》,眺偉譯,世界知識出版社,1957年,第30—31頁。

14世紀中葉,在意大利半島,形成了數量不多但組織良好的城市國家,如米蘭公國、佛羅倫薩共和國、那不勒斯王國、教皇國、威尼斯共和國及稍有遜色的曼托瓦、熱那亞等。這些國家為了權力和領土相互競爭,對于它們的統治者而言,至關重要的是密切注意彼此的所作所為,并盡可能了解彼此的政策和抱負。由于“臨時性的特使派遣起來昂貴,路上容易出事”,更由于“持續的代表性使得對有關國家的情況和特性更加熟悉,并且因此可能產生更有權威性的情報流回國內。這也使得更容易為重要的談判做準備”,(10)⑩ 杰夫·貝里奇:《外交理論與實踐》,龐中英譯,北京大學出版社,2005年,第113、116頁。而且臨時派遣的使節有很多是民間商業人士,身份很難界定,其職能也模糊不清。在這樣的背景下,常駐使節應運而生。歐洲最早的常駐外交使節是由羅馬教皇派出的,當時的拜占庭帝國、法蘭克王國、那不勒斯王國等國都有教皇派出的常駐使節。(11)楊闖:《外交起源、早期演變與常駐使團制度的確立》,《外交學院學報》1992年第2期。1455年,米蘭公國向那不勒斯和熱那亞派遣常駐代表,隨后又于1458年向羅馬和威尼斯派遣常駐代表,這是歐洲第一個建立自己外交機構的國家,這個外交機構具有今天外交機構的某些主要特征。(12)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.

到1540年,意大利的威尼斯、佛羅倫薩、米蘭和那不勒斯等主要世俗國家,都相互在對方的首都建立了永久使館。永久性大使館一經在意大利建立,便開始在阿爾卑斯山北部傳播開來。1463年之后,米蘭的斯福爾扎公爵向法國派駐大使,1474年,法國宮廷出現了來自佛羅倫薩的代表,1479年,威尼斯派出了其第一任常駐巴黎大使,1490年,米蘭向倫敦派出了其首任常駐大使,6年后,威尼斯首任駐倫敦大使開始赴任。(13)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.后來,常駐代表制度又傳到法國、英國、西班牙及其他地方,到15世紀末,各國派出常駐代表已成為普遍習慣。(14)楊闖:《外交起源、早期演變與常駐使團制度的確立》,《外交學院學報》1992年第2期。威斯特伐利亞和約簽訂后,所有獨立的歐洲國家均向其他國家派遣常駐外交代表,伴隨國家主權概念的出現,派遣和接受大使的權利開始被視為對主權的檢驗。(15)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy, Sage Pubications 2004, p.214.

從嚴格意義上說,當時在意大利從事所謂外交實踐的常駐使節與今天從事外交事業的職業外交官不同,前者是“由公仆和優秀市民組成的概念松散的群體”(16)Mattingly,Renaissance Diplomacy,The Riverside Press,1955, p.62.。至于“大使”一詞,最初的意思是“仆人”,直到16世紀中期才用來指代皇帝和威尼斯共和國的外交代表。(17)Nicolson,The Evolution of Diplomacy,Collier Books,1962, p.50.常駐大使的出現,還派生出了一系列其他職務,如秘書、政府信使、初級代表等。秘書負責協助大使處理日常工作,政府信使負責傳遞外交文書,初級代表由大使推薦,受大使之命進行工作。此時,常駐使節的任務增加了研究駐在國的政治生活、搜集情報等內容,從“駐外演說家”變成了“駐外觀察家”。

隨著常駐外交使節制度的建立,職業外交官取代了臨時派遣的使節,常駐外交使節迅速增加,在任何政府都沒有周密計劃的情況下,被稱為職業外交官的群體在16世紀逐漸形成了。這些使節開始感覺到自己是獨特職業團體的成員,等級制度也慢慢出現。到16世紀中葉,特使跟臨時大使(并不總是貴族)以及出身較低且經常是律師或教會人士出身的常駐大使有了明顯區別。(18)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.1648年召開的威斯特伐利亞和會以條約的形式正式確認了常駐外交使節制度。此后,職業外交官和駐外使館大量出現。

值得指出的是,羅馬是教皇駐地,威尼斯、米蘭、佛羅倫薩、那不勒斯、熱那亞等共和國都在羅馬設立了常駐代表,羅馬成為意大利外交的中心。這樣,在羅馬就形成了類似現代外交使團的組織。常駐羅馬的使節們會互相交換信息情報,交流職業經驗,并在有些場合下 “作為一個實體采取行動”,這“是外交官中出現職業認同感的明顯證據”(19)杰夫·貝里奇:《外交理論與實踐》,龐中英譯,北京大學出版社,2005年,第113、116頁。。駐外使節從當初的傳令官到后來的演說家、觀察家演變成職業外交家,而職業化的過程則是在后面幾個世紀中緩慢完成的。

三、外交官職業化的演進

隨著職業外交官的大量出現,外交官的職業化進程也隨之開始。不過,這是個緩慢且間斷的過程。直到17和18世紀,外交官制度還遠未現代化,并不具備當今處理國際關系的高度組織化的機構所具有的非人格化和規范化特征。當時有能力的人通常不愿意接受外交職務,使節的工作經常受到指責,而且在國外工作容易影響在國內的升遷,因此在使館工作往往被視為光榮流放。在英國有一個引人注目的案例,地位非常重要的維也納使館的一個職位在1706年前后的幾個月一直空缺,并反復被提名的人拒絕。此外,在15世紀和16世紀早期,一個外交官在任職期間去世,他的親戚(通常是近親)立刻接任他的職位是很平常的事。(20)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.

外交官職業化的表現之一是外交官等級制度的形成。16世紀末,外交官的等級制度開始逐漸形成。外交官的地位取決于他在外交官等級體系中的級別,而非其所代表的統治者的地位,這使得外交官獲得了相對的獨立性。到17世紀中葉,大使與較低級的外交代表之間開始有了簡單化的區分,大使分為任職一段時間的普通常駐大使以及出于特殊和特定目的而被派遣的特使,較低級別的外交官則被稱為常駐使節、公使和代辦。到18世紀尤其是路易十四時代,外交等級制度比以往更加清晰明確。公使開始廣泛使用,還經常加上限定詞,特命、全權代表等在17世紀廣泛應用的詞開始與公使結合在一起使用,形成特命全權公使(Envoy Extraordinary and Minister Plenipotentiary),成為指稱僅次于大使的第二等級外交代表的官銜。為了方便管理,1708年英國頒布《外交優惠法案》,確立了外交等級制。到法國大革命時,外交官的三大主要類別被普遍認可:大使(有的大使有“特命”的頭銜);公使(有的公使有“特命”的頭銜,通常帶有“全權公使”的稱呼);常駐使節。(21)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.

外交官職業化的表現之二是政府向外交官定期和系統地支付薪酬。在17世紀,外交官的薪酬并不穩定。尤其在政府財政困難時,外交官更是很難得到薪酬。1612年,英國駐巴黎大使在絕望中直接向詹姆士一世索要報酬。當時一個經驗豐富的評論員指出,任何一個對財富過分渴望的人都應該放棄駐外使節的呼喚,而18世紀最成功的英國外交官則聲稱,他在14年中先后擔任了幾個重要崗位,發現自己損失了20000英鎊。(22)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.不過,變革的方向是明確的,各國陸續采用了基于正式外交官級別支付工資的做法,并且定期支付?！?822年,英國正式設置了支薪的外交職務,美國在1831年也做出了同樣的規定?！?23)王福春:《西方外交官制的演變和特點》,《國際政治研究》1996年第3期。

外交官職業化的表現之三是政府雇傭使館秘書。從一開始,使團團長就有秘書,他們經常發揮重要作用;但這些秘書是大使自己招募并支付薪酬的,僅僅是他們的私人雇員。這種安排的缺點是顯而易見的,秘書不可避免地會獲得高度機密的信息,但當這些私人臨時雇傭的秘書被解雇時(或主人死亡或被罷免等造成秘書失業),其直接后果就是他會利用在工作中獲得的信息獲利。在路易十四統治期間,法國外交享譽歐洲,法國外交官雇用的許多外交人員出賣秘密并出售密碼。(24)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.要有效避免此類弊端,最佳方法是由政府雇傭秘書,并賦予其正式的身份,從而帶來一定程度的工作保障,這也有助于建立具有豐富外交經驗的職業群體,儲備未來的外交官。1822年,英國開始建立起派往駐外使館官員的正式制度,由政府選派大使館秘書。(25)哈羅德·尼科松:《外交學》,眺偉譯,第144頁。此后,比較重要的領事館也陸續適用這種安排。

外交官職業化的表現之四是對從業者進行系統培訓。在18世紀早期,很多人就主張通過合適的培訓可以有效地提高外交官的質量,而且外交官需要的素質——機智敏捷、彬彬有禮、優雅的風度、豐富的社會經驗并不能在教室和圖書館中獲得。有志于外交事業的年輕人應該周游列國,親自了解其他國家的情況,最好是到一個使團中實習,從低級外交官做起,獲得外交方法和慣例及駐在國的知識。作為補充,還要研究過去的談判以及成功的外交官和政治家的成就,最好的方法是閱讀、分析這些人撰寫的信件和備忘錄。在法國,1712年托西侯爵(Marquis dc Torcy)在巴黎創辦政治學院(political academy),被譽為大使學校。(26)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.該學院的學生首先要對外交部的文件進行編排和分類,并研究外國語言和歷史,閱讀和總結過去的談判記錄,準備有關各種談判的詳細備忘錄。到18世紀末,塔列朗擔任外交部長期間,加大了對外交官進行職業培訓的力度,創辦了培訓學校,開設外交官職業所需的課程,為法國培養了大量外交人才。

外交官職業化的表現之五是準入制度的建立。在19世紀之前的很長一個時期,絕大多數國家的外交一直由貴族和社會精英主導。在1815至1860年間,英國獲得大使級職位的23名男子中,有20名是貴族;而在法國,在1814年至1830年任職的64位大使和公使中,只有10人不是貴族出身。(27)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.這種錄用和晉升很大程度上是由社會地位或家庭關系決定的,因而嚴重阻礙外交工作的效率。到19世紀中葉,幾乎所有歐洲國家的政府都在努力更有效地控制其外交官的招募和晉升,強調效率和功績。

提高質量并排除明顯不合格的候選人的方法之一是設置最低學歷。法國于1853年和1856年頒布法令(重復了1844年的早期法令),要求外交官應征者必須持有許可證。比利時政府則在1858年將大學學位作為錄取外交官的基本資格條件。提升質量的最有效方法是實行正式組織的入職考試。從1850年開始,越來越多的國家采用考試方式錄用外交官。1852年,西班牙嘗試確立通過競爭性考試錄取的原則。1856年,英國在外交部門引入了資格考試,后來演變為競爭性考試。從1860年起,沒有許可證的法國年輕人也可以通過參加外交史、國際法和語言等科目的考試來獲得任命。同年,荷蘭政府開始對準外交官進行這種考試。在希臘,從1868年開始,已經獲得法律學位的人如果想成為外交官,也要經過競爭性考試。(28)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.

四、外交機構的設立與外交規范的確立

有了職業外交官從事外交業務,就需要設立專門管理職業外交事務的行政機構。不過在具體實踐中,外交機構的出現遠遠滯后于職業外交官的發展。同時,在歐洲不同地區,其速度和性質都存在很大差異。(29)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.

1487年,教廷使節的秘書執行教皇英諾森八世確定的職能,辦理正式公文;到16世紀初,主要關注與歐洲世俗國家關系的教皇秘書處已經廣泛存在,而且組織良好。在英格蘭,自16世紀初以來,外交往來迅速增多,加速了國務大臣的發展。國務大臣原本是皇室官員,負責起草國王的信件并保管他的私人印章。1540年以后,通常設兩名國務大臣;盡管他們處理的業務范圍非常廣泛,但外交事務是他們最重要的職責。在1782年之前,兩名大臣在外交方面的職能依據地理范圍劃分為北司和南司,這兩個司沒有十分固定的制度,不僅具有外交職能,而且也有內政職能。例外的情形是:1707年到1746年,設蘇格蘭事務大臣,1768到1782年,設殖民事務大臣。1782年3月,?？怂瓜蛲鈬桂^館長宣布:“英王已任命本人為外交大臣?！贝撕?委派一人擔任外交事務大臣的制度延續下來。(30)薩道義:《外交實踐指南》,中國人民外交學會編譯室譯,世界知識出版社,1960年,第46頁。與法國同行一樣,國務大臣只是執行而不是決策。出人意料的是俄羅斯在1549年設立了使館部,成為較早設立外交機構的國家。到1701年,使館部職員數量比17世紀初翻了一番,還擁有大量的口譯和筆譯人員。更重要的是,它根據地理區域劃分為五個部門,其中三個部門負責處理與歐洲不同地區國家間的關系,另外兩個部門負責處理與亞洲不同地區國家間的關系(中國、波斯、中亞的汗國以及高加索地區的格魯吉亞王國)。這種相對清晰的組織設計后來成為所有國家外交部內部結構的典型形式。大體而言,直到17世紀初,各國的外交機構在很大程度上還處于萌芽狀態,它們通常規模很小,組織和內部結構經常變化,甚至是無定形的。它們的職責既包括外交事務,也包括與外交無關的其他領域。

1547年,法國國王亨利二世登基后,四個財政大臣分擔了以下兩項任務:一是監督省的行政工作;二是處理與這些省相鄰國家的關系。這些大臣也開始參加皇室政務會議(盡管僅作為文員而不是成員),并逐漸獲得國務大臣的頭銜。不過直到1589年,才由一位大臣路易斯·德·雷沃爾(Louis de Revol)全面掌管外交事務,且他仍僅僅是執行者,而不是決策者。在路易十四統治時期,外交事務大臣已經成為政府部長中的翹楚,出現了一系列才華橫溢的外交事務大臣,如萊昂(Lionne)、龐培(Pomponne)、科爾伯特·德克魯瓦西(Colbert de Croissy)和托里(Torey)。17世紀初,總理職位也開始出現。這一時期,在這些高級官僚中,總有兩到三個具有長期處理國際關系的實踐經驗的人管理著法國外交部門的日常運作,但他們并不是專門負責外交事務,還負責對法國各省的管理,也擔任國王的秘書,負責起草和分發各種官方文件。(31)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge, 2013, pp.76,79-80.

1626年,路易十三的首席部長黎塞留創立了第一個外交部。(32)杰夫·貝里奇:《外交理論與實踐》,龐中英譯,第6頁。當時,黎塞留的外交政策準則是維持歐洲國家的勢力平衡,這就要求發展歐洲國家之間的關系,法國在歐洲重要國家的首都都有常駐大使,越來越多的外交活動加大了外交政策執行出現偏差的可能性。因此,設立一個統一的官僚機構進行管理并負責國內外的溝通,就顯得十分必要。于是,世界上第一個外交部就此誕生。到18世紀,法國的外交部已具有現代外交部的基本特征。外交部的內部結構雖然時有變化,但主體結構相對穩定。一個政治部門負責處理與駐在國外的法國外交官的往來信件,通常按照地域劃分為兩個部分,每個部分分別對應一個區域的諸多國家。與之并列的是一些較小的專業部門,包括負責自身內部財務、法國對外國人的監視、外交特權問題以及其他一些次要問題的財務局、翻譯局、編碼局、地理局等。1723年,外交部還首次任命了法律顧問。(33)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge, 2013, pp.76,79-80.上述種種舉措,逐漸形成頗具特色的法蘭西現代外交體系,使得同時代歐洲的其他國家很難與法國的外交體制相媲美。

相較而言,英國的專門外交機構形成較晚,1782年才建立外務辦公室(The Foreign Office),1790年外務辦公室遷到唐寧街后,開始向專業的外交管理機構演變。此后,很多國家效仿英法兩國,相繼成立專門負責外交事務的部門。如1789年美國設立國務院主管外交事務,1869年日本設立外務省,等等。

隨著各國外交部的建立,國家內部雖然對外交官的管理日益完善,但在多邊場合,由于缺乏公認的外交規范,各國外交代表的名稱不統一,這導致各國對外交先行權的爭奪。各國使節都認為自己代表本國元首,不獲得優先禮遇就不能體現本國元首的崇高地位。(34)魯毅等:《外交學概論》,世界知識出版社,1997年,第101—102頁。為改變這種狀況,各國先后作出相應調整。1708年,英國頒布《外交優惠法案》,確立外交等級制,后被美國接受?！?760年葡萄牙首相蓬巴爾在巴西公主結婚時,提出凡駐里斯本宮廷的大使,除教廷和羅馬皇帝的大使外,今后在拜會或接見時的次序將依照呈遞國書的日期來安排,但遭到各國的反對?！?35)王福春:《外事管理學概論》,北京大學出版社,2003年,第19頁。1815年,奧地利、西班牙、葡萄牙、英國、法國等八個國家在維也納簽訂了《關于外交人員等級的章程》,進一步確立和發展了常駐使節制度,并對外交使節的等級和位次做出了明確的規定。章程規定了大使(包括羅馬教廷使節)、公使和代辦三級外交代表制度,同一等級外交代表的位次按照就任時間的先后為準,有關國家簽署條約或其他國際文件時,以抽簽方式決定全權代表簽字的順序。這一規范逐漸得到國際社會的公認并指導了此后的外交實踐。1964年2月24日,聯合國關于外交交往與豁免的國際公約——《維也納外交關系公約》生效,公約基本沿襲了《關于外交人員登記的章程》對外交代表的劃分,對外交代表的派遣、接受、位次、職責及特權與豁免做了明確的規定,成為各國進行外交活動必須遵守的國際法規則的重要組成部分。

結 語

從19世紀開始取得進展的外交官職業化進程,在20世紀得到了長足的發展。隨著科學技術、國際交往的日益發展,國際形勢的日益復雜化,外交官的職業化越來越受重視。各國紛紛根據國內外形勢的變化,改革、完善外交官制度,使其實現了比較充分的職業化。

外交官職業化提升了外交官的素質,并且從一個層面促進了外交的民主化。在職業化的早期,貴族出身的外交官占較大比例,家境優越的外交官人數也較多。隨著外交官準入制度的建立,通過公開考試擇優錄用的方式選拔外交官,加之職業常任制的推行,外交官的素質大大提高,出現了很多在國際舞臺上縱橫捭闔的外交家。職業準入制度使得外交官職業向社會開放,越來越多接受過高等教育的平民通過考試加入外交官隊伍,改變了外交官群體的貴族化傾向,這與世界范圍的民主化進程一致,是民主精神在外交領域的具體實踐。

外交官職業化便利了國家之間的交流與合作,推動了國際體系的形成與發展。盡管不同國家歷史文化傳統、國家利益的差異會阻礙不同國家外交官之間的交流,但外交官的職業特點使他們傾向于在共同經驗的基礎上求同存異,探求合作路徑,在長期的外交實踐中逐漸形成了外交共同文化?！巴饨还僮鳛樘囟ǖ娜后w經過歷史傳承所共享的符號和意義體系,這些體系不僅規范外交官們相互之間的交流及處理國際事務的態度,而且通過外交規范和外交交往的禮賓儀式使之禮儀化”,外交共同文化“能夠降低國際關系中的交易成本,促進國家間合作,在國家間利益紛爭并且競爭、沖突不斷的情況下,外交依然是維護國際和平與協調國家間關系的有力保障,而外交共同文化的存在和發展是使外交發揮效力的重要條件”(36)熊煒:《外交共同文化:概念、傳統與變革》,《國際政治研究》2012年第4期。。