正確認識中國特色現代企業制度

秦永法

從黨的十四屆三中全會提出建立以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的現代企業制度至今已有32年，適逢中央企業董事會試點20周年，其各方面政策體系逐步完善，理論研究和實踐在深化，但也存在一些認識上的差異或模糊。建立和完善與國際接軌但又不同于西方國家的中國特色現代企業制度，是企業體制機制的重大創新，處于深化市場經濟體制改革、完善社會主義市場經濟體制的中心環節。進一步研究并澄清實踐中的一些認識，對完善中國特色現代國有企業制度、推動民營企業制度創新和變遷，具有重要的現實意義。

現代企業制度是以公司為主要組織形式的制度體系

現代企業制度是一種適應現代化大生產和市場經濟要求的企業制度，公司則是現代企業中最主要、最典型的組織形式?，F代企業制度不能等同于公司制，企業更不能與公司畫等號，企業變更為公司要比建立現代企業制度容易得多，只要符合相關要求公司短時期就可以成立，而建立和完善現代企業制度需要一個漫長的過程。公司這種企業組織形式不是自然地發揮其功能和優勢的，只要按照適應市場經濟要求的法律規范設立、依法運營，才能發揮其作為現代企業在市場經濟中應有的功能。企業改革的目標是建立中國特色現代企業制度，建立適合中國國情、順應社會主義市場經濟發展要求的企業制度，是企業制度從低級到高級的轉變?，F代企業制度是以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的、適應社會主義市場經濟要求的一種新型企業制度?！爱a權清晰”主要是由法律明確界定出包括國家在內的出資者權利和企業法人財產權利。對國有企業而言，企業中的國有資產所有權屬于國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權。出資者的財產（包括資金和實物）一旦投入企業，便不能直接支配、不能隨意抽回，可以通過選舉董事會行使其約束權，以保證投入財產的保值增值。法人財產權表現為企業能夠獨立地占有、支配和依法處置法人財產，而不受出資者干預，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體，從而實現出資者所有權和法人財產權的分離?！皺嘭熋鞔_”要求所有者（出資者）同企業經營管理者具有各自明確的權利和責任。出資者按投入的資本額享有所有者權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利，并以其出資額對企業債務承擔有限責任。企業依其全部法人財產自主經營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔財產保值增值的責任?！罢蠓珠_”要求政府成為一個有為政府，黨的十七屆二中全會明確各級政府要“創造良好發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義”，依法為、依民為、依規為，實事求是，圍繞提高治理能力開拓創新，而不是直接干預企業日常經營活動。對國有企業而言，政府作為所有者的代理人，必須通過一套制度使所有者代表進入企業，而且權責到位。同時，國有企業脫胎于傳統計劃經濟體制，帶有很多的歷史烙印、背負著比較重的社會歷史負擔，政府有責任和義務幫助企業，為各類企業創造公平競爭的環境和條件?！肮芾砜茖W”要求建立科學的企業領導體系和組織管理制度，調節所有者、經營者和職工之間的關系，形成激勵和約束相結合的經營機制。建立合理的決策、執行和監督體系，防止資產流失。企業按市場經濟的內在要求，完善經濟管理體制，實現高效運轉。這“四句話、十六個字”的要求并沒有提到所有制，國有企業要建立以這“四句話、十六個字”為基本特征的現代企業制度，其他所有制企業也需要制度升級，這也是其他所有制企業持續發展的內在要求。因為，對于企業制度變遷，除了由政府命令或法律引入實行的強制性制度變遷，還有一種方式是由一個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的誘致性制度變遷，這可以降低政府的信息成本，屬于社會部分或全體利益主體主動選擇的制度變遷。對于國有企業，黨的十四屆三中全會提出建立以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的現代企業制度，黨的十八屆三中全會提出推動國有企業完善現代企業制度，黨的十九大、二十大和歷次中央經濟工作會議都把完善現代企業制度作為國有企業改革的重要內容。對于民營企業，習近平總書記2018年11月在民營企業座談會上的重要講話和2023年7月中央印發的《關于促進民營經濟發展壯大的意見》，強調“鼓勵有條件的民營企業建立、完善中國特色現代企業制度”。國有企業、民營企業都需要建立和完善中國特色現代企業制度，但要清醒地認識到制度變遷的復雜性，不能簡單地認為完善現代企業制度就是公司制度，就是把傳統企業改制為公司，公司也絕不是普遍適用于所有企業的制度安排，因為任何制度都存在優勢和缺陷，能夠最大限度發揮優勢、彌補缺陷的企業制度都應當適用。

現代企業制度是與國家基本經濟制度相適應的制度體系

現代企業制度要與我國基本經濟制度相融合，包括資源配置方式、國有企業的功能定位（如分類）、在國民經濟中的主體地位以及國有資產的監管模式與有效途徑（如中央提出的以管資本為主）等。我國基本經濟制度決定了在社會總資產中要保持國家所有和集體所有的資產占優勢；國有經濟在關系國民經濟命脈的重要部門和關鍵領域占支配地位；國有經濟對整個經濟發展起主導作用；公有經濟特別是國有企業要適應社會主義市場經濟發展的要求做強做優做大，擔負起“六種力量”的重任；政府及其制定的各項政策法規，要鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。黨的十八屆三中全會《決定》、黨的十九大都提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，黨的二十大強調“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”，建立“有效市場有為政府”的市場經濟體制，也就是要完善市場機制，使市場在所有社會生產領域的資源配置中處于主體地位，對于生產、流通、消費等各環節的商品價格擁有直接決定權。市場決定資源配置的機制，主要包括價格機制、供求機制、競爭機制以及激勵和約束機制。其作用主要體現在，以利潤為導向引導生產要素流向，以競爭為手段決定商品價格，以價格為杠桿調節供求關系，使社會總供給和總需求達到總體平衡，生產要素的價格、生產要素的投向、產品消費、利潤實現、利益分配主要依靠市場交換來完成。使市場在資源配置中起決定性作用，并沒有否定或忽視政府作用，而是要在維護良好市場體制機制、發揮好企業家的作用、彌補市場失靈等方面更好地發揮好政府的作用。社會主義市場經濟體制比資本主義自由主義的市場經濟體制更有優勢，就在于社會主義市場經濟兼顧了效率和公平。兼顧效率和公平，一個很重要的原因就是政府在參與資源配置過程中作用更加積極全面，更能發揮保持宏觀經濟穩定、彌補市場失靈、熨平經濟波動的作用。在社會主義市場經濟條件下，政府不僅僅是充當“守夜人”的角色，而且要通過以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系對經濟進行宏觀調控。使市場在資源配置中起決定性作用，就必須積極穩妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。從廣度上推進市場化改革，要求我們在繼續推進經濟體制改革的同時，必須全面深化政治、文化、社會、生態文明等各領域的體制改革，健全與社會主義市場經濟體制相配套的各方面體制機制。從深度上推進市場化改革，必須從基本經濟制度、現代市場體系、政府職能、財稅體制、城鄉發展一體化體制機制、開放型經濟體制等方面入手，在解決影響市場起決定性作用的深層次問題上著力，努力構建有利于市場經濟發展的市場規則、法律體系、社會環境。國有企業作為社會主義市場經濟的微觀主體，必須根據其自身的功能定位，堅持以市場化為方向進行改革，建立適應社會主義市場經濟體制、與國家宏觀政策目標等要求相一致的現代企業制度。企業制度的選擇要圍繞提升企業的活力和競爭力、轉換企業的經營機制，圍繞提升核心競爭力、增強核心功能，圍繞國有企業在國民經濟中的重要作用而進行。

現代企業制度是發揮國有企業重要作用的制度體系

習近平總書記在2016年10月召開的全國國有企業黨的建設工作會議上強調，要使國有企業成為黨和國家最可信賴的依靠力量，成為堅決貫徹執行黨中央決策部署的重要力量，成為貫徹新發展理念、全面深化改革的重要力量，成為實施“走出去”戰略、“一帶一路”建設等重大戰略的重要力量，成為壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量，成為我們黨贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利的重要力量。放眼世界經濟發展的整個過程，無論是理論研究文獻還是現實案例，無論是在西方市場經濟還是我國的社會主義市場經濟體制下，國有企業都是社會或國家實現某種社會目標的途徑，國有企業可以在一些特殊的產業中發揮特殊的職能，完成特殊的任務，或者體現特殊的利益要求。即使是在高度發達、非常完善的市場經濟條件下，國有企業仍然具有重要地位，承擔特殊的職能。從世界范圍看，還沒有發現國有企業完全消亡的跡象。即使比較典型的市場經濟國家如美國，在國民經濟統計體系中沒有按照所有制屬性劃分企業，但是按照我國意義上的國有企業，美國還有比較大的比重，北歐一些國家國有經濟的比重更高。意大利國有企業20世紀90年代初銷售額占全國22.8％，投資額占全國33.4％，就業人數占全國22.8％。就發展中國家的一般情況而言，在工業化初期，國有企業發揮的作用非常突出，進入工業化中后期，市場經濟體制越來越成熟，民間經濟的實力越來越強，不斷進入一些原先由國有企業獨占的產業，出現了大量的國有企業和民營企業并存的產業。而隨著工業化的進一步推進，凡是既適合國有企業發展也適合民營企業發展的領域將越來越變得主要由民營企業來承擔。國有企業只在少數特殊產業或特殊領域中發揮其特殊的功能，而其他大多數產業主要由民間企業承擔產業發展的職能。我國的政治制度和基本經濟制度決定了國有企業存在、壯大的必要性，我國國民經濟的發展和社會目標的實現意味著國有企業具有十分重要的價值，國有企業不但要存在，而且必須做優做強，成為國民經濟的主導力量，成為國家經濟動員能力提升的重要依靠，這也是后發國家實現經濟快速發展的必然要求。

國有企業是具有政治屬性、經濟屬性與社會屬性的統一體，國有企業的經濟屬性決定了追求利潤應是其行為目標函數中的重要因素之一，這一點使其具有了區別于其他政府組織、社會團體的存在價值。但是實現利潤最大化并不是國有企業的唯一目標，這一點其他所有制企業也相同，即開展營利性活動但不能唯利是圖?，F實經濟中的企業，無論其所有制性質如何，往往并不以追求利潤最大化為唯一目標，而且，企業管理理論和企業發展史也似乎表明，不以追求利潤最大化為唯一目標是最具競爭力企業或者優秀的長壽企業的一個共同特征。在現代社會中，一個除了向國家繳稅不承擔社會責任的企業幾乎是無法生存的，無論在哪個國家，社會越進步企業承擔的社會責任就越重要。即使在西方發達國家，許多優秀企業中還專門設有“企業道德官”的高級管理職務，負責企業的社會責任事宜。甚至在企業的基本制度中，都有要求企業承擔某種社會責任的內容，而且，這一內容還體現在公司治理最佳實踐中，例如，要求在董事會或者監事會中有工會（職工）代表和獨立董事。當然，企業營利是毋庸置疑天經地義的合理行為，只有營利企業才能生存和發展，超越利潤目標之上的經營理念和價值觀等才能得以實現。同時，國有企業與非國有企業不可能具有完全相同的行為特征，否則國有企業就失去了存在的價值。國有企業是承擔著特殊社會責任（或具有特定社會目標）的企業。理論上所論證的國有企業的重要性和其存在的必要性，無不是表明國有企業承擔著一般企業不能承擔、不愿承擔或者不適合承擔的社會責任或社會目標。極端地說，不承擔社會責任，沒有實現社會目標義務的國有企業是不可思議的。國有企業改制為哪一種企業制度，是公司制還是非公司制、控股還是參股，要根據國有企業分類以及在國民經濟中的戰略地位等實際情況，結合市場經濟完善程度、國家治理水平和法制健全完善情況等來決定。一賣了之、一混了之，對我們國家來說絕不是“福音”，而是后患無窮。

現代企業制度是確立國企市場競爭主體地位的制度體系

國有企業的競爭主體地位是國有企業的經濟屬性決定的，除非在禁止非國有企業進入的產業（這種產業必然越來越少），國有企業總是要與非國有企業進行市場競爭的，而市場經濟的運行規則要求所有的企業都應該處于平等地位，進行平等競爭。西方國家市場經濟包括西方經濟學有一個解不開的扣：如果國家不給國有企業某種特權或特殊優待，承擔著社會責任和社會目標的國有企業很難在與非國有企業的市場競爭中生存下去；但是，如果政府給國有企業某種特權或者特殊優待，國有企業就可能被“嬌生慣養”，更加失去競爭力，于是，政府的優待不得不加碼，這就可能產生惡性循環，使國有企業越來越缺乏競爭力。即市場經濟的運行需要國有企業承擔特殊的職能，但作為特殊企業的國有企業如何在市場中同其他類型的企業實行公平競爭。從理論邏輯上說，只要確實需要國有企業存在，國有企業是不能被競爭所淘汰的，因為，如果允許市場競爭淘汰國有企業，那么，誰來承擔由國有企業承擔的目標？如果其他企業也能夠承擔原先由國有企業承擔的目標，那么，可以認為國有企業本來就不必存在，但這又是與市場經濟需要有國有企業的判斷和現實相矛盾的。市場經濟本身就具有矛盾性，以描述市場經濟為主要內容的西方經濟學也存在內在的矛盾性和不完善性。中國40多年來的改革，基本上形成了具有中國特色的國有企業定位，習近平總書記的系列重要講話和中央政策、精神對中國國有企業的地位、作用已經有清晰的闡述。在2016年10月召開的全國國有企業黨的建設工作會議上，習近平總書記用“六個力量”來定位國有企業。國有企業毫無疑問是社會主義市場經濟的競爭主體，不但要降低成本、提高效率和市場競爭力，成為社會主義經濟的重要支柱，而且要發揮其對其他經濟體的帶動和引領作用，在相互合作中實現共同發展；不但要追求利潤回報，成為健康可持續的營利組織，而且更重要的是要擔負起社會責任和政治責任，肩負著優化產業結構、引領經濟發展、帶動其他所有制經濟健康發展的重任，是支持經濟發展、公益事業、對外援助的重要力量，是社會穩定的“壓艙石”。這與西方國家的國有企業有著本質上的不同。近幾年，國有企業分類監管后，一些被列為公益類、從事商品生產和交換的企業，認為可以不創造利潤的認識是站不住腳的。只有創造利潤才能更好地服務整個國民經濟，更好地體現出公益類企業的價值。而黨政機關、社會團體、事業單位等，不從事商品生產和交換，為非營利性的經濟組織，不屬于企業。至于如何保障國有企業的競爭主體地位，恰恰是我們建立和完善現代國有企業制度的重要內容之一。歷史上的改革，我們已經從立法等方面解決了國有企業的市場主體地位，一定程度上解決了一個市場競爭主體具備的獨立性，如政企分開、國資委的成立以及出資人依法履行職責、完善公司治理以及依法落實治理主體的權責，等等。

現代企業制度是具有中國特色且與國家治理相融合的制度體系

企業制度不但包含企業財產的組織形式，主要還有關于企業的組成及其內部運作的一整套規則，包括企業的產權結構、組織方式、管理體制以及企業與外界的聯系規則等一系列規定。中國政治制度、歷史傳統等與西方國家有很大的不同，國有企業改革的制度選擇也不能奉行西方國家資本主導型的制度機制，不能盲目地一味照搬和套用西方資產階級的經濟學理論，建立現代企業制度以及公司治理完全按照西方經濟學的邏輯和制度，必然會走入誤區。事實上，按照西方經濟學和西方經濟發達國家輸出的那一套邏輯和制度實施的大量案例，包括蘇聯、南美等一些國家，都是不成功的。經過40多年的理論探索和實踐檢驗，企業家和經濟學家們從中獲得了豐富的知識和成果，我們在學習與借鑒中獨辟蹊徑，國有企業改革的探索已經取得了很大的理論進展，形成了具有中國特色的現代國有企業制度。國有企業支撐了國民經濟的發展，而且自身改革總體上已經與市場經濟相融合，雖然有許多不盡如人意的地方，但無論是在法律層面還是在政策、實踐層面，國有企業在社會主義市場經濟中的主體地位已經確立，規模實力明顯提升，活力進一步增強，主導作用和影響力不斷擴大。公有制經濟與非公有制經濟相得益彰、取長補短、相互促進、互利共贏、共融發展，這種狀況應當是相當長的一個歷史時期的現實。

國有企業治理是國家治理體系的重要組成部分，必須建立與國家的政治體制等相適應的治理體系，包括黨的領導體現方式、執政黨在企業的法定地位、工會組織、政企關系、社會價值觀。國有企業公司治理模式的選擇（如要不要建立董事會，建立何種董事會以及賦予董事會何種職權、哪些義務和責任），要符合國家治理模式。國有企業是具有鮮明政治屬性的市場主體，也是社會主義市場經濟中經濟屬性、社會屬性和政治屬性的統一體，黨的領導與市場錘煉是國有企業健康發展的關鍵，黨組織必然成為公司治理的主體，要時刻把國有企業改革發展置于黨的領導之下。因此，國有企業治理必須順應中國的社會政治、文化傳統、經濟發展階段，服從于社會價值觀的理念和文化，建立責權利明晰、對等且能夠激發企業活力的體制和制度。如果離開了這一前提，照搬西方國家公司治理模式，國有企業治理不可能取得我們所期望的效果。同時國有企業治理也要根據企業的特點依法依規決定，包括基于產權的股東行權模式、法人治理架構的選擇與運行機制、基于市場配置資源的企業領導人員管理模式（黨管干部與職業經理人制度）、黨的領導和民主管理的具體體現等，必須服從于社會主義市場經濟要求的公司治理模式，以及服從于公司治理模式的企業內控制度、激勵與約束等方面的制度性安排。

作者系經濟學博士，黨校高校核心師資，中國公司治理50人論壇（CCG50）專家組成員。曾任職于中央國家機關、央企，是國際經合組織（OECD）亞洲國企治理專家，主持和參與中央國家機關、研究機構及高校、世界銀行等單位系列重點課題研究。