面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑研究

張維慶 熊玉強 杜敬賢

摘要：鄉村空間治理作為國土空間規劃的重要組成部分，能夠直接影響到國土空間規劃的工作開展效果。本文將聚焦鄉村空間治理機制與治理路徑，以國土空間規劃為指導，解析鄉村空間治理內涵以及國土空間規劃與鄉村空間治理的內在關系，探究面向國土空間規劃的鄉村空間治理路徑，以期為推進鄉村經濟可持續發展提供參考。

關鍵詞：國土空間規劃；鄉村空間治理；具體路徑

中圖分類號：F301.2????文獻標識碼：A????doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.02.012

引文格式：張維慶，熊玉強，杜敬賢.面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑研究［J］.山東國土資源，2024，40（2）：7578. ZHANG Weiqing，XIONG Yuqiang，DU Jingxian. Study on the Mechanism and Path of Rural Spatial Governance Oriented to Territorial Spatial Planning［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（2）：7578.

0?引言

隨著社會的不斷發展以及國土空間規劃工作的有力推動，鄉村空間治理已經成為鄉村建設發展的必經之路，通過挖掘鄉村土地應用價值、促進鄉村空間重組等方式來推動鄉村空間治理工作穩定有序的進行，可進一步提高鄉村空間的利用率，從而在國土空間規劃的引導下通過鄉村空間治理來推動鄉村整體經濟更加快速的發展。

1?國土空間規劃和鄉村空間治理

1.1?鄉村空間治理內涵

隨著城市發展的愈加迅速，現階段的大多數鄉村都面臨著人口流失嚴重的問題，年輕人進入到城市中發展，留下大量老人、幼兒在鄉村中生活，如若無法改變這一現狀的話將導致鄉村的發展愈加落后，甚至還可能造成整體社會經濟發展的滯后［1］。在國土空間規劃導向下的鄉村空間治理工作則能夠推動城鄉組成結構的改變，首先在進行鄉村空間治理的時候需要注意其多元化的特點，針對不同地區的鄉村主體應當采取不同的空間治理措施，契合當地鄉村發展趨勢，這樣才能夠將鄉村空間治理作用最大化；其次便是需要明確鄉村空間內的土地屬性，將傳統鄉村的聚落空間改變為農業空間、畜牧空間等分隔明確的全域空間，進一步提升鄉村空間的利用率，從而達到推動鄉村快速發展建設的目的［2］。

1.2?國土空間規劃與鄉村空間治理的內在關系

國土空間規劃與鄉村空間治理之間有著極其緊密的聯系，國土空間規劃指的是將全域國土空間的統籌、協調、開發和保護作為規劃準則，利用一張底圖來對全域空間的發展進行規劃，通過層層管理的方式來輔助下級相關政府單位做好各個地區的空間利用和經濟建設工作。鄉村空間治理則屬于國土空間規劃的重要組成部分［3］，其空間治理結果將能夠直接影響到國土空間規劃成果，在進行鄉村空間治理時要嚴格遵循國土空間規劃的相關準則，而后結合鄉村自身的發展特色來提高鄉村空間的利用率，將鄉村空間存在的不合理問題進行改變，進一步推動鄉村地域空間結構的重組，鄉村經濟也將會在空間治理工作開展的作用下得到快速的發展［4］（圖1）。2?鄉村空間治理存在的問題

2.1?鄉村土地資源利用率不高

鄉村經濟在我國整體經濟組成中也占據著較大的比例，鄉村經濟的組成主要來源于農業、畜牧業和養殖業等行業，這些行業所帶來的經濟利益是具有著較大局限性的。而且在進行鄉村經濟調查的時候也能夠發現，我國大多數鄉村地區都存在土地資源利用率不高的問題，雖然通過國土空間規劃引導下的鄉村空間治理能夠盡可能的改變這一現狀，但是所取得的目標效果依舊是比較不盡人意［5］。這一方面是因為我國鄉村數量較多，這些鄉村幾乎都存在著土地利用率不高的問題，鄉村空間治理工作的開展具有著較大的難度；另一方面則是因為很多鄉村中的住房比較分散，可用空間組成也較為復雜，在進行鄉村空間治理的時候需要根據其住房分布特點來制定最為合適的治理方案，空間重組所帶來的經濟利益甚至有可能無法滿足前期空間治理成本支出，可能會使得鄉村空間治理工作的開展受到束縛。

2.2?土地資源破壞嚴重

土地資源空間是鄉村空間治理的重點所在，國土空間規劃對區域空間整體目標治理方向都進行了明確，但是在實際鄉村空間治理過程中卻還存在著分配不均勻的問題［6］，這主要是因為以往我國大多數地區的發展都是以犧牲環境為代價的，鄉村地區對于環境保護問題也不夠重視，鄉村內的土地資源破壞情況比較嚴重，而這便會使得鄉村空間治理工作的開展具有著較大的難度。相關工作人員在進行鄉村空間治理的時候不能夠將責任進行合理分配，對于遭受破壞的土地資源也無法給出有效的解決方案，這將導致鄉村整體的土地空間利用率達不到原本制定的目標［7］，而且即使能夠根據鄉村土地資源的破壞情況制定對應的修復整合方案，如若鄉村內遭受破壞的土地資源范圍較廣的話，那么所支出的土地修復費用將可能遠遠高于其帶來的收益，最終影響到的還是鄉村自身的發展。

2.3?區域發展失調

從我國社會整體鄉村結構組成上來看，鄉村發展還存在著區域發展失調的問題，其主要體現為東西兩部、南北雙方之間鄉村發展的差異性，各個地區的文化差異、環境差異等導致其擁有著自身獨特的發展特點［8］。國土空間規劃雖然從整體上提出了一些鄉村發展規劃設計意見，但是各個區域鄉村在落實空間治理工作的時候也要做到不盲從、不隨意，即使在西部地區、東部地區，北方或者南方地區，每個區域內也都存在著鄉村發展混亂失調的問題，很多地區在進行鄉村空間治理的時候不能夠明確空間治理目標，將鄰近鄉村當作競爭對象來對待，無法做到鄉村之間互相合作，實現共贏的目的，這便會使得鄉村空間治理脫離國土空間規劃的宗旨，鄉村的獨立性不僅無法推動其經濟的快速發展建設，甚至還有可能導致該鄉村脫離組織培養，走向與區域發展趨向相反的道路，使得鄉村空間治理工作難以取得應有的成效［9］。

2.4?鄉村空間權屬關系不明

現階段我國鄉村空間治理還存在空間權屬關系不明的問題，一方面體現為公共空間和私人空間劃分不明確，很多鄉村農戶房屋周邊的空間歸屬權難以辨別，既不完全屬于私人所有，又無法歸屬于公共空間進行處理，在進行這類空間規劃設計應用的時候便需要做好與相關農戶的協商工作，確定存在疑問空間的歸屬權，并簽訂相關文件來定責［10］，這樣才能夠確保鄉村空間治理工作的合法性和合理性。另一方面則體現為群體利益與國家利益之間的分割不夠明確，鄉村內擁有著大量的土地資源空間，而針對這些空間的規劃用途則需要進一步的進行明確，很多工作人員在進行鄉村空間治理的時候無法將群體利益與國家利益進行合理調配，甚至還存在為了保證國家、群體利益強制性犧牲個人利益的情況，這種情況屬于嚴重的違法行為，容易對鄉村空間治理工作造成嚴重的影響［11］。因此鄉村必須先明確內部空間的權屬關系，根據鄉村發展需求來建立對應的空間治理方案，使得各方權益均能夠得到保證，這樣才能夠進一步推動鄉村經濟的良性發展。

3?國土空間規劃的鄉村空間治理

3.1?凸出土地治理的價值

在開展面向國土空間規劃的鄉村空間治理工作時最關鍵的便是需要先明確鄉村空間治理帶來的經濟價值和深遠影響意義。土地資源空間是鄉村空間的重要組成部分，通過凸出土地治理價值能夠有效的推動鄉村的整體建設發展，各個地區的鄉村都有著較為豐富的土地資源［12］，這些土地資源在農戶的手中所能夠帶來的價值利益是比較低的，而且一些土地空間都已經被荒廢。因此鄉村空間治理工作人員應當充分掌握國土空間規劃的相關準則，不斷突出鄉村土地的經濟價值，將區域內鄰近的鄉村聯合到一起進行空間治理，使得該區域的鄉村空間能夠在符合鄉村發展特色的同時帶來更多的經濟利益，從而以此來達到通過鄉村土地空間合理分配利用推動鄉村整體經濟發展的目的［13］。

3.2?鄉村空間治理的精細化模式

國土空間規劃不僅為鄉村空間治理樹立了方向和目標，而且還對鄉村空間治理工作的開展提供了大量的幫助，相關人員在進行鄉村空間治理的時候也要結合國土空間規劃指向不斷的加強對治理方案的設計優化［14］。鄉村空間治理是實現鄉村振興的重要途徑，其需要不斷加強對于鄉村內部公共空間、私人空間的重視程度和精細化管理，根據當地的特點來挖掘鄉村空間蘊含的內部價值，將空間資源進行有序整合，而后結合發展需求對所有的空間進行合理分配利用，力求空間應用利益最大化。例如在進行鄉村水資源空間、土地資源空間治理的時候便需要先對農戶宣傳水資源空間、土地資源空間的重要性和所能夠帶來的價值，引導農戶積極參與到鄉村空間治理工作中，從而達到深化鄉村空間治理效果、推動鄉村經濟快速發展的目的［15］。

3.3?完善鄉村發展組織基礎

鄉村空間治理的目的便是為了將鄉村內閑置、零散的空間進行整合利用，通過空間的充分利用來為鄉村整體帶來更多的經濟收益。鄉村發展組織基礎的完善則是鄉村空間治理工作開展的根本所在，鄉村內部的空間分類也是較為復雜的，既有農業空間、居民生活空間［16］，又有化工企業空間等，鄉村空間組成的多元化導致其治理工作具有較大的難度。因此相關人員需要先將建立健全鄉村發展組織基礎，為鄉村日后的發展方向定下精準目標，強化鄉村領導班子的引導作用和決策作用，加強空間治理價值意義的宣傳，這樣才能夠在鄉村基層組織領導的引導下帶動全鄉村人員積極參與到鄉村空間治理工作中，以此來為后期鄉村空間治理工作的開展奠定下堅實的基礎［17］。

3.4?鄉村公共空間重構

3.4.1?促進鄉村布局

鄉村布局是決定國土空間規劃背景下鄉村空間治理效果的重要因素之一，在進行鄉村空間治理的時候需要對鄉村布局進行根本性的重整和優化，對鄉村公共空間的閑置土地進行統一規劃利用［18］，結合鄉村發展需求來提高空間的利用率。甚至還能夠根據需求對一些零散的農戶住房進行拆除，統一安置到集中居民點，以租聘等方式來獲得私人土地的使用權，將其與公共空間閑置土地進行共同利用，這樣便能夠使得整個鄉村的布局更加有序，而且在進行空間利用的時候也能夠起到更好的利用效果，推動鄉村居民區和農業區、畜牧區等區域的合理規劃和管理，從而來促使鄉村經濟更加快速的發展。

3.4.2?明確鄉村產業用地類型

鄉村空間治理的目標比較一致，但途徑卻多種多樣，因此在進行鄉村空間治理的時候需要先明確當地的經濟發展特色，使得鄉村空間治理方向能夠契合當地地區整體發展方向，不管是在鄉村內開展農家樂、民宿等娛樂用地，還是致力于發展種植業、畜牧業等傳統農業用地，都應當對鄉村的產業用地類型進行明確，確保所有的鄉村土地空間均帶有自身的屬性，這樣能夠使得土地管理更加有序，也能夠實現土地利益的最大化［19］。

3.4.3?增加鄉村歷史文化保護用地

我國大多數鄉村發展年限比較長，鄉村內擁有著大量的歷史文化文物，相關部門在進行鄉村空間治理的時候也要重視這一問題，增加鄉村歷史文化保護用地，根據國土空間規劃準則來加強歷史文化的保護和宣傳，甚至一些歷史文化較多的鄉村還能夠以此為根本大力發展旅游業，構建鄉村新的發展途徑和方向，在保護歷史文化的同時吸引游客，從而帶動鄉村經濟的發展。

3.5?利用好鄉村振興政策支持

近幾年來，國家出臺了各種支持鄉村振興政策，因為來自不同時間和不同的部門，這就要求基層鄉村治理空間治理工作的人員經常整理、分析這些政策，例如國家扶貧攻堅政策、集體土地入市政策、國土空間綜合整治政策等。做好鄉村空間治理，就是要將這些政策融會貫通、運用好。

4?結語

總而言之，在國土空間規劃的背景下，鄉村空間治理應當符合當地地區的發展特色和要求，通過深入挖掘鄉村內空間的深層次內涵來制定科學合理的空間治理方案，通過鄉村基層組織來引導農戶積極參與到鄉村空間治理工作中，促進鄉村內部結構的重整和優化，不斷提高鄉村空間的利用率，為鄉村發展帶來更多的經濟收益，從而以此來達到鄉村振興的目的。

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Study on the Mechanism and Path of Rural Spatial Governance Oriented to Territorial Spatial Planning

ZHANG Weiqing1，XIONG Yuqiang2，DU Jingxian3

（1.Zhanhua Branch Bureau of Binzhou Bureau of Natural Resources， Shandong Binzhou 256600， China；2.Shandong Geological Exploration Institute of General Administration of Geology and Mines of China National Chemical Corporation， Shandong Ji'nan 250013， China；3.Shandong Institute of Geological Sciences， Shandong Ji'nan 250013， China）

Abstract：Rural spatial governance is an important component of national spatial planning. It can directly affect the effectiveness of national spatial planning. In this paper， the mechanism and path of rural spatial governance will be stuied. Guiding by land spatial planning， the connotation of rural spatial governance and the internal relationship between land spatial planning and rural spatial governance has been analyzed， and the path of rural spatial governance oriented towards land spatial planning has been studied. It will provide some references for promoting sustainable development of rural economy.

Key words：Territorial space planning; rural space governance; specific path

收稿日期：20230626；修訂日期：20230712；編輯：陶衛衛作者簡介：張維慶（1975—），男，山東濱州人，工程師，主要從事自然資源、土地利用保護等工作；E-mail：zhangweiqing0001@163.com?*通訊作者：杜敬賢（1981—），男，山東莒縣人，工程師，主要從事信息化及地理信息方面的工作;E-mail：office@shandong.cn