糧食安全視域下的耕地概念探討

摘要：聚焦我國耕地資源國情，從保障安全視域出發，分析糧食安全內涵變化過程中對耕地資源保障的需求，通過對國際上耕地概念的概述和從歷史、常識、法律、技術等角度對耕地概念的理解，提出完善耕地概念的建議，采用定量分析法、實證分析法、邏輯分析法、歷史研究法，以期為加強糧食安全耕地保障能力提供參考?，F行耕地概念過于強調技術邏輯，在我國農業生產土地資源趨緊的條件下，并不利于我國的糧食安全和居民生活水平提升，尤其是園地與耕地都以生產食用農產品為主導功能。有必要適應我國農業特別是種植業發展的需要，讓耕地概念回歸本義與常識，將園地等支撐種植業發展的土地資源納入耕地范圍，并賦予耕地概念管理邏輯和規劃屬性。研究結論：統籌法理邏輯、管理邏輯、技術邏輯與常識認知，將耕地概念界定為“用于種植農作物的土地”，形成對國家糧食安全整體利益價值追求。

關鍵詞：土地資源；糧食安全；耕地；概念；園地

中圖分類號：F301.24????文獻標識碼：A????doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.02.011

引文格式：齊世敬.糧食安全視域下的耕地概念探討［J］.山東國土資源，2024，40（2）：6574. QI Shijing. Discussion on Cultivated Land Concept under the Perspective of Food Security［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（2）：6574.

0?引言

洪范八政，食為政首。特別是面對百年未有之大變局，糧食安全的重要性進一步凸顯。耕地保護涉及鄉村振興、農民權益、生態保護等眾多目標，但首要目標和核心價值是保障糧食安全。從人類文明進入農耕時代起，人們燒荒、墾造出耕地的主要目的就是為了農業生產。當前，立足糧食安全，耕地保護極端重要性日益凸顯，從法律法規到政策制度，從中央到地方，耕地保護力度不斷加大。但耕地保護涉及的關鍵性問題——耕地概念，政府部門、專家學者、社會公眾認識不盡相同，有些概念與當前國家糧食安全的需要也不相適應，有必要從國家糧食安全視域審視和探討耕地的概念。

1?中國國家糧食安全的需要

糧食安全是國家安全的重要基礎。新中國成立后，中國始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的首要任務。糧食安全涉及消費與生產兩側，消費側核心影響因素是人口與人均需求（包括膳食結構），生產側核心影響因素是耕地數量與單產水平。

1.1?糧食消費情況

1.1.1?人口情況

從歷史上看，人口數量與糧食總量總是相互促進又相互制約，人口數量決定了糧食的勞動生產資源和需求量，糧食總量又決定了可以維持的人口數量?？登詠?，我國人口快速增長的主要因素是耕地數量大幅增加以及玉米等南美作物引進帶來的糧食產量增加。新中國成立之初，我國大陸人口為5.4億人，至2020年，突破14億人，增長至141178萬人。其中，1990年以前，我國人口數量基本呈現高速增長態勢，年增長率保持在1.48%以上；此后人口增長率逐步下滑，至2020年第七次全國人口普查，年增長率降至0.53%。2020年以后，我國人口增長率下滑的總體態勢并未改觀。2017年我國凈增人口737萬人，2018年降為530萬人，2019年降為467萬人，2021年新增人口猛降至48萬人，較2015年新增人口下降了1607萬人（圖1）。2022年全國人口減少85萬人，首次出現了負增長，預示著我國人口進入了零增長、甚至負增長的區間。2021年的141260萬人很可能是我國人口的峰值。

1.1.2?居民膳食結構情況

考察我國糧食消費，首先要看到40多年來國民經濟的發展和人們生活水平的改善，我國居民膳食結構發生了很大的變化。中國傳統的以植物性食物為主的膳食模式正在向動物性食物為主的膳食模式轉變，特別是城市居民米、面、粗糧等主食攝入量呈持續下降的趨勢，水產品、副食品、果蔬、肉類加工制品的消費量反而顯著增加。動物性食物消費在2000年開始超過食物消費總量的一半以上，2017年城鎮居民的人均肉類消費量超過21kg，而后呈逐年遞增態勢，植物性食物的消費量逐漸減少。由于動物性食物所含脂肪熱量較高，蛋白質供給充足，居民營養攝入水平逐漸提升，社會消費層次有了一定提高［1］。我國農村居民食物消費結構中，動物性食物消費量遠少于城鎮居民，農村居民的動物性食物消費占自身食物總消費量的1/6，豬肉仍然是農村居民消費肉類產品的主要類型，占肉類消費總量的65%，農村居民對糧食的消費量從20世紀90年代的最高峰（1990年人均260kg）逐漸下降到2017年的200kg。21世紀以來，農村居民人均蛋制品、奶制品、蔬菜的消費量逐年走高，營養水平也相應有所提高，與1990年相比，2018年農村人均每日蛋白質攝入量增加了30.4g/人，優質蛋白質的攝入渠道增加［2］。

比營養物質變化更為直觀的是我國居民食物消費的變化，主要特點是隨著生活水平的提高，蔬菜、水果、肉、奶的消費量明顯增加（表1）。2020年我國居民消費的蔬菜、水果、肉、奶、魚和水產較改革開放之初（1980年）分別增長了597%、1148%、336%、553%、767%、1164%，即使與21世紀之初（2000年）也增長了42%、85%、41%、122%、58%、211%?？梢哉f，隨著生活水平的提高，我國居民的膳食結構發生了翻天覆地的變化，吃得越來越豐富。與此同時，糧食的消費在1995年之后便基本保持穩定，2010年后雖有小幅增長，但主要原因是由于飼料用途的增加。自20世紀90年代以后，食用消費在谷物消費中的比重持續下降，與之對應的是用于飼料的谷物消費占比持續攀升，并且2010年后這種趨勢還有所擴大。谷物消費結果的變化也反映了居民食物消費中肉、蛋、奶快速增加，進而對于飼料的需求也跟著快速增加。

1.1.3?糧食消費需求

根據國家統計局的數據，2020年我國居民主要食品消費量中，人均年消費糧食141.2kg，這已經是2014年以來的高點；同時，近年來，人均食用油消費量基本保持在10kg以上；人均肉類和禽類保持在37kg以上；蔬菜消費量仍呈現逐年上漲趨勢，達到了103.7kg；人均消費的水產品、蛋類、奶類、干鮮瓜果類也都保持了逐年上漲趨勢，分別達到13.9kg、12.8kg、13.0kg、56.3kg，其中蛋類和干鮮瓜果類增長較快，較2015年分別增長了34.7%和26.5%，隨著生活水平的不斷提升，這種趨勢短時期內不會產生太大變化。如果以我國人口高峰14.2億人計算，我國需要用于食用的糧食要達到2億t左右。2021年我國糧食產量6.8億t（其中谷物6.3億t），2015年以來一直保持在6.6億t，人均糧食占有量達到483kg，高于國際公認的400kg糧食安全線，實現了谷物基本自給、口糧絕對安全（表2）。即使按照2010年以前的谷物消費水平，有50%的谷物用于食用消費，6.3億t谷物產量滿足2億t的食用需求也是有保障的。

但值得注意的是，緣于國內社會經濟發展下的居民膳食消費結構升級，糧食安全的內涵從口糧安全層次上升到整個食物系統安全與營養安全的新高度［3］。習近平總書記專門指出，城鄉居民食物消費結構在不斷升級，今后農產品保供，既要保數量，也要保多樣、保質量參見習近平總書記2020年12月28日在中央農村工作會議上的講話。。生產肉、禽、蛋、奶等動物性食品都需要消耗糧食，轉化成1kg肉蛋奶平均需要大約5kg的“糧食單位”（包含糧食和牧草）。因此，居民對肉禽蛋奶需求的增加帶動了對飼料用糧需求的持續增加，使得用于飼料的糧食占比不斷提升。2000—2021年，我國飼料加工總量從3741萬t快速增長到31697萬t，增幅高達747.3%，年均增長10.7%。與此同時，主要糧食作物的飼用數量也都有較大增長，飼料糧占比從20世紀80年代的14%增長到本世紀初的35%，再到2020年達到42%［45］。有研究預測，我國糧食總需求在2035年達到峰值（6.762×108 t），而飼料糧消費持續增加至2050年（3.317×108t），口糧消費穩步降低，油料與食糖消費保持增長［6］。實際上，影響我國糧食安全的主要問題不在總量，而在結構上。我國玉米存在產需缺口，大豆和食用油缺口較大，大豆自給率不到20%，食用油自給率不到40%，優質飼料、飼草的需求也快速增加，其根源是居民膳食結構中動物性食品占比持續增長，未來飼料糧需求量很可能會占到糧食總需求量的半數。長期看，我國糧食安全實際表現為“飼料安全”，而非直接食用糧食安全。

1.2?糧食生產能力

1.2.1?耕地變遷情況

相比與森林、草原、濕地等大自然的偉力造就，耕地因人而生，是人類進入農耕文明的杰作。歷史上，耕地數量總是伴隨著人口數量以及因生存對改造自然的需求而變化，例如康乾時期我國人口快速增長，伴隨著的是清政府大力鼓勵墾荒，從乾隆五年至乾隆三十五年（1740—1770）的30年間，墾田數字已在20萬hm2以上，很大程度上緩和了人口迅速增長帶來的壓力［7］。新中國成立之初，農民在土地改革中獲得了土地產權，開荒整地的積極性空前高漲，全國耕地總量從1949年的1.4億hm2直線上升到1957年的1.56億hm2，為歷史最高水平。此后，耕地總量持續下降，并在減少的結構上整體呈以下路徑：基建占用>農業內部結構調整>生態退耕占用。每個時期耕地數量的波動都與當時的政治、經濟、社會文化背景息息相關。1949—1977年的耕地變動與政治運動、農業和糧食生產特別相關。1978—1990年代的耕地變動與經濟體制改革和土地制度改革特別相關。1990年以后與改革開放的不斷深入和城市土地有償使用制度大量推廣特別相關［8］。進入新時代后，生態文明建設也成為耕地變動的一大因素。根據第三次全國國土調查結果，2019年底我國耕地數量為1.29億hm2，10年間驟減0.08億hm2，耕地轉為林地、園地成為主因參見《第三次全國國土調查主要數據公報》：其中耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。當然不可否認也有調查原則和技術標準差異的原因，但不會影響耕地數量減少的總體趨勢判斷。而耕地大量轉為園地，雖然表面上是農民增收的需要，但市場價格調節變化的深層次原因是我國膳食結構變化帶來了需求側的快速增長，進而帶動了農業生產供給側的調整。

伴隨著耕地數量減少和人口增加，我國人均耕地數量也一直呈現下降趨勢。1949年我國人均耕地0.26hm2，2019年減少至0.1hm2，不及建國之初的一半。應該說我國人民不缺吃主要得益于農業科技進步帶來的農作物單產提升。但愈是如此，耕地保護越不能掉以輕心，畢竟我國人均耕地面積只有全球人均耕地數量的1/3，每一寸耕地都十分珍貴。再高的單產能力也需要乘以耕地數量這個基數。

1.2.2?糧食產量情況

建國以來，糧食畝產不斷提高。1980年以前，受農田水利設施極大完善等因素的影響，畝產從建國時的68.5kg增長至182kg，30年間增長了1.6倍；改革開放以后，受雜交水稻等育種技術發展等帶動，至2020年畝產增長至382kg，40年間又翻了一番。

隨著畝產水平的增加，建國70年間我國糧食年產量不斷提升。1949年，我國糧食產量僅為1132.8億kg，1962年穩定在1500億kg以上，1978年改革開放之初超過3000億kg。此后一路攀升，到1996年首次突破5000億kg大關，2012年邁上6000億kg臺階，2022年糧食總產量達到6865億kg，比新中國成立初增加了5000萬kg，從而在同期人口增加一倍多的情況下，人均糧食占有量比建國之初翻了一番多參見2020—2022年《中國統計年鑒》。

1.2.3?糧食生產對耕地數量的需求

以目前我國糧食畝產380kg測算，滿足我國每年2億t食用糧食，需要播種面積達到0.36億hm2。當然飼料等需要的糧食也必須考慮，如果保持我國人均糧食占用量480kg水平（高于聯合國400kg糧食安全線），需要播種面積達到1.2億hm2（18億畝），按照1.55耕地復種指數測算，需要耕地0.77億hm2。2022年，我國糧食播種面積1.19億hm2，如果按照1.55耕地復種指數測算，需要耕地數量也接近0.77億hm2耕地。我國農作物總播種面積約1.4億hm2，里面還包括了接近0.13億hm2油料作物、0.03億hm2棉花、0.02億hm2糖料和超過0.21億hm2蔬菜，如果按照1.55耕地復種指數測算，相當于使用了1.09億hm2耕地。

目前我國糧食結構性短缺，自給率比較低的是大豆和植物油。2021年我國進口大豆9108萬t，20%加工產品為豆油，80%加工產品為豆粕，作為動物飼料的主要成分。按照我國大豆單產1980kg/hm2測算，如果進口大豆量都由國內生產，需要播種面積達到4.7億hm2，這是我國耕地資源難以支撐的?？傊?，伴隨著居民生活水平的提高、消費結構的升級，我國資源環境的承載力日趨緊張［9］。為保障國家糧食安全，既需要保護和利用好現有耕地，還需要統籌利用好園地、林地甚至具備一定條件的未利用地資源，向整個國土空間要生產力。

2?國際上對耕地概念的界定

從國外經驗看，聯合國糧農組織及美國、加拿大、法國、日本、韓國等國家有些有明確的耕地分類，有的則沒有明確界定耕地，而是將用于和服務農業生產的土地作為作物用地，并且大多數國家沒有單獨設立同級分類的園地，而是將果園、苗圃以及其他種植多年生作物的土地作為作物用地或者耕地的一部分看待。

2.1?聯合國糧農組織

聯合國糧農組織對土地分為4類：可耕地和長期種植作物的土地；永久性牧場和草地；森林用地；其他土地，包括城市地區、公園、未利用地和其他未另做劃分的土地利用類型?？筛睾烷L期種植作物的土地是用于種植作物的土地，即作物用地，包括臨時的（一年生作物）和永久的（多年生作物），還可能包括定期休耕或用作臨時牧場的地區。多年生作物用地是種有長期生長作物而無需在每次收割后再進行種植的土地，此類作物包括可可樹、咖啡樹和橡膠樹。此類土地包括生長開花灌木、果樹、堅果樹和葡萄樹的土地，但不包括木材林用地。顯然，聯合國糧農組織對耕地的概念更傾向“農田”的概念，因為包含了大約10%用于種植永久性作物，如果樹、油棕和可可的土地參見聯合國糧食及農業組織網站（https：//www.fao.org）。并且相對于耕地，聯合國糧農組織從保障糧食安全的角度出發，即確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品，更為重視農業用地的概念，全球農業用地約為47.4億hm2，包括草地、牧場及農作物用地。

2.2?美國

美國是農業最發達的國家，是世界第一大糧食出口國，控制了全球超過一半的糧食市場。20世紀60年代后，美國組織進行了全國1∶20萬土地利用圖編制工作，將土地分為9大類：城市與建筑用地；農業用地；草地；林地；水面；濕地；荒地；苔原；永久積雪與冰。美國主要以土地功能作為分類的主要依據。農業用地主要包含3類：一是收獲的作物用地，包括所有的收獲了作物或干草的土地、所有果園、柑橘園、葡萄園、苗圃以及溫室作物用地；二是用作牧場或放牧的作物用地，包括不需要采取額外的改良措施就可以用作作物生產的輪作草地和放牧地；三是用于種植覆蓋土地表層的作物、豆類作物以及改善土壤草類作物但不用于收獲和不用于牧場的作物用地。由此可見，美國農業用地不僅涵蓋了我國土地分類中的耕地，還包括了園地以及相當一部分的草地。為做好土地調查和定級分類，美國還將農地劃分為4大類進行差別化管理。一是基本農地，最適合生產糧食、飼草、纖維和油料作物的土地；二是特種農地，生產特定的高價值糧食、纖維和特種作物的土地；三是州重要農地，不具備基本農地條件而又重要的農地；四是地方重要農地，有很好的利用和環境效益，并被鼓勵繼續用于農業生產的土地［10］。

2.3?法國

法國是世界上農業最發達的國家之一，是僅次于美國的世界農產品第二出口大國。法國的農業有效用地4.7億余公頃，占國土面積的85%，占整個歐洲有效農業用地的34.6%，其中耕地面積達22.7萬km2，占國土面積的一半。法國對于農場土地的劃分主要分為有用的農業土地、木材森林用地以及非農業土地，其中有用的農業土地又分為了農業土地、建筑占用土地和非生產性用地。農業土地包括了13種種植的土地，包括谷類、經濟作物（含油種子、棉花、煙草等）、干蔬菜（豆類、小扁豆等）、馬鈴薯等、飼料作物（玉米、蘇丹草等以及人工牧草、臨時牧草（5年及以下））、休耕地、新鮮蔬菜、花卉和觀賞植物、葡萄、果樹、其他多年生作物、永久性牧草、家庭菜園。法國為了農業土地分類是適應以畜牧業為主、農林牧并舉的農業生產結構，畜牧業在農業總產值的比重比種植業高10多個百分點。法國同美國一樣，通過農場總面積和具體土地利用面積指標，來反映農場土地占用狀況和農場土地的具體利用情況。

2.4?日本

日本是島國，耕地面積僅占世界耕地面積總數的0.4%，人口卻占世界人口的2.2%左右，在自然資源奇缺的背景下，日本采用零碎地系統化耕種，走專業化集約經營農業發展之路，但也同時成為世界最大的農產品進口國之一。日本將土地按照一定的層次等級劃分了若干不同的土地利用類別，但沒有統一的國家標準，最權威的是《日本統計年鑒》的劃分。它將日本的土地分為農用地、森林、原野、水面、道路用地、宅地、其他用地7個大類，其中農用地又包括水田、普通旱地、果園地、牧草地4個二級類。水田是指種植水生農作物的農用地；普通旱地是指種植旱生草本作物的農用地；果園地是種植旱生木本作物的農用地；牧草地是指用于用于畜牧業的農業用地。相比較，日本對于農用地的定義是根據農業生產用途而確定，與我國不同，主要不包含林地。日本沒有明確劃分出耕地，而是將水田、旱地、果園地等種植業的土地作為一大類［11］。

2.5?印度

印度國土面積只有298萬km2，但是可耕地面積卻高達1.6億hm2，排名世界第一。印度是世界第二農業大國，也是世界第二大米和小麥產量國，近年已成為農產品凈出口國。印度的土地大體可以分為農業用地和非農用地。印度有60.4％的土地是農業用地。對于地類劃分，印度主要以土地覆蓋情況（自然屬性）為依據，農業用地包括耕地、林地、草地等，沒有單獨的園地分類。受人口因素的影響，印度高度重視農業用地保護，對用途轉用實現審批制，只有轉化土地性質為非農用地才可以作為工業商業用途。2005年印度設立了國家園藝委員會負責發展農業多種經營，園藝作物特別是水果、蔬菜調味料、茶、咖啡、橡膠等種植面積和產量均呈增長態勢，并允許100％外資在茶葉、花卉種植業、種子培育、動物管理、漁業、水產業、蔬菜和蘑菇培育等領域進行投資［12］。農業中的作物份額也從2011—2012財年的62.4%下降到了2019—2020財年的55.5%。

2.6?地理角度對耕地概念的認識

1949年，第16屆國際地理大會發起開展全世界1∶100萬土地利用圖編制工作，用于世界土地利用調查的分類為9類：居民點和非農業用地；園藝用地；木本和其他多年生作物用地；栽培作物用地；改良的永久性牧場；未經改良的牧草地；林地；沼澤；非生產性用地。

1993年聯合國環境規劃署和FAO對土地覆被分類體系框架提出討論建議：內地水域；木本沼澤；裸地；森林和林地；矮灌群落；草地；耕地及建設用地共9個一級類。1997年，UNEP和FAO正式提出土地覆被分類系統（LCCS），區分出8個土地覆被大類：耕地和管護區；天然和半天然植被覆蓋土地；耕作水生植被水域；天然和半天然水生植被水域；人工構筑物；裸地；人工水域；內陸水域。目前LCCS已被批準為國際標準，包括20個分類，包括農田、稻田、農田/其他植被、闊葉常綠森林、闊葉落葉林、針葉常綠森林、針葉落葉林、灌木、草本、濕地等［13］。自然資源部制作的30m精度全球地表覆蓋分類數據（GlobeLand30）采用了耕地、森林、草地、灌木地、濕地、水體、苔原、人造地表、裸地、冰川及永久積雪10種地表覆蓋類型，其中耕地是指用于種植農作物的土地，包括水田、灌溉旱地、雨養旱地、菜地、牧草種植地、大棚用地、以種植農作物為主間有果樹及其他經濟喬木的土地，以及茶園、咖啡園等灌木類經濟作物種植地。該數據也由中國政府贈送給了聯合國。

3?中國對耕地概念的定義

與森林、草原等地表覆蓋類型不同，耕地是伴隨著人類文明進入農耕文明時代而產生的，并不是出自大自然的偉力，而是來自于人類對大自然的改造。對于耕地的概念的理解，可以從歷史、常識、法律、技術等不同角度去理解，得出的結論也不盡相同。

3.1?歷史角度的耕地概念

在人類漫長的歷史過程中，農業的出現和發展大致不超過一萬年，在舊石器晚期和新石器時代人類開始馴養繁殖動物和種植谷物，表現在耕作制度上，主要有輪墾制、燒墾制，耕地由此產生。根據有關專家估算，從長時間尺度上看，全球耕地面積總體呈爆發性增長趨勢，公元前一萬年前，耕地面積為零;1500年就到了280萬km2，然后發展到1850年的620萬km2、2010年的1640萬km2［14］。在中國古代，耕地更傾向于“田”的概念，而且是朝廷和民間最重要的資產，也是賦稅的主要來源。秦始皇統一六國后，于秦王政三十一年（前216年）推行“黔首自實田”，即朝廷承認土地私有。北魏在原有私有制的基礎上，對于這些荒蕪土地推行公有制，這便是“均田制”。唐德宗時頒布兩稅法，均田制宣告瓦解。明朝張居正變法推行“一條鞭法”，將各州縣的田賦、徭役和其他雜稅歸為一條。清朝康熙五十一年實行“攤丁入畝”，將固定下來的丁稅平均攤入了田賦之中。同時為保障賦稅，許多朝代也組織清丈田地，甚至要求“田有軍田、民田、僧道田，各項夾雜，俱照民田一起挨順櫛比鱗次丈去，但于冊內各自注明，不得跳越次序，混淆丈法”［15］。根據稅賦、用途等不同，“田”的分類在不同時期、不同地區也比較混亂，主要包括：大糧地、征糧地、寄莊地、穀地、荒田地、額外荒田地、更名地、籽粒地、民糧地、官莊糧地、馬場租地、芟草地、湖田、學田、義田、祭田、屯地、軍地、雜項地、教場坡地、灶地、民佃灶地等。還有一些其他類屬地畝，例如棉花地、花絨地、榮麻地等，主要用于指定的農作物生產，屬于生活或軍備的必須品，一般總量不是很大［16］?？傊?，中國古代“田”的范圍要大于今天對于“耕地”的理解范圍，且其分類的依據主要是性質和規劃用途。

3.2?常識角度的耕地概念

《辭?！分懈厥侵阜N植農作物的土地?！稘h語詞典》對耕地的解釋是“可以耕種的田地”，更趨近于字面的理解。中國地圖出版社出版的普通高中地理教科書對耕地的解釋是“自然土壤發育形成的，能夠種植農作物的土地，并具備可供農作物生長、發育、成熟的自然環境。它是人類賴以生存的基本資源?！备刈鳛槿祟愡M入農耕文明時代而出現的產物，無論是燒荒、墾造還是其他方式，其目的都是生產糧棉油糖菜、麻桑煙果茶等培育農作物的種植，不應因種植作物不同而使耕地的地類性質發生變化。尤其是隨著社會發展，農業生產的內涵有了巨大變化，耕作的對象日益廣泛，耕地一詞所涵蓋的范圍也顯然擴大了［17］。對于普通種地農民而言，比較容易區分耕地和林地、草地，特別是還有耕地、林地、草地等土地承包經營權作為權益保障，但受知識水平、常識認知等限制，對于耕地和園地的區別，在許多時候有一定難度?！秶窠洕袠I分類》（GB/T4754-2017）對農業的定義是指各種農作物的種植活動，其主要利用土地應該理解為耕地，但實際上也包括大部分的園地；而林業、牧業主要利用林地、草地。

3.3?法律角度的耕地概念

《土地管理法》作為土地管理的基本法律，雖然設立了“耕地保護”專章確立了耕地保護的一系列法律制度，但并沒有對“耕地”的概念作出規定。目前，界定耕地概念的法律只有《耕地占用稅法》，其第二條明確“本法所稱耕地是指用于種植農作物的土地?！边@個定義于《辭?！泛统ＷR理解的耕地基本一致。同時，《土地管理法》雖然沒有對耕地概念作出規定，但在1998年修訂時在農用地種類中刪除了“園地”參見《土地管理法》第四條第三款，前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。1998年10月，原國家林業局在《關于如何區分林地和園地問題的復函》也明確指出依據《土地管理法》“園地”已不屬于一種單獨的土地類型。目前正在制定的《耕地保護法》作為專門規范耕地保護的法律，在起草過程中也將耕地概念問題作為重大問題予以研究，試圖有效協調技術邏輯、空間規劃、行政管理、種植狀態以及公眾認識等不同維度上的“耕地”，從立法上明確“耕地”的概念［18］。其征求意見稿對耕地的概念是“指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農作物，每年可以種植一季及一季以上的土地”。

3.4?技術角度的耕地概念

在技術標準及管理中，最普遍適用的耕地概念來自《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007），其明確耕地是指種植農作物的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度＜1.0m，北方寬度＜2.0m固定的溝、渠、路和地坎（?。?；臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，臨時種植果樹、茶樹和林木且耕作層未破壞的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。雖然其總體對耕地的理解與《辭?！泛统ＷR保持一致，但其細化范圍中將園地予以排除，使得耕地范疇要小于國際上多數標準和常識理解的耕地范疇。而其對園地單獨分類，雖不違反《土地管理法》，但與法律修訂刪除“園地”的用意實不相符。2020年，自然資源部發布了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，結合自然資源改革發展需要，將耕地概念調整為“指利用地表耕作層種植農作物為主，每年種植一季及以上（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物）的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）；以及間有零星果樹、桑樹或其他樹木的耕地；包括南方寬度＜1.0m，北方寬度＜2.0m固定的溝、渠、路和地坎（?。?；包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設施用地”，突出了“每年種植一季及以上”，試圖將耕地與園地清晰區分開。

4?完善耕地概念的建議

從國家糧食安全的角度來看，特別是我國膳食結構的變化以及“大食物觀”的要求，即使不考慮鞏固脫貧成果和農民增收因素，園地作為豐富食物來源和滿足人民膳食結構變化需要的根基作用也越來越突出。從國際上來看，多數國家對于耕地等資源的管理是緊緊圍繞農業生產的需要展開的，并沒有將園地從耕地中單獨區分出來，而是同時作為用于農業生產的土地資源加以利用。園地和耕地在土地自然適宜性上是分不出來的，園地有宜耕地基礎［19］。而1998年《土地管理法》修訂時刪除“園地”表述更使得“園地”一詞在所有法律中均未有明確規定，其反映出的深意在當時雖未引起管理部門的重視，時至今日則不得不需要認真思考。如何使管理邏輯、技術邏輯更加趨近于人們的常識，減少認知成本，是“耕地”與“園地”必須處理的關系。

從使用目的和功能上看，雖然耕地和園地在種植方式和作物上有所不同，但其目的基本上都是以滿足人民的食物需求為主，多數園地的利用方式不會造成耕地層破壞，種植作物轉換較為便捷，從大食物觀的角度考慮，園地與耕地的功能定位雖有不同，但基本一致，都以生產食用農產品為主導功能。從空間功能上來說，耕地與園地都屬于農業生產空間，與設施農用地等地類為村域物質供給、基礎生產提供載體［20］。雖然將園地單獨歸類、區別于耕地管理，使得管理更為精細化，更能夠辨識用于糧食及重要農產品生產的土地資源從而加以嚴格保護，但也使得管理成本較高，隨著耕地“進出平衡”制度的實施，考慮到園地與耕地間種植互換的頻繁度和農民對于耕地、園地概念的理解程度，行政管理成本還將上漲參見《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號），該文件首次提出了耕地轉為其他農用地的“進出平衡”，并規定可跨行政區域統籌落實耕地“進出平衡”。。同時，在耕地備受重視的同時，園地等一些同樣重要的農業生產土地資源卻受到忽視，長期處于部門監管職責的縫隙之中，用途管控強度較耕地、林地、草地等差距明顯，從“大食物觀”和我國居民膳食結構的發展趨勢的角度考慮，特別是在我國農業生產土地資源趨緊的條件下，并不利于我國的糧食安全和居民生活水平提升。

而通過“種植一季及一季以上”試圖區分耕地和園地的努力在實踐中也可能遇到問題，比如一些多年生草本的中藥材。還有隨著作物栽培技術的發展，一些作物也可能從一年生轉變為多年生，像云南大學胡鳳益團隊就成功把一年生稻變成多年生稻，一年生花卉發展到多年生的則更多。同時，耕地的概念過于強調技術邏輯，而忽視管理邏輯，特別是規劃屬性，在行政管理特別是用途管制制度、耕地保護目標責任制等基本制度執行時也會遇到問題，比較突出的是用途轉換過嚴，在改進和規范非農建設占用耕地占補平衡的同時，延伸至農用地內部結構調整及設施農用地落實耕地“進出平衡”［21］。因此，在林地、草原、濕地等均強調“占補平衡”的情況下，不同地類間的空間置換缺乏操作空間和路徑。而現實的復雜性決定了難以以一種絕對的一刀切方式管理耕地，耕地的多功能需要一種相適應的彈性管控方式，而以自然生產及其潛力重新定義契合“藏糧于地”的耕地概念，是實現彈性管控的基礎［22］。像林地，《森林法》規定是指縣級以上人民政府規劃確定的用于發展林業的土地。這體現了管理邏輯和規劃屬性，用途管制的基礎來源于規劃，為符合“規劃”條件特別是“多規合一”條件下統籌優化國土空間布局提供了充分基礎。

現行耕地概念是小農經濟的產物，需要適應我國農業特別是種植業發展的需要［23］。大道至簡，有必要通過借鑒國內外以糧食種植適宜性和生產穩定性為核心的耕地內涵界定經驗［24］，將耕地的概念回歸本義與常識。筆者認為應當將耕地界定為“用于種植農作物的土地”，這與一般人們理解和《耕地占用稅法》等所定義的耕地是指種植農作物的土地相契合，也與當前耕地多功能、土地分離。對于農作物的定義與范圍則可以由農業相關國家標準予以明確。目前，《農產品分類與代碼》（NY/T3177—2018）種植業產品中不僅包括糧食、油料、蔬菜等，也包括果品、煙草等，同時，在土地利用現狀分類中取消“園地”一級類，將除橡膠園外的果園、茶園等二級類直接歸入耕地中，作為耕地的二級類，從而將其保護力度提升到耕地水平，明晰部門監管職責，減少行政管理成本，使耕地與保障種植業發展的功能更加適配，也與正在建立的耕地種植用途管控制度更加適配，更好地保障我國糧食及各類農產品的生產能力。并且，由于維持了土地利用現狀二級分類，不會影響不同時期耕地數據的比對分析。耕地保護目標責任制考核等也可以采取繼續鎖定水田、水澆地、旱地的方式保持政策延續。

5?結論

面對百年未有之大變局，國家糧食安全的極端重要性越來越凸顯，并不斷被賦予新的內涵。新時代糧食安全的基本追求不在于如何擴大生產規模，而在于如何推動糧食生產與資源環境承載力相匹配，一方面推動糧食產業全面綠色低碳轉型；另一方面有效緩解耕地等資源環境約束對我國糧食生產的威脅［25］。耕地概念是所有耕地保護制度和措施的基礎，是耕地保護工作的“原點”，必須適應國家糧食安全和農業現代化發展的需要，統籌法理邏輯、管理邏輯、技術邏輯與常識認知，予以完善。要立足國家糧食安全整體性要求，從“大食物觀”出發，破除簡單以技術邏輯和客觀現狀界定耕地，拓展和豐富耕地概念內涵與范圍，將耕地概念界定為“用于種植農作物的土地”，使園地納入耕地范疇，并體現耕地的管理邏輯和規劃屬性，從而將目前也是農業（尤其是種植業）生產重要土地資源的園地納入現行耕地保護制度范圍，形成對農業生產土地資源的整體保護，避免在多種自然資源“占補平衡”制度下園地成為農用地流失的缺口，形成對國家糧食安全整體利益價值追求。

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Discussion on Cultivated Land Concept under the Perspective of Food Security

QI Shijing

（Department of Natural Resources of Shandong Province，Shandong Ji'nan 250014， China）

Abstract：Focusing on cultivated land resource condition of our country， starting from the vision of guaranteeing safety， the necessity of cultivated land resource conservation during the variation of food security concept has been analyzed. Through the international overview and the understanding of cultivated land concept from the perspective of history， common sense， technique and suggestions for improving cultivated land concept have been put forward. Quantitative analysis， empirical analysis， logistical analysis， historical investigation have been used in this study. It will provide some references for strengthening the ability to guarantee food security and arable land security. The current concept of cultivated land overly emphasizes technological logic， which is not conducive to China's food security and the improvement of residents' living standards under the condition of tight agricultural production land resources. Especially， the production of edible agricultural products is the main function of gardens and cultivated land. It is necessary to adapt to the needs of China's agriculture， especially the development of the planting industry， return the concept of cultivated land to its original meaning and common sense， include land resources， such as gardens that support the development of the planting industry in the scope of cultivated land， and endow the concept of cultivated land with management logic and planning attributes. By integrating legal logic， management logic， technical logic， and common sense cognition， the concept of cultivated land is defined as "land used for planting crops". It will form a pursuit of the overall interests and values of national food security.

Key words：Land resource; food security; cultivated land; concept; garden plots

收稿日期：20230905；修訂日期：20231206；編輯：陶衛衛作者簡介：齊世敬（1985—），男，山東臨沂人，主要研究方向為土地管理法律制度、測繪地理信息管理等;Email：qishijing@126.com