食品領域檢察公益訴訟懲罰性賠償問題研究

檢察機關作為國家司法機關，有維護社會公共利益、提起食品領域公益訴訟的職責。在司法實踐中，檢察機關能否在公益訴訟中提出懲罰性賠償請求，且懲罰性賠償金的計算方式、抵扣標準和管理方式仍然存在爭議。厘清上述問題有利于為檢察機關提起懲罰性賠償請求提供正當性，與懲罰性賠償制度的“懲罰”和“威懾”功能不謀而合。

1.問題的提出

筆者以“公益訴訟”“食品”“檢察機關”“懲罰性賠償”為關鍵詞，在小包公平臺進行檢索，選取了九個較為典型的案例（如表1所示），并簡述其中的兩個案例。

典型案例1：2017年夏天，被告俄周（小學，牧民）將從村民手中低價收購的死因不明的牛肉進行加工后銷售給被告張清（高中，無業），后張清將這些牛肉賣到綿陽當地的米粉店，從中獲利。根據縣動物衛生監督所出具的鑒定結論，認定被告俄周經營的死因不明的牛肉不符合食品安全標準。若爾蓋縣人民檢察院在履行審查起訴職責中發現被告俄周、張清生產銷售不符合安全標準牛肉的行為損害了社會公共利益的案件線索，將線索移送阿壩州人民檢察院。阿壩州人民檢察院在公益訴訟中提出兩個訴訟請求：第一，判令二被告承擔相應的懲罰性賠償金；第二，判令二被告在公開媒體向社會公眾賠禮道歉。法院審理認為公益訴訟起訴人的訴訟請求具有事實和法律依據，予以支持。

典型案例二：被告金廣鳳（1976年7月3日出生，滿族），2003年金廣鳳夫妻在農貿市場面食店工作，被告負責面食店油條配料工作。2020年3月至2020年7月，金廣鳳共生產、銷售添加超標“鋁”油條712.5斤，銷售金額4275元。2021年7月，金廣鳳因犯生產、銷售不符合安全標準的食品罪，被本溪滿族自治縣人民法院判處有期徒刑一年，緩刑一年，并禁止在緩刑考驗期內從事食品生產、銷售及相關活動，但金廣鳳至今未能承擔相應民事責任。檢察機關發現金廣鳳違法行為后依法履行了公告程序，公告期滿后沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處于受損害狀態，遂向人民法院提起訴訟請求：第一，判令被告金廣鳳承擔懲罰性賠償金42750元；第二，判令被告在人民法院報賠禮道歉。被告辯稱同意賠禮道歉，但家境困難無力賠償。法院審理認為公益訴訟人的訴訟請求有事實和法律依據，被告應承擔相應的民事責任。

近年來，檢察機關響應中共中央、國務院發布的《關于深化改革加強食品安全工作的意見》，在食品領域積極運用懲罰性賠償制度，但仍然存在法律依據不明確、懲罰性賠償金的確定沒有考慮到被告自身情況等問題，影響了該制度應發揮的補償、制裁、遏制功能?；诖?，本文認為應從理論上論證檢察機關提出食品民事公益懲罰性賠償的正當性，在支持檢察機關有權提出懲罰性賠償金請求的基礎上，理清懲罰性賠償金的計算標準，再對懲罰性賠償金的管理方式提出制度構想，通過比例原則合理確定懲罰性賠償金額，以便懲罰性賠償制度在食品安全領域更好地發揮制度價值。

2.司法實踐困境

2.1檢察機關提起懲罰性賠償缺乏法律依據

《民事訴訟法》第五十八條規定，人民檢察院有權提起食品安全民事公益訴訟。但對于檢察機關能否提起懲罰性賠償，目前僅最高人民檢察院制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第九十八條作出相應規定，現行立法并未作出具體的規定。因此，在學術上，有學者認為，根據我國現行法律規定的懲罰性賠償都是以私益訴訟為規定的對象，僅允許消費者提出懲罰性賠償請求。食品公益訴訟的起訴人主張懲罰性賠償，在現行法律中找不到依據。具體來說，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食安法》）第148條第2款和《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消保法》）第55條所規定的懲罰性賠償請求權是專屬于消費者的懲罰性賠償請求權，而檢察機關針對食品安全提起的懲罰性賠償公益訴訟并沒有獨立的實體請求權。進一步來說，在食品領域，消費者受到的仍然是個人損失，食品安全公益訴訟的起訴人在主張懲罰性賠償時，并沒有與經營者、生產者形成民事法律關系。如果允許公益訴訟和私益訴訟重復起訴，將導致被告人承擔重復的賠償責任。

2.2懲罰性賠償金的計算標準過于簡單

在食品領域懲罰性賠償公益訴訟中，檢察機關針對向被告具體請求多少懲罰性賠償金這一事項有較大的自由裁量權。就所收集到的案例而言，檢察院傾向于按照私益訴訟懲罰性賠償的計算標準，根據價款或服務費用確定懲罰性賠償的金額，而沒有綜合考慮被請求人的賠償能力及主觀惡性。在典型案例二中，被告金廣鳳以在面包店賣油條為生，2020年4月至7月的銷售金額為四千余元。在被告提出家境困難、無力賠償過于高額的懲罰性賠償金后，法院及公訴機關并沒有具體調查實際情況，而是硬性地適用了十倍的懲罰性賠償金數額。這也從側面反映了在司法實踐中懲罰性賠償金的計算基準過于簡單。統一簡單化地確定懲罰性賠償金額可能會使小微型企業面臨倒閉風險，不利于市場經濟的發展。

2.3懲罰性賠償金能否折抵存在分歧

在懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的關系方面，實踐中存在不同的見解。有學者認為，懲罰性賠償金屬于民事責任，與刑事責任和行政責任本質上存在不同，因而應該同時適用，不能折抵。反對者則認為，在得到法院的生效判決后，懲罰性賠償金上繳至國庫，具有了“公法”的屬性。從懲罰性賠償的功能來看，懲罰性賠償金因其所具有的“讓生產經營者支付超出實際損害數額”的特性，應該被視為一種行政罰款手段。故此，懲罰性賠償金應當進行折抵或扣減。隨著食品安全公益訴訟會議紀要的出臺，“扣減說”似乎占據了上風。但由于扣減標準不具體，應用上仍然存在責任混同的可能性。

2.4懲罰性賠償的適用結果上存在爭議

通過案例梳理，食品領域檢察公益訴訟中懲罰性賠償的適用結果主要有以下幾種：第一，分配后上繳國庫。具體操作為懲罰性賠償金由法院托管，3年訴訟時效后，如果懲罰性賠償金仍有剩余則上繳國庫；第二，納入消費公益基金，用于食品安全領域受害群眾的救助性賠償。值得注意的是，此時檢察機關提起的公益訴訟行使的仍然是私益損害懲罰性賠償請求權，作為當事人的檢察機關無權對懲罰性賠償金的歸屬進行裁量，懲罰性賠償金在解釋論上只能歸受害消費者所有。

3.食品領域懲罰性賠償的規制路徑

3.1檢察機關提起懲罰性賠償的正當性

隨著食品生產的規?；?，經營者或生產者是面向社會上不特定的多數人提供產品。食品消費糾紛不同于普通民事糾紛，其中作為生產者的大企業與受害消費者相比在訴訟成本和舉證能力方面有著顯著的優勢。因此，我國通過立法，規定檢察機關可以提起食品民事公益訴訟。我國《食安法》第148條第2款規定，消費者對收到的損失向生產者、經營者提出懲罰性賠償，然而未明確規定檢察機關能否據此向不法商家提出懲罰性賠償的訴訟請求。能否賦予檢察機關提起懲罰性賠償請求權，筆者認為可以從以下幾個方面考慮。

3.1.1建設質量公益訴訟的需要

2023年，中共中央、國務院印發的《質量強國建設綱要》（以下簡稱《綱要》）首次提出“質量公益訴訟”的概念。食品安全關乎人民的切身利益，完善食品質量公益訴訟是質量公益訴訟的應有之義。檢察機關對于未經消費者授權而直接以自己名義提起懲罰性賠償公益訴訟是以維護社會公共利益為目的，符合檢察機關的法律定位和職責。

3.1.2貫徹懲罰性賠償的功能

《綱要》中與食品質量同步提出的是“有效執行商品質量懲罰性賠償制度”。懲罰性賠償制度是美國法中與補償性賠償相對應的一項特殊的民事賠償制度，最早起源于英國，是英美法系的產物，后逐步為大陸法系國家所認可。與補償性賠償不同，懲罰性賠償是由懲罰和賠償組成。一方面，該制度可以彌補受害人的損害；另一方面，懲罰性賠償制度的“懲罰”體現在要求不法侵害人支付超出受害人實際損害范圍的賠償金，以達到經濟懲罰的目的。在食品消費領域，消費者受到的損害較為分散且多數為小額損害，考慮到訴訟成本較高、舉證困難等原因，受害人提起私益訴訟懲罰性賠償的積極性較低，私人懲罰性賠償制度并不能真正地發揮懲治違法者并激勵其他消費者積極維權的功能。因此，通過國家的幫助，在公益訴訟中提出懲罰性賠償請求才能充分發揮懲罰性賠償制度在食品領域的威懾和懲罰功能，并積極鼓勵消費者維權，從而在根本上預防群體性食品安全事件的發生。從域外法治經驗來看，各國在司法實踐中逐漸接受了懲罰性賠償請求，懲罰性賠償請求在公益訴訟中的提出也成為發展趨勢。因此，為彌補私人懲罰性賠償懲罰力度不足的弊端，防止消費者受到公共性損害，威懾違法生產經營者，維護社會主義市場秩序，由檢察機關在食品民事公益訴訟中提出懲罰性賠償請求具有必要性。

3.1.3完善檢察機關主體資格地位

楊會新教授曾提出“在新設權利模式下，需要法律為檢察機關和消費者協會創設懲罰性賠償請求權，或者由國家保有實體請求權，而將對應的訴訟實施權授予檢察機關和消費者協會。無論哪種方式，都需要在消費者的私人懲罰性賠償請求權之外，另外創設一個懲罰性賠償請求權。對此，筆者認為可以通過訴訟擔當模式賦予檢察機關訴訟實施權，將私益性訴訟實施權包含的損害賠償請求權向公益性訴訟實施權主體轉移。在實踐中，可以根據食品安全公益訴訟的具體案情來區分：對于額度小且受害消費者較分散的案件來說，可以通過法定訴訟擔當模式，將訴訟實施權集合管理；而對于規模較大的侵權案件，應當優先考慮任意訴訟擔當模式，在得到消費者授權基礎上由檢察機關提出懲罰性賠償請求。在訴前程序方面，可以借鑒美國的團體訴訟通知模式，以書面形式通知被侵權人總數的三分之二以上的消費者，同時賦予消費者退出訴訟的權利，之后獲得的生效判決效力也基于參加訴訟的消費者。

3.2懲罰性賠償金的計算標準

在司法實踐中，往往是根據價款或者服務費用確定懲罰性賠償的基礎數額，在此基礎上頂格適用十倍懲罰性賠償倍數。檢察機關對提出多少數額的懲罰性賠償金有自由裁量權，因此筆者認為可以適用比例原則，合理確定懲罰性賠償金。比例原則的目的是防止公權力在限制公民權利時超過必要限度，包含適當性、必要性、均衡性三個方面，民法制度中蘊含比例原則的基本精神。首先，從適當性的角度來看，應綜合考察生產經營者的承受懲罰賠償的能力。在日常生活中，一些小作坊生產的食品往往是按照傳統工藝生產的輕微的不安全食品，小作坊主和家人鄰里也會食用該食品。此時他們并不具備市場優勢地位，是社會弱勢群體。檢察機關也不宜向他們提起賠償十倍的懲罰性賠償金的訴訟請求，應通過消費者協會或市場監督管理機關對其進行批評教育。其次，在必要性方面，檢察機關應調查侵權行為的社會危害性，綜合考慮提起懲罰性賠償公益訴訟的一般預防和特殊預防的效果，將預防的必要性納入考量因素。最后，應考慮均衡性，設置更為靈活的懲罰性賠償金區間。筆者認為，可以設置三倍至十倍的區間。均衡性原則強調所懲罰性賠償金和受損害的公共利益之間應保持一致。在足以補償被侵害的消費者合法權益的基礎上，合理確定公共利益的損失范圍，從而最大限度地實現懲罰性賠償的“補償”和“懲罰”功能發揮各自功能。

3.3確立合理的抵扣標準

筆者認為，懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金可以互相抵扣。懲罰性賠償金的設置有兩個目的：一是懲罰不法行為人；二是通過使行為人承擔懲罰性賠償金令其不再有相似的不法行為，同時對潛在的不法行為人進行威懾。一方面，公益訴訟懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款一樣，都具有懲罰的功能；另一方面，同時追究行為人民事責任、行政責任和刑事責任往往導致行為人承擔過重的金錢懲罰，違反過罰相當原則。因此，檢察機關應全面評估侵權人的主觀過錯和損害后果，以達到最大限度的維護公共利益。

3.4健全食品安全公益訴訟救濟基金

上繳國庫的方式是管理懲罰性賠償金最常使用的方式。在法院作出生效判決后，食品安全公益訴訟懲罰性賠償金作為地方財政中的非稅收入上繳國庫，再由國庫返還地方財政統一適用管理。這樣確實提升了管理懲罰性賠償金的便利，但在客觀上，現階段檢察機關是依據消費者的私益懲罰性賠償請求權提起的訴訟請求，所獲得的賠償理應歸實體權利人所有，將懲罰性賠償金上繳國庫的做法侵害了消費者的合法權益。

另一種做法是，將懲罰性賠償金由檢察院或法院代管。如果由法檢處代管懲罰性賠償金，司法機關本身就與公益訴訟的勝訴利益相關。在食品公益訴訟中，勝訴與否，主張多少的懲罰性賠償金就檢察機關自由裁量。在訴訟過程中，檢察機關在證據搜集、舉證質證等方面相較違法生產經營者處于優勢地位，難免會影響民事訴訟原告和被告的平等地位。

雖然在實踐中已有將懲罰性賠償金納入公益基金的實踐，但根據搜集的案例仍能發現現階段在實際運作中還存在問題。例如，未完善懲罰性賠償基金的監督機制，相關的運行制度仍有細化空間。對此，設立一體化的懲罰性賠償金管理制度刻不容緩。

首先，法院作為審判機關，能夠全面地了解案件事實。因此，可以通過法院主導賠償基金的設立。案件進入訴訟程序后可以通過調解或判決的方式設立食品安全懲罰性賠償救濟基金。人民法院應當在判決書中指定基金管理人。被請求人未按照判決書或調解書支付懲罰性賠償金的，人民法院可以強制執行。

其次，基金的管理者需要定期對基金的使用情況進行公示，可以由各省級消費者協會或檢察機關對基金的運用情況進行監督?；鸬挠猛局饕袃蓚€方面：一是對小額的食品安全公益訴訟中的消費者進行賠付；二是用于檢察機關和消費者協會提起食品安全懲罰性賠償訴訟的合理費用。

最后，要完善懲罰性賠償金的申領程序。建立懲罰性賠償金的目的是保障懲罰性賠償金最后歸屬于受害人。對于已經獲得生效判決的消費者可以通過判決文書到基金管理人處依照其損失兌付相應份額的懲罰性賠償金。對于未來發生的醫療費費用和相關費用，可以憑相關證明材料向消費者協會申領懲罰性賠償金。消費者協會再審核提交材料的真實性，審核通過后與基金管理人協調發放懲罰性賠償金。

結語

在食品領域，懲罰性賠償公益訴訟制度的適用并非如想象中那么順利。由于現階段缺乏法律依據，檢察機關提起食品公益訴訟懲罰性賠償請求顯得“名不正，言不順”。本文認為，一方面要堅持懲罰性賠償和威懾功能，合理確定侵權人要承擔的社會責任，平衡懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金的關系；另一方面，通過訴訟擔當模式，使檢察機關公益訴訟定位在維護社會公共利益的基礎上，形成邏輯自洽，避免法律適用的混亂。

作者簡介

陳俊安（1996.08－），男，漢族，云南昆明人，新疆財經大學在讀研究生；研究方向：民商法。