對口援疆助力提升南疆地區發展能力：歷史性成就、驅動機理與行動策略

彭銀春 孟大虎 孫景兵

[摘要]提升南疆地區發展能力是新疆區域協調發展、絲綢之路經濟帶核心區建設的必然選擇，而對口援疆是南疆地區發展能力提升過程中必不可少的推動力。2010年以來，對口援疆在南疆地區取得了經濟實力不斷增強、民生發生質的改善、特色產業體系初步形成、城鄉一體化持續推進、立體交通網絡初步形成等歷史性成就。但是，還存在人才援疆未達到預期成效、產業援疆面臨困境、援疆工作實效有待深化、援疆工作機制有待完善等問題。需要進一步增強對口援疆的理性認識，完善“組團式”和“合作共建”對口援疆模式，實施“飛地經濟”援疆模式，助推南疆發展能力進一步提升。

[關鍵詞]對口援疆；南疆地區；發展能力；援疆模式

[中圖分類號]D261.41? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2024）01—0086—10

[作者簡介]彭銀春，男，兵團黨委黨校（行政學院）副教授，研究方向：產業經濟、區域經濟；孟大虎 ，男，《北京師范大學學報（社會科學版）》編審；孫景兵，男，新疆大學經濟與管理學院教授。

新疆一盤棋，南疆是“棋眼”。加快南疆發展成為做好新疆工作、解決好新疆問題的關鍵環節。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視南疆發展。在第二次中央新疆工作座談會上，習近平總書記指出：“對南疆發展，要從國家層面進行頂層設計，實行特殊政策，打破常規，特事特辦?！?在第三次中央新疆工作座談會上，習近平總書記強調：“要大力推動南疆經濟社會發展和民生改善?！?對口援疆是在對口支援基礎上為明確援助對象而形成的具體國家政策模式，是指由國家啟動，通過組織動員和政策支持，安排和調動國家機關和具有相對優勢的各省區市以結對的方式援助新疆經濟社會發展進步的一項政策措施。對口援疆政策促進了新疆綜合發展水平，改變了新疆整體經濟的發展軌跡，提升了受援地區的“造血”能力。[1]我國從20世紀90年代末就開始實行對口援疆政策，重點就在南疆地區。目前，對口援疆已經上升到國家戰略高度，其作為常態化政策工具助力南疆發展成為必然。正如習近平總書記所指出的那樣，“對口援疆是國家戰略，必須長期堅持，把對口援疆工作打造成加強民族團結的工程?！?僅在2014年至2019年，19個對口援疆省市就累計投入援疆資金（含兵團）964億元，實施援疆項目1萬余個，引進援疆省市企業到位資金16840億元，中央企業投資超過7000億元。2在新時代背景下，全面總結對口援疆助力提升南疆發展能力的歷史性成就，歸納梳理對口援疆之于提升南疆發展能力的作用機理，進而明確對口援疆提升南疆發展能力的未來行動策略，具有重要理論價值和現實意義。

一、對口援疆助力提升南疆地區發展能力的歷史性成就

對口支援作為一項具有中國特色的政策模式，產生于20世紀50年代，圍繞著不同時期經濟社會發展的突出矛盾和任務，由初期的地區內“城鄉互助”“廠社掛鉤”發展到全國范圍“省際支援”“多主體多領域支援”，實施頻次越來越高、領域越來越廣、責任越來越明確、運行越來越規范、效果越來越顯著，成為我國相關部門、相對發達地區支援欠發達地區經濟社會發展，或支援遭遇重大災害地區恢復或彌補不足，或支援具有重大影響的重大項目順利實施的一項中國特色政策措施。尤其是進入新時代，聚焦脫貧攻堅，創新推進定點扶貧、東西協作、支援邊疆民族地區等，成為新時代對口支援的首要任務[2]。新疆南疆地區作為邊疆地區、欠發達地區、相對貧困地區、民族地區，成為國家對口支援的重點地區、典型地區。新一輪對口援疆啟動以來，南疆地區發展能力不斷增強，經濟實現快速發展、民生發生質的改善、城鄉一體化穩步推進、立體交通網絡初步形成，取得了歷史性成就。

（一）經濟實現快速增長

2010年，新一輪對口援疆啟動。2011—2021年新疆南疆地區經濟實現了快速增長，由2011年的1901.18億元增長到4816.95億元，年均增長9.74%，分別高于同期全疆和全國0.51個和0.48個百分點（如圖1所示）；占新疆經濟總量由2011年的28.76%上升到2021年的30.14%，提高了1.38個百分點。經濟結構不斷調整，由25.88∶44.18∶29.94調整為22.99∶33.13∶43.88。南疆地區經濟實力不斷增強，為對口援疆進一步助力南疆發展增添了物質基礎保障。

（二）民生發生質的改善

對口支援南疆重點在民生領域，如就業、教育、衛生、社會保障、公共服務等方面，使南疆民生得到質的改善。

第一，貧困問題歷史性消除。南疆四地州是國家14個集中連片特困地區之一，是全國“三區三州”深度貧困地區之一。南疆四地州2011年貧困發生率為38.7%，包括巴音郭楞蒙古自治州共有貧困縣26個、貧困村2643個、貧困人口274.67萬，在對口支援南疆省市的支持下，到2020年全部脫貧，貧困群眾“兩不愁三保障”全面實現，生產生活條件得到大幅改善，貧困家庭義務教育階段孩子因貧失學輟學實現動態清零，基本醫療保險、大病保險參保率均達到100%，南疆絕對貧困問題歷史性消除。

第二，城鄉居民收入持續增長。2021年，南疆地區城鎮人均可支配收入和農村人均可支配收入分別達到33222元和12990元，分別比2011年的14724元和4121元增長了2.26和3.15倍。10年來，南疆城鎮人均可支配收入和農村人均可支配收入年均增長分別為8.5%和12.17%，分別高出全國0.41個和1.67個百分點（如表1所示）。

第三，“看病難”得到有效緩解。為切實提高人民群眾幸福感、獲得感，充分利用援疆資金、各級財政支持，積極推進基層衛生醫療機構標準化建設，使鄉鎮衛生院、村衛生室標準化率達到100%，各族群眾看病難、看病貴問題得到了有效緩解。[3]

第四，適齡人口實現義務教育全覆蓋?；A教育力量持續增強，全面實現國家通用語言文字教育教學，學前教育毛入園率、小學凈入學率、初中階段毛入學率、高中階段毛入學率均達到98%以上，南疆率先在全國實現15年義務教育。

第五，基本社會保障率不斷提升。南疆地區基本養老保險和基本醫療保險參保率由2011年的37.12%和18%分別提高到2021年的50.83%和89.6%。尤其是南疆地區基本醫療保險參保率高出全疆9.98個百分點（如圖2所示）。

（三）特色產業體系初步形成

近年來，國家和新疆維吾爾自治區高度重視南疆地區發展，專門出臺《南疆地區發展規劃》《新疆生產建設兵團向南發展規劃綱要》《自治區黨委、人民政府關于維護南疆社會穩定和實現長治久安的意見》等多項政策措施支持南疆地區發展，為對口援疆助力南疆發展提供了重要機遇。隨著一系列政策的實施，加速了對口援疆在南疆各領域深度參與，促進了南疆地區傳統產業轉型升級，為南疆地區治理能力和治理體系現代化奠定了基礎，成為推動南疆地區高速發展的重要力量。南疆地區圍繞用好用足中央、自治區特殊優惠政策，借助援疆力量，加快了紡織服裝、農副產品加工、農業生產資料、農用化工產品制造、礦產資源開發利用、裝備制造等傳統產業和生物產業、新能源、新材料、電子信息、節能環保等戰略性新興產業的發展步伐；積極承接東部產業轉移，依托南疆優質棉花資源建設形成了紡織產業集群，依托香梨、紅棗資源等建設形成了農副產品加工產業集群等，目前各類產業集群效應已逐步顯現。

（四）城鄉一體化穩步推進1

城市是人類文明的結晶，城鎮化率越高，文明進步水平越高。2011—2021年南疆城鎮化率由26.68%增長到36.68%，提高了10個百分點。雖然南疆城鎮化落后于全疆，有很大的上升空間，但是發展很快，年均發展速度高出全疆0.5個百分點。與此同時，南疆城鎮供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率分別達98.0%、96.9%、97.0%以上，城鎮功能不斷完善。新農村建設成效顯著，農村衛生廁所普及率84.95%，87.15%的行政村生活垃圾得到有效處理。以互聯網、5G等為代表的新基礎設施在南疆地區與全疆同步推進，所有行政村實現了通硬化路、通客車、通動力電、通光纖寬帶，廣播電視實現全覆蓋，數字政務、數字社會建設在城鄉加快推進，電商、直播帶貨等走在全疆前列，城鄉一體化建設穩步推進，人們的思想觀念不斷更新、現代文明意識不斷增強、市場競爭意識持續注入。

（五）立體交通網絡初步形成

在新一輪對口援疆初期，新疆缺乏南北疆便捷的公路通道，區內骨架公路網不完善，公路等級偏低，國道、省道干線二級以上公路比例僅為53%，遠低于全國70%的平均水平，高速公路里程僅838公里，位列全國倒數第五。[4]具體到南疆地區，南疆五地州沒有通高速、鐵路，相互聯通及對外物流主要靠國道314。10年后，南疆地區打通了一條直接出南疆通道——高速公路、鐵路直接沿國道315連通西寧，環塔鐵路和高速公路建成，民用通航機場數增至12個，所有地州市邁入高速公路時代，縣級轄區二級以上公路全部連通，南疆地區立體交通網絡初步形成。隨著G0711線烏魯木齊至尉犁高速公路、伊寧至阿克蘇鐵路等交通線路貫通，南疆地區立體交通網絡將進一步完善。

二、對口援疆提升南疆發展能力的驅動機理

顯然，發達地區與欠發達地區之間差距或不平衡無法靠市場這只手來彌補，需要政府采取必要的政策措施來實現經濟的均衡發展。對口支援就是“必要的政策措施”，本質上是通過政治權力機制來實現資源再配置，從而解決“區域發展不平衡”“資源供給與需求失衡”問題，推進其不平衡轉向動態平衡。[5]

對口援疆提升南疆發展能力就是通過國家或援疆省市支援實現資源再配置，解決地區發展不足、不平衡和供需失衡問題。因此，對口援疆對促進南疆地區經濟社會發展和民生改善，實現區域平衡協調發展有重要作用。

（一）彌補生產要素不足，促進南疆經濟發展

馬克思再生產理論告訴我們：只有兩大部類（第I部類和第II部類）的剩余價值部分轉化為資本，才有實際的積累，才可能進行擴大再生產。[6]也就是說，沒有積累就不會有擴大再生產，生產規模就不會逐年擴大，經濟總量就不會增長，經濟發展也就無從談起。從這個意義上說，實際的積累越多，則經濟發展能力就越強。馬克思把生產規模逐年擴大歸因于投入生產要素規模的不斷增長和資本使用效率的不斷提高。[7]南疆是經濟欠發達地區，經濟發展能力弱，表明其積累少，制約生產要素投入規模和資本使用效率。因此，要提升南疆經濟發展能力，就得在增加其積累上下功夫，對口援疆可謂是“對癥下藥”。

一是在基礎設施短板上支援。通過對口援疆改善經濟社會發展的人力資本、交通設施、生產生活環境等基礎性條件。完善的基礎設施既是經濟社會發展的基礎，也是經濟社會發展的組成部分，補基礎設施短板的過程本身就是經濟社會發展的過程。

二是在產業發展方面支援，補充生產要素投入。產業援疆是新一輪對口援疆的重點。通過產業援疆，培育地域特色鮮明的產業集群，吸引各種資源要素集聚，促進當地就業和經濟可持續發展。同時，也推動沿海、內地省市與南疆地區展開經濟合作，實現兩地資源互補、共同發展。

三是人才技術支援，提高資本使用效率。人才、技術是經濟高質量發展的必備條件，是南疆地區是否具備自我發展能力的重要標志。智力援疆是對口援疆的又一重要內容，通過智力援疆，一方面適時補充南疆地區人力資源的不足，尤其是專業性強的特殊人才資源，帶來先進的管理經驗和技術；另一方面以“師帶徒”的方式培養本地人才資源。同時，教育師資等教育資源支援，改善了辦學質量和條件，對地區整體人口素質改善有重要意義，這是南疆地區經濟發展產生內生動力的關鍵。

（二）改善民生條件，促進人的現代化

顯然，發展的要義或本質就是民生條件的不斷改善。南疆地區發展一個重要標志就是南疆地區人民群眾民生條件持續改善。而對口支援在實踐中本意是政府間的財政資金援助，更多的是強調民生援助。由經濟發達且財政余足的?。ㄊ校┮越Y對的形式，對經濟欠發達西部地區、落后區域或災區所實行的一種支援，[8]引進發達地區的物質和智力資源，促進不發達或欠發達地區教育、醫療衛生、民生發展，[9]改善所在地人們的生產生活條件。

馬克思認為，人朝什么方向發展、怎樣發展、發展到什么程度取決于社會條件，人的發展同其所處的社會生活條件是相聯系的，即人的發展與民生條件相聯系。民生即民眾生存發展的總的概述，其本質是基于人的需要的探索發展[10]。人的需要基于社會生產的發展不斷更新，并隨著社會生產力的進步不斷衍生出新的需要，因時代發展而不斷豐富，是建立在一定社會存在基礎上的民眾生產生活需要。人的發展離不開人的需要；人的需要是人的發展的出發點和歸宿點。[11]要促進人的全面發展、人的現代化，就必須不斷地充分地滿足人們日益增長和擴大的需要。南疆地區通過對口援疆改善民生、推進民生工程建設，改善人民群眾生產生活條件，就是為了在滿足民眾生產生活需要的同時，產生新的現代的需要，促進人的全面發展和現代化，從而實現為南疆地區可持續發展提供持續內生動力。

（三）促進交往交流交融，增強社會融合凝聚力

對口援疆首先體現為一種源于中華民族大家庭、鑄牢中華民族共同體意識之上的互助行為。[12]這種基于交往交流交融的互助、互動行為，必將增強各族人民的凝聚力和向心力。交往交流交融是社會融合凝聚力的外在表現，一個地區交往交流交融越充分，社會融合凝聚力越強，凝心聚力求發展的積極性就可能越發強烈。本質上，一個地區發展能力就是組成該地區個體自身對生產、生活的認識和操作能力以及與社會整體的聯系和融合能力的總和。[13]因此，社會融合凝聚力是發展能力重要組成部分。

對口援疆通過對南疆地區綜合援助，就促進交往交流交融而言，主要體現兩點：一是通過干部人才援疆，促進了受援雙方人員交往交流交融。各援疆省市在受援地成立援疆指揮部，選派干部人才到受援地任職服務，“傳幫帶”當地干部人才隊伍。同時，選派當地干部人才到內地任職學習培訓。另外，通過開辦內高班、認親結對等方式，加強兩地人員交往交流交融。二是通過產業援疆，促進了受援雙方經濟資源要素交往交流交融。通過市場援疆對接內地市場，加強內地與南疆的市場交往；建立“飛地園區”，引入企業，強化兩地民間經濟交往。以對口援疆為平臺，加強南疆與內地的人員、市場、民間經濟往來，帶來了先進的文化價值尤其是商業文化理念。因此，這種交往交流交融和互助，不但增強了南疆發展的經濟基礎，還為南疆與各地之間各民族進一步交流交往提供了契機，使得各族人民真切感受到國家發展的實惠、中華民族親如一家，將更加堅定各族人民在中國共產黨領導下走中國特色社會主義道路的信心和決心，也必然堅定各族人民“五個認同”，形成鑄牢中華民族共同體意識的有益循環，增強社會融合凝聚力。

（四）促進改革開放，改善發展環境

習近平總書記強調，改革開放是我國經濟社會發展動力。[14]同樣，改革開放也是南疆地區經濟社會發展動力。以開放促改革、促發展，是我國改革發展的成功實踐。[15]改革開放成為發展的必要舉措。實踐證明，產業援疆促進了新疆社會綜合發展水平，提升了受援地區的“造血”能力。[16]產業援助成為促進欠發達地區發展的重要手段。而產業發展需要寬松良好的經濟發展環境。這就要求欠發達地區對內推行改革，消除限制或阻礙產業發展的障礙；對外進行開放，發展方便各種生產要素的流動的政策環境，鼓勵和支持自由貿易和投資。產業援疆客觀上要求南疆地區對內推行改革，完善經濟發展環境；對外敞開胸懷，制定優惠政策，進行開放，充分利用地區優勢資源，招商引資，發展自由貿易，以增強地區自我發展能力。研究表明，思想觀念轉變慢、體制機制創新不足是經濟欠發達地區重要因素。對口援疆帶來先進文化觀念尤其是市場觀念，以及產業援疆倒逼南疆地區改革開放，促進思想解放、突破傳統條條框框約束和破除與欠發達經濟發展相適應的制度障礙，建立便于各種經濟發展要素自由流動、高效配置的體制機制。

三、對口援疆提升南疆地位發展能力的未來行動策略

南疆是援疆的重點地區，也是最早的受援地之一。雖然取得了矚目的歷史性成就，但是還存人才援疆未達到預期成效、產業援疆面臨困境、援疆工作實效有待深化、機制有待完善等挑戰。因此，未來提升南疆發展能力，須堅持問題導向原則，創新對口援疆模式。堅持問題導向，是對口援疆助力提升南疆發展能力的重要法寶。強化問題意識、堅持問題導向，是以習近平同志為核心的黨中央提出的做決策、抓工作的科學方法。習近平總書記反復強調，要堅持問題導向，把問題作為研究制定政策的起點，把工作的著力點放在解決最突出的矛盾和問題上。[17]因此，對口援疆助力提升南疆發展能力，既要把握機遇，也要積極面對挑戰，強化問題意識，堅持問題導向，準確把握提升南疆發展能力的未來行動策略。

（一）完善“組團式”援疆模式，夯實南疆經濟發展基礎

“組團式”援疆模式是破解當前人才援疆面臨挑戰的重要舉措。該模式是一種“輸血”與“造血”并重的智力對口援疆模式，來自不同單位、部門、具有不同的技能特長的援疆成員進行組團，針對薄弱環節、瓶頸問題進行援助解決的提升援疆實效的方式。我們知道，現代經濟增長起決定作用的是人，是人力資本積累而不是靠自然資源。因此，南疆經濟發展基礎最關鍵最重要的是人的知識、技術的積累和人的勤奮努力，即人的發展。人的發展一方面是知識技能和經驗的積累；另一方面是適應生活環境的改善及與之相適應的現代文明生產生活方式?！敖M團式”援疆既能及時提供目前南疆經濟社會發展急需的人才資源，又能通過“傳幫帶”方式提升和增加南疆人力資本積累，尤其是教育組團，提升當地教育水平，改善教育軟硬件條件，對南疆人口素質改善、增強經濟發展內生動力有十分重要的意義。通過完善或創新“組團式”援疆模式，目的就是要為新疆打造人才流入洼地，既實現“輸血”又兼顧“造血”。

一方面，完善“組團式”援疆模式，實現人的跨越式發展。人的跨越式發展就是經濟社會發展所必需的人力資源由短缺、不適應發展到充足、適應。人的發展涉及教育和健康兩個基本方面。實際上，“組團式”援疆就涉及人的發展問題或人力資本培育問題?！敖M團式”援疆模式在實踐中取得了很好的效果，促進了當地醫療、教育水平提高。但是，還存在一些不足，如頂層設計不夠完善，有些地方政府重視程度不夠、對援疆工作保障機制不到位等，導致援疆成效差異明顯。為了能使“組團式”援疆模式發揮其持久作用，建立標準化體系非常必要，可設立專門針對援疆的決策機構、實施機構、援助管理機構以及制定相應的機制保障措施、業績評估機制和激勵“組團式”援疆標準體系，為援疆干部人才提供施展才華的平臺，提高“組團式”援疆綜合效益。尤其是在南疆，教育資源和醫療資源嚴重不足，急需組團式智力支援。一方面，加大對教育和醫療設施的投入，改善人教育、醫療衛生環境，為經濟增長提供充足健康的人力資本；另一方面完善“組團式”智力援疆保障機制，不但接受援助的受方要拉出短缺的、必要的需求清單，且為組團提供良好的生產生活環境，而且提供援助的授方要密切結合需求清單選派合適的功能互補的人才組團，根據人才工作性質確定最低援疆年限，確保人才在援疆期間各種補助和待遇，并提高他們的援疆津貼，尤其是特殊南疆津貼，為南疆制造援疆人才流入洼地提供關鍵保障。受援雙方根據工作性質、任務、效果等共同完善對援疆人才的考評機制，使“組團式”援疆綜合效益最大化，實現受援地人力資源的跨越式發展。

另一方面，創新“組團式”援疆模式，實現發展環境的跨越式發展。我們知道，心理學中有一個從眾心理，即個人受到外界人群行為的影響，而在自己的知覺、判斷、認識上表現出符合于公眾輿論或多數人的行為方式。一個單位或部門接受一個人才，初衷是改善團體運行效率或為完成目標任務提供新的思路或支持，但是，在實踐中，由于從眾心理作用，當對口援疆個體置于一個團體中其作為受制于團體習慣性路徑依賴，不能很好地發揮作用?；诖?，需要借助“組團式”援疆模式，并對其進行一定程度的改良，由醫療和教育組團援疆擴展到其他領域，即跨行業單位組團，這個團體包括各方面專門人才，既包括受援地方面的人才也包括受援方人才，以受援方人才為主導，能夠實現原援疆省市單位理念、工作方式方法等整體移植，實現生產生活環境的跨越式發展。這里的生產生活環境跨越式發展或跨行業單位組團，主要起兩方面作用，一是起生產生活環境“穩定屋”作用，利于援助提供方（授方）方便工作，實現援疆人才生產生活空間環境的無縫對接，短期內產生援疆實效，避免“從眾”而導致援疆人才處處掣肘，因不適應而無法有效貢獻或埋沒自己的才干；二是發揮現代文明生產生活的“示范島”作用，利于援助接受方（受方）在家門口學習先進管理理念、先進技術和生活工作方式，帶動受援地人文發展環境整體改善。這在宗教意識濃厚的多民族經濟欠發達的南疆地區意義非同尋常。

（二）完善“合作共建”援疆模式，打造南疆經濟增長極

“合作共建”援疆模式是完善援疆工作機制和深化援疆工作實效的重要舉措。該模式是由兵團第三師與廣東省東莞市、佛山市、中山市合作共建四十一團草湖鎮而開創的對口支援模式，指由發達地區與欠發達地區開展對口合作共建，由發達地區統籌選派行政管理干部，促進結對雙方優勢互補、互惠互利、共謀發展，支持受援地區鞏固拓展脫貧攻堅成果，銜接推進鄉村振興和新型城鎮化，激發內生動力和發展活力的援疆模式。就南疆而言，重點是聚焦現代文明生產生活理念、銜接推進鄉村振興和新型城鎮化、完善基礎設施和基本公共服務、促進生態環境保護和綠色低碳發展、共同建設產業發展平臺等，打造受援地區經濟增長極。

其一，加強頂層設計，完善“合作共建”援疆模式。對口援疆發展到目前，合作共建援疆應該已經成為主要雙方共同理念。因此，強化雙方交流形成共識推動對口援疆工作取得實實在在成效顯得尤為重要?！昂献鞴步ā痹Ｊ皆趯嵺`中遇到的問題，實質上就是交流不足、共識不夠、頂層設計不到位所致。所以，應在以下三方面著力。

一是建立健全常態化交流協調機制。建立健全援疆?。ㄊ校┪托陆畢^委（兵團黨委）對口援疆工作議事機制，援受雙方每年召開一次省級層面的工作推進會，研究部署干部選派、政策及重大項目落地、合作方案等工作，明確各層級援受雙方牽頭負責領導，明確由雙方各層級黨委組織部、發展改革委等部門負責協調銜接、督促工作落實。

二是實施“一對一”結對關系，創新管理機制。在南疆，對口援疆省市實行針對援助對象特點構建市縣對市縣、鄉鎮對鄉鎮（團）“一對一”為主其他單位為輔的合作共建關系。在此基礎上，由受援地賦予合作共建的南疆地州（師）、市縣或團鎮（鄉）上一級直管的部分職能。項目計劃方面，合作共建對象的國民經濟和社會發展規劃、年度計劃直接越一級上報相關部門，上一級部門項目計劃直接明確到合作共建對象；為優化相關審批程序，提高辦事效率，行政審批可采取授權或委托管理等方式，合作共建對象享有上一級的審批權限；合作共建對象為較為特殊的團鎮（鄉），可以明確合作共建的團鎮（鄉）的人、財、物等由援助地選派的鎮長（鄉長、團長）或行政副職主持工作，全盤負責，事關全局性的重大事項及時向團鎮（鄉）黨委書記及上一級黨委請示報告。

三是優化人員配置。援疆省市在對“一對一”合作共建干部人才選配時要充分考慮合作共建對象的特點，采取計劃內加柔性援疆干部人才相結合的方式，做到專業結構、年齡結構合理，能有效發揮干部人才的能力。選派優秀干部任職領導崗位及機關科室領導崗位，分別負責黨政、黨建、經濟發展、社會事務、財政、工業園區、招商引資等他們熟悉擅長的工作，明確援疆干部不參與工作職權范圍無關的其他工作。受援方從系統內選派精英干部人才任職分管領導崗位，要求專業結構合理，干部隊伍穩定，掛職時間與援疆工作隊輪換時間一致；強化對受援方選派干部的考核，促其積極參與合作共建各項工作，使援受雙方心往一處想、勁往一處使，形成共建合力。

其二，在“合作共建”上下功夫，培育經濟增長極。南疆是欠發達地區，要想具備自我發展能力、獲得長遠發展，有必要在南疆地區進行子區域間分散投資，建立一個完整的多層級的增長極體系。這個多層級的增長極體系有機結合既能發揮極化效應和擴散效應，又能發揮著綜合效應，最終形成南疆地區經濟增長極。增長極體系的空間結構是由點、線、網絡和域面等四個基本要素構成的，又以點狀擴展、線狀蔓延、網絡交織進而形成域面狀。[18]各子區域的增長極極點可以是產業集群區域（產業園區），也可以是區域性中心城市（特色城鎮），構成增長極體系的極點，各交通線或網絡形成的經濟帶（網）構成線（網）狀的經濟增長軸，各城鎮和廣大農村地區構成整個地區經濟區的面。南疆地區增長極體系包括以喀什市為中心、其他各地州城市以及兵團師所在城市為次中心城市、各縣及各團鎮為小城市重點鎮多層次，“合作共建”援疆模式中受援雙方要以培育這個多層級增長極體系為目標，分層合作共建。

（三）實施“飛地經濟”援疆模式，打造南疆對外開放高地

“飛地經濟”援疆模式是破解產業援疆困境的重要舉措?！帮w地經濟”，是指援疆省市與南疆地區雙方政府打破行政區劃限制，把援疆省市的資金和項目放到行政上互不隸屬但具有土地、資源優勢的南疆地區經濟園區（在我國，各類經濟園區統稱為經濟開發區），通過規劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，實現互利共贏持續發展的區域經濟合作模式。目前，新疆依托19省市援疆工作機制，在全疆20個園區（開發區）開展“飛地園區”試點。[19]19個支援省市與新疆簽署了20個冠名支持產業園區建設的合作框架協議，建立了支援省市48家國家級開發區對口支援新疆39家產業聚集園區的結對關系。為盡快形成南疆經濟發展能力，調動援疆省市積極性，可在南疆地區實施并推廣“飛地經濟”援疆模式，充分利用《西部地區鼓勵類產業目錄》和支持喀什經濟開發區發展等國家賦予的一系列支持政策，堅持內外資一體化招商，促進產業集聚發展，把各經濟園區打造成南疆對外開放高地。

第一，加強頂層設計，為“飛地經濟”援疆模式健康發展提供政策保障。一是建立“飛地經濟”推進機制。與對口援疆省市組建“飛地經濟”工作協調小組，建立聯席會議制度，完善合作雙方決策、協調、服務機制，調動雙方積極性。根據各地園區情況確定合作共建項目、雙方權利義務，明確園區規劃、建設、管理和稅收分成等合作機制等。具體來說，包括援受雙方要明確園區規劃建設、運營管理的職責分工，明確飛出地和飛入地利益分享和投入分擔，細化雙方在園區基礎設施建設投入，財稅收入和統計指標的分享，節能減排降碳分擔，安全生產責任承擔等。二是進一步完善自治區、兵團園區體制機制改革相關政策。解除制約“飛地經濟”或“飛地園區”要素保障、產業項目落地等方面因素，明確在各園區實施合作共建、產業共育和利益共享的“飛地園區”模式。三是以市場化機制推進“飛地經濟”援疆模式。利益共享是“飛地經濟”的本質，也是未來對口援疆得以持續的內在要求。因此，以受援雙方內在需求為導向，堅持“政府推動、園區支撐、企業運作、項目帶動、利益共享”原則，按照市場化的手段運行。

第二，“飛地經濟”模式打造南疆經濟園區，完善對外開放載體。當前，應選取自治區（兵團）級以上經濟園區及口岸為重點實施“飛地經濟”援疆模式。這部分園區一般具備了一定的基礎條件，在資源稟賦、交通區位、產業承載、投資環境等方面具有資源相對優勢，容易實現互利共贏。對援方而言，便于產業轉移調整產業結構，為本省市產品出口中亞、南亞、西亞、非洲等地區陸路途中且就近建立了一個“中轉站”“保稅倉庫”；對受援方而言，園區因承接東中部地區產業轉移，帶動各種要素資源流動集聚，形成經濟增長點或增長極，帶動整個區域經濟發展。

一是以喀什經濟開發區為重點，打造南疆對外開放龍頭。充分發揮深圳特區經驗優勢，利用南疆特色資源、喀什區位、國家特殊政策優勢，把喀什經濟開發區打造成南疆地區產業發展高地、改革創新高地、向西開放高地和人才匯聚高地，引領南疆各園區外向型發展。探索園區運營管理模式創新，引入深圳園區運行方式，大膽創新，先行先試，建成南疆改革創新先行區、試驗區；挖掘與絲綢之路經濟帶沿線國家，尤其是中西亞國家的互補性和合作空間，在經貿、科技、旅游、醫療衛生、教育和人文等方面加強交流，不斷提升開放層次和開放水平，成為向西開放的“探路者”“排頭兵”，推動形成全方位、多層次、寬領域的內陸向西開放的新格局；全面優化創新人才發展的整體環境，建立人才評價機制、激勵機制，努力創造人才“引得進、留得住、流得動、用得好”的良好政策環境，推動形成“引才聚人”、人才集聚帶動人口集聚的新格局，引領打造中國西部陸路對外開放新“深圳”，把大喀什市打造成西部特區。

二是以各地州市國家級園區為主，自治區（兵團）級園區為輔，強化外循環，打造南疆對外開放支撐點。隨著中巴經濟走廊建設進一步完善、中巴鐵路、中吉烏鐵路的暢通，在可預見的將來，沿G314的庫爾勒、鐵門關、庫車、阿克蘇、阿拉爾、圖木舒克、阿圖什、喀什等城市，沿G315的米蘭、若羌、且末、南屯、于田、和田、昆玉、葉城、莎車等城鎮必然將成為中歐班列新疆西通道、中國至西亞南亞通道的節點城鎮。沿線城鎮完全可以與對口援疆省市進行“飛地園區”合作，搭建對口援疆?。ㄊ校┫蛭鏖_放的平臺，提升對外開放層次，打造面向中亞、南亞、西亞、歐洲、非洲的外向型經濟平臺。針對絲綢之路經濟帶沿線國家需要，根據援疆省市和受援地方的資源稟賦，承接援疆省市轉移產業，組裝加工業，大力發展外貿出口產業，打造南疆對外開放支撐點，形成以喀什經濟開發區為龍頭的環塔里木經濟增長圈。

三是以各地州自治區、兵團級園區為主，強化內循環，打造南疆對外開放保障基點。各地州、兵團級及以下培育園區，強化與對口援疆省市合作，引進先進技術和先進管理經驗，重點發展當地特色資源加工業、零部件加工業和現代服務業，為外向型園區提供必要生產資料和服務保障、為國內市場提供具有地方特色的產品和服務。圍繞區域商貿物流、金融服務、醫療保障、文旅以及進口資源加工、糧食安全、應急物品保障、安防設施設備制造等基地（或中心）建設發展相關產業或提供相關服務。

第三，“飛地經濟”模式打造南疆口岸經濟帶，打通對外開放通道。目前，南疆口岸經濟整體水平低、管理制度落后、服務效率低下、基礎設施薄弱等，處于起步階段，基本屬于經濟通道，而且大多離具有一定規模城鎮較遠。只有喀什機場（空運）口岸在喀什市，規模較大，其他的口岸距離縣城較遠、人口規模在25萬人以下，需要以“飛地經濟”模式實現南疆口岸經濟“彎道超車”。根據南疆的實際情況，把口岸經濟區建設成為我國對中亞、西亞、南亞、歐洲國家，尤其是巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗等國家的重要陸路通道之一，成為輻射帶動功能強和富有競爭力的陸路口岸，國內外知名的以商貿物流、進出口加工、旅游為一體的沿邊經濟區。當前，應以完善口岸基礎設施、提升特色口岸功能、培育集聚進出口產業為重點，推動實現口岸就地生產加工出口，推動“經濟通道”向“產業經濟”“口岸經濟”轉變。[20]

首先，完善口岸基礎設施。聚焦各口岸通關、物流、產業發展配套設施建設，有效提高“集貨、建園、聚產業”能力；進一步完善口岸通關檢驗檢疫基礎設施條件，提高通關能力和效率。按照國家級口岸標準進行基礎設施建設，完善口岸間、口岸與腹地間的快速交通網絡建設，推進中巴鐵路、中吉烏鐵路項目建設。近期重點拓展喀什機場（空運）口岸經濟功能和服務功能，努力在短時間內，完成溝通口岸內外的交通通道建設。

其次，提升特色口岸功能。明確口岸功能和發展定位，引導口岸錯位發展?？κ矙C場（空運）口岸，以喀什市為依托，大力發展進出口加工業及商貿物流、商務會展、金融、旅游等現代服務業。依托塔什庫爾干塔吉克自治縣“一縣通三國，兩口通兩亞，兩路連東西”的獨特區位優勢，境內豐富的礦產資源和旅游資源以及帕米爾機場通航等，積極謀劃建設塔什庫爾干邊境經濟合作區，發揮邊民互市的優勢，大力發展進出口和轉口貿易。境內紅其拉甫陸運（公路）口岸，重點深化與巴基斯坦的合作關系，主要發展農副產品加工、商貿旅游、消費電子；卡拉蘇陸運（公路）口岸，深化與塔吉克斯坦的合作關系，主要發展能源資源加工、商貿旅游、消費電子。依托烏恰縣豐富的礦產資源和口岸資源優勢及自然資源特點，把伊爾克什坦陸運（公路）口岸和吐爾尕特陸運（公路）口岸打造成集進出口貿易、礦產品加工、倉儲物流中轉于一體，國際性常年開放的國家一類陸路口岸。伊爾克什坦陸運（公路）口岸和吐爾尕特陸運（公路）口岸為貿易型，前者主要發展商貿和能源資源加工業，后者主要發展物流和農副產品加工業，與通道型烏什別迭里陸運（公路）口岸一起深化與吉爾吉斯斯坦的合作關系。依托阿克蘇地區、庫爾勒、阿拉爾等地區的產業園區及烏什縣“塞外江南”“中國西部生態明珠”美譽，到吉爾吉斯斯坦物流集散中心、到哈薩克斯坦比從吐爾尕特陸運（公路）口岸距離近的優勢，以通道經濟為主，大力發展旅游業打造烏什別迭里陸運（公路）口岸。

再次，加快構建面向中亞、西亞、南亞和歐洲的特色產業集群?？傮w來說，在邊境口岸經濟區產業結構以第三產業為主、第二產業為輔，以通關服務為基礎、旅游為主導，發展貿易加工、物流配送等產業。南疆各口岸通過跨境合作或貿易互市等方式延伸國內市場，面向巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等國家，形成以喀什經濟開發區（含兵團分區） 、喀什綜合保稅區、各地州師市產業園區為支撐平臺，以喀什機場（空運）口岸、紅其拉甫陸運（公路）口岸、伊爾克什坦陸運（公路）口岸、吐爾尕特陸運（公路）口岸、卡拉蘇陸運（公路）口岸、烏什別迭里陸運（公路）口岸為門戶樞紐，培育本地特色產業和承接外來產業轉移，發展口岸進出口加工制造業，形成特色產業集群，推進并形成南疆沿邊口岸經濟帶。

最后，加快構建有效促進口岸經濟發展的體制機制。主要是通過雙方建立常態化溝通體制機制，根據雙方需要，放寬或解除口岸雙方對各種要素的管制政策，包括跨境合作機制，深化邊境社會事務和勞務合作，方便雙方人員流動；通關監管模式，推行“單一窗口”“兩國一檢”“一站式”和“預約式”等通關模式，[21]提升通關便利化水平；簽證制度，提供方便快速的簽證，延長居留時間，合作區內居民可以自由進行生產、經商、生活等活動，等等。在南疆口岸，通過飛地園區建設，在南疆形成全方位、多層次、寬領域的全面開放新格局，增強口岸與喀什經濟開發區以及巴州、阿克蘇、和田（包括南疆兵團師市）等地區工業園區的技（術）貿（易）工（業）聯系，構建南疆對中亞、南亞的開放大通道，形成中巴、中塔、中吉口岸經濟區。

總之，要全面加強與對口援疆省市各領域合作，創新對口援疆模式，加大招商引資力度，加快形成南北疆及疆內外雙向互濟、陸海內外聯動的開放格局，打造南疆對外開放新高地，培育經濟增長極，實現南疆經濟跨越式發展。

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責任編輯：劉昌龍