監督能動性作用下的行政復議制度改革探究

崔夢豪

關鍵詞：行政復議；主渠道；監督能動性；行政復議意見書

行政復議是推進法治政府建設的重要抓手，也是維護公民、法人和其他組織合法權益的重要渠道。習近平總書記在2020年2月5日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上明確指出：要發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和主渠道作用。新修訂的《中華人民共和國行政復議法》（下文簡稱《行政復議法》）第1條立法目的中明確增加“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，推進法治政府建設”。要實現“主渠道”目標，各級行政復議機構必須進一步提高政治站位，強調“能動復議”，不斷提升新時代行政復議工作的能力和水平。行政復議意見書是行政復議機關超出正常的復議審查范圍而作出的一種文書，充分體現了行政復議機關履職的能動性。行政復議意見書在實質性化解行政爭議的大背景下回應了行政復議監督功能的制度需求，有利于促進行政復議多元功能同步發揮，實現個案監督糾錯與倒逼依法行政的有機結合。正因如此，新修訂的《行政復議法》第76條把2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》（下文簡稱《實施條例》）第57條創設的行政復議意見書上升到法律層面，并在多方面進行了調整。從近幾年行政復議實踐來看，行政復議意見書得到了行政復議機關的重視和運用，例如2018年、2019年、2020年、2021年和2022年全國各級復議機關制發意見書分別為4958份、4319份、4726份、3911份、2683份。與此相反，行政復議意見書并沒有引起理論研究的重視，目前僅查詢到有三篇學術論文針對行政復議意見書進行了專門研究。鑒于行政復議意見書的條文在修法過程中幾經調整，本文致力于在主渠道目標導向下探究行政復議意見書的理論基礎和目的功能，通過解析行政復議意見書的實踐運用情況和闡釋最新的條文，探索行政復議意見書的有效實施路徑。

一、行政復議意見書的理論基礎

行政復議意見書本質上是我國法治體系中意見書制度的一種亞類型。意見書制度是在建設中國特色的社會主義民主政治進程中經常使用的一個文種，《黨政機關公文處理工作條例》將“意見”作為一種獨立的公文形式，“意見”主要是適用于對重要問題提出見解和處理辦法。行政復議意見書從一定層面來看就是上級行政機關針對下級行政機關有關問題提出的一種處理意見。

（一）行政復議權的行政性是本源性基礎

行政復議權的法律屬性決定了整個行政復議制度的框架，行政復議中各項具體制度的設置都需緊緊圍繞這一中心概念而展開。行政機關的職權可以分為三種：決策權、執行權和監督權。監督權是指各級政府依法對行政相對人、下級政府和本級政府的職能部門及其工作人員的行為進行監督檢查的公共權力。通說的觀點認為行政復議權來源于《中華人民共和國憲法》第41條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條，屬于行政權中的監督權。行政復議意見書本質也是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條中行政監督權的具體化，因為行政復議意見書中作出主體和適用對象及范圍是一種純粹的“行政性”上下級關系。行政復議權和行政復議意見書的權源具有同一性，同時行政復議意見書的適用范圍嚴格限定在與被申請行政行為有關的領域，使其與行政復議制度能夠有效地結合，避免無限制地擴大行政復議意見書的適用范圍。應該說行政復議權和行政復議意見書都是行政監督權延伸出來的一項具體內容，通過被復議的行政行為有效銜接起來。

（二）行政復議制度的職權主義是直接依據

行政復議制度的審理模式決定了行政復議審查的深度和廣度，從理論層面來看，行政復議包括當事人主義和職權主義兩種審理模式。凡是復議程序的發動、進行至結束，完全操控在復議審理機關手中，那么就屬于職權主義。從我國行政復議制度的發展歷程來看，行政復議制度的審理模式是以職權主義為根本遵循的，復議機關脫離申請人復議請求對被申請的行政行為進行合法性與合理性全面審查，這就決定了復議機關在推動整個復議審理過程中占據著主導地位。隨著行政復議制度作為化解行政爭議主渠道定位的提出，我國行政復議制度已經轉向以維護人民權益及公益均衡作為導向的職權主義，同時增加了一些當事人主義的內容。以“職權主義”為根本遵循就決定了我國行政復議制度中復議機關擁有更大的能動性，當行政復議機關在審理具體案件中發現相關行政行為存在違法或者不當時，復議機關可以利用本身所固有的行政監督權脫離復議申請人的復議請求，在更大范圍內實質化解行政爭議保護相對人的合法權利，維護法律、法規的正確實施。因此行政復議意見書就是行政復議機關在職權主義模式下充分利用其固有的行政監督職權，擴大了行政復議個案監督的范圍，為實質性化解行政爭議提供了新的方向。

二、行政復議意見書的目的與功能

正如魯道夫·馮·耶林所言：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機?！?007年《實施條例》建構行政復議意見書時，當時立法者指出：行政復議意見書是為了解決與被申請復議行政行為相關聯的其他違法行為或者解決復議決定作出以后的善后工作，從而更好地平衡利益、化解矛盾，做到案結事了。隨著行政復議制度的改革與發展，行政復議意見書承載了更多的目的與功能。

（一）強化行政復議的監督職能

行政復議的多元功能已經逐漸得到理論界和實務界的認同，權利救濟與監督行政在實現上并非此消彼長的關系，以復議的整體功能發揮最大為目標，在制度設計上協調各種功能有效發揮是當前行政復議改革的指引和目標。當前行政復議制度改革的重心更加傾向于解決行政爭議和保護申請人的權利，但是如何發揮行政復議的監督功能依舊是不可忽視的?！缎姓妥h體制改革方案》明確指出要充分發揮行政復議的監督功能，其中一個重要的環節就是建立行政復議意見書執行情況的監督機制，確保行政復議監督功能得到充分發揮?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020—2025年）》也明確指出，“加強和改進復議工作，強化行政復議監督功能，加大對違法和不當行政行為的糾錯力度”。行政復議意見書通過糾正被申請人及其他下級行政機關相關違法或者不當行政行為，進一步擴張了行政復議機關直接監督的范圍，把其本身固有的行政職權通過意見書的形式納入到行政復議當中，強化了行政復議的監督職能。

（二）強化行政復議實質性化解行政爭議的能力

行政復議實質性化解行政爭議是把行政復議制度打造成化解行政爭議主渠道的關鍵一環?！蛾P于（中華人民共和國行政復議法（修訂））（征求意見稿）的說明》明確指出為實質性化解行政爭議，征求意見稿完善了行政復議決定制度，第六項重大措施就是增設行政復議意見書。實質性化解行政爭議并不是一個法律概念，其來自行政審判的實踐，盡管對于實質性化解行政爭議的內涵并未形成完全一致的理解。但是近幾年理論界和實務部門的同志都不斷地論證這一命題在行政復議制度中的合理性，并對其內涵進行了厘定。一種有代表性的觀點認為實質性化解行政爭議的內涵至少應當包含三個方面：一是裁判程序的及時和公正，既凸顯法律程序的規范優勢，又注重實現效率與“看得見正義”的有機統一，確?！罢x不僅能實現，而且迅速便捷”，這構成行政爭議事實上得以終結的基本前提。二是審查內容的全面和深入，強調審理構造和標準的有效覆蓋，可以穿透行政爭議充分涵攝當事人的法律訴求和實際利益訴求。既關注所涉行政行為的合法性和合理性，又注重對當事人維權動因的關切回應，從而在實現監督和倒逼依法行政的同時，完成對行政法律關系的整體修復。三是裁判結果的徹底和有效，即追求裁判結果的安定性，以提升人民群眾對個案結果的滿意度為宗旨，裁判形式和內容要充分回應“以人民為中心”的價值要求，同時兼顧實現社會秩序的穩定，在監督依法行政過程中解決維穩的社會治理需求。行政復議意見書完全符合了行政復議制度實質性化解行政爭議的內涵要求。行政復議意見書通過解決相關行政行為違法或者不當的問題擴大了行政復議審查的深度和廣度，能夠有效實現當事人法律訴求與實際利益訴求的融合，同時也可以實現行政復議解決的有效性和徹底性，防止行政復議程序的空轉。

（三）助推行政復議化解行政爭議主渠道目標的實現

2010年，應松年教授在理論層面首次提出要把行政復議當成解決行政爭議的主渠道。隨著理論界和實務界的共同努力，應該說把行政復議打造成化解行政爭議主渠道的目標已經達成共識，但是如何實現主渠道還在討論當中。大多數人認為，要想實現行政復議化解行政爭議主渠道的目標要從兩方面改革，一是強化行政復議的吸引力和公信力，也即行政復議能夠吸收大量行政爭議進入其中；二是行政爭議進入復議渠道之后能夠得到實質性地化解，也即行政復議作為化解行政爭議的主渠道需要在“量”和“質”兩個層面進行不斷地改革完善。行政復議意見書剛好可以滿足這兩個層面的改革要求。首先，行政復議意見書實質性擴大了行政復議的審查范圍，也是間接地擴大了行政復議受案范圍，并且有利于實質性化解行政爭議，進而強化行政復議制度的公信力和吸引力。其次，行政復議機關具有主動、全面查明案件實施的層級監督優勢和業務管理優勢，作為行政復議的最大優勢，更便于實質化解實體行政爭議。行政復議意見書是行政復議機關依法能動履職的一項具體制度設計，突破了“一事一復議”“一行為一復議”的傳統審理模式，針對被申請復議行政行為的相關違法或者不當行政行為都可以“一攬子”解決。應該說行政復議意見書擴大了行政復議機關實質性的審查范圍，同時強化行政復議的監督功能，提升行政復議的公信力和權威性，有利于行政復議作為化解行政爭議主渠道目標的實現。

三、行政復議意見書的實踐解析

從《實施條例》的規定來看，行政復議意見書的構成要件是較為明確的，但是其中有些要件的設定在理論上本身就存在一些爭議，客觀上導致不同層級的規范和實踐中對其構成要件沒有形成統一的認識。鑒于復議機關把行政復議意見書作為內部文件管理且不對外公開，實踐中行政復議意見書的整體適用概況當前并不能直接獲取。筆者在中國裁判文書網的“行政案件”中以“行政復議意見書”為檢索對象，共有案例799個，經過全面梳理有效案件為113個。其中3個案件是針對行政復議意見書本身產生的訴訟，但是當中并沒有涉及行政復議意見書的具體內容，其余110個案件中都有詳細的行政復議意見書內容，法院均未作出評價。

（一）行政復議意見書的法律屬性

行政復議意見書屬于何種性質的法律行為，當前理論層面、規范層面和實踐層面的認知并不一致。有學者認為行政復議意見書屬于行政復議決定的一種，和正常的行政復議決定書具有同等的法律效力。例如《貴陽市行政復議意見書規定》第4條規定行政復議意見書與行政復議決定書具有同等法律效力。也有學者認為行政復議意見書與復議決定不同，其僅僅具有“提出意見”的請求權效力而非形成權效力。從整個行政復議意見書的運行實踐來看，行政復議意見書是行政復議機關基于層級監督權針對下級行政機關作出的法律文書，從行政行為的分類標準來看其屬于內部行政行為，并且對當事人的權利義務不產生任何影響，因此行政復議意見書不屬于信息公開的范圍，也不屬于行政訴訟的受案范圍。例如“葉×與國家海洋局信息公開案”，法院認為行政復議意見書屬于行政復議機關發揮復議指導和監督職能而制作的內部管理文件，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬于政府信息公開的范圍?！摆w×、趙×等與金華市人民政府行政復議案”，法院認為行政復議意見書系行政機關內部行政行為，不屬于《行政訴訟法》第12條規定的受案范圍。鑒于《實施條例》第57條規定復議機關“可以”作出意見書，因此實踐中認為是否作出行政復議意見書是復議機關的裁量權，不是其法定義務。例如“羅×與惠州市惠陽區人民政府再審案”，法院認為根據《實施條例》第57條的規定，行政復議機關在行政復議期間并沒有制作行政復議意見書的法定義務。

（二）行政復議意見書的作出主體

行政復議意見書是行政層級監督權的具體細化，《實施條例》第57條規定行政復議機關作出行政復議意見書，但是有些法律規范規定行政復議意見書的作出主體為行政復議機構。例如《工業和信息化部行政復議實施辦法》第3條規定工業和信息化部法制機構作出行政復議意見書。從行政復議意見書的實踐來看，在110個案例中107個復議意見書是由行政復議機關作出的，其余3個案例中顯示的復議意見書作出主體分別為復議辦公室、法制辦公室和復議委員會。例如“崇左市江州區那隆鎮合盧村月念經濟聯合社與崇左市人民政府資源行政管理案”，崇左市政府行政復議辦公室向江州區政府作出〔2015〕6號《行政復議意見書》?！靶乱适屑研派藤Q有限公司與新沂市人民政府行政補償案”，徐州市人民政府法制辦公室向被告下達行政復議意見書（〔2011〕徐行復65號）?！按笠笔泻瓿欠康禺a開發有限公司梁英城鄉建設行政管理城市規劃管理案”，黃石市人民政府行政復議委員會向大冶市城市規劃委員會作出黃政復辦意〔2018〕091號《行政復議意見書》。

（三）行政復議意見書的作出對象

行政復議意見書的作出對象一直都是理論上和實踐中的難點問題，《實施條例》第57條規定意見書的作出對象是“被申請人或者其他下級行政機關”，其本質含義是：處于復議機關領導監督權范圍下的機關都有可能因為相關行政行為而收到意見書。但是有些法規范把行政復議意見書的作出對象限制為被申請人本身，例如《中國證券監督管理委員會行政復議辦法》第39條規定行政復議意見書的對象是被申請人或者原承辦部門。從涉及行政復議意見書的案例中來看，110個案例都是針對被申請人本身作出的意見書，并沒有針對其他下級行政機關的意見書。

（四）行政復議意見書的作出時間

《實施條例》中關于復議機關在何時作出意見書并沒有進行規定。從實踐來看，復議機關作出行政復議意見書的時間可以分為三種：一是行政復議機關在復議審理過程中直接作出行政復議意見書。行政復議機關在復議案件審理過程中發現被申請的行政行為存在違法情形的，直接針對被申請人作出意見書讓其自行糾正違法的行政行為，完全超出了行政復議意見書法定的適用情形。在110個案件中此種情形的案例有52個，所占比例將近一半。例如“惠東縣多祝鎮守望村城門村民小組與廣東省惠東縣人民政府資源行政管理案”，復議機關惠州市政府向惠東縣政府作出《行政復議意見書》，建議惠東縣政府自行撤銷于2016年1月30日作出的惠東府行處〔2016〕2號行政處理決定，并對該案重新進行調處。二是行政復議機關在作出復議決定的同時作出行政復議意見書。行政復議意見書的基本功能是彌補行政復議決定書承載功能有限性的不足，從邏輯上來看，行政復議意見書和行政復議決定書應該同時作出。在110個案例中，有52個案例中的行政復議意見書與行政復議決定是同時作出的，但是僅有10個案例是針對相關行政行為違法或者善后工作的。例如“開原市三友碳酸鈣粉廠與開原市人民政府行政補償案”，鐵嶺市政府在作出復議決定的當日作出鐵政行復見〔2020〕02號行政復議意見書，提出如下意見：做好被關閉企業的穩定工作；區分企業經營情況區別對待并出臺善后工作方案。三是行政復議機關在作出復議決定以后再作出行政復議意見書。從110個案例來看，有6個案例是行政復議機關在作出復議決定以后經過一段時間再作出行政復議意見書，從具體適用情形來看也基本都超出了法定的適用范圍。例如“張×與喀喇沁旗人民政府行政撤銷案”，在訴訟過程中，赤峰市人民政府于2014年12月8日作出赤政復意見〔2014〕15號行政復議意見書。

（五）行政復議意見書的適用情形

從《實施條例》第57條的規定來看，行政復議意見書的適用情形為相關行政行為違法，或需要做好善后工作的。這兩種適用情形的確定并沒有一個很好的邏輯基礎，并且都屬于不確定的法律概念，很難對其予以明確。從110個案例中行政復議意見書的適用來看，僅有6個案例是針對相關行政行為違法，4個案例針對善后工作，其余100個案例都背離了規范層面設定的適用范圍，主要表現為以下三種情形：

第一，行政復議意見書對行政復議決定的替代。行政復議意見書有其明確的適用范圍，也即與被申請行政行為相關的行政行為，從而實質性地擴大了行政復議監督的范圍。但是實踐中，很多復議機關針對被申請行政行為本身作出行政復議意見書取代正常的行政復議決定，具體可以分為三種情形：一是行政復議意見書對否定性行政復議決定體系的替代。行政復議機關在審理過程中發現被申請行政行為存在違法的，直接作出行政復議意見書要求被申請人糾正違法的行政行為。在110個案例中有52個是這種情形。例如“衡東縣高湖鎮吳橋村第六村民小組與衡東縣人民政府資源行政管理案”，2016年1月19日，市政府向縣政府下達衡復意〔2016〕1號行政復議意見書。因縣政府未在該規定期限內作出糾正行政處理決定，市政府最終作出了撤銷決定。二是行政復議意見書直接代替責令重做決定。實踐中，一些復議機關針對被申請人不愿直接以命令的形式責令被申請人重新作出行政行為，于是就在作出撤銷決定的同時以行政復議意見書的形式指出被申請人應該重新作出行政行為。例如“邢×、邢×訴湯陰縣人民政府行政復議決定案”，②湯陰縣政府撤銷菜園鎮政府于2015年11月18日作出的《關于對邢×、邢×與張×土地使用權爭議的處理決定書》，并向菜園鎮政府送達了行政復議意見書（〔2016〕2號），要求菜園鎮政府重新對該案件進行調查處理。三是行政復議意見書代替確認違法決定。從案例中來看，有些復議機關在維持原行政行為效力的同時通過行政復議意見書指出其違法之處，于是“創新性”地實現了“維持決定或駁回決定+復議意見書”來代替確認違法決定。例如“田×與洛陽市澗西區人民政府行政征收案”，復議機關認為被申請人已按征收進度及時分批補足征收補償費用，因此作出維持決定。同時作出行政復議意見書指出被申請人不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第12條的規定，要求其盡快將征收補償費用足額到位。

第二，行政復議意見書對行政復議決定書部分內容的替代。行政復議決定書從形式上一般都包括七部分的內容，其中最為核心的是復議機關認定的事實部分和復議結論部分，復議機關應該詳細地進行闡釋。實踐中，有些復議機關在復議決定書中表述較為簡潔，進而用意見書針對被申請行政行為的相關問題進行闡釋，從而形成了行政復議意見書代替決定書的部分內容。具體可以分為兩種情形：一是作出維持決定的同時用復議意見書指出行政行為存在的文書上的瑕疵。例如“王×與天津市衛生和計劃生育委員會履行法定職責案”，復議機關認為天津衛健委已經履行了有關法定職責，處理結論并無不當，同時作出意見書指出行政行為中存在書寫錯誤的瑕疵。二是復議機關作出否定性復議決定的同時用復議意見書指出行政行為的具體違法之處。例如“冀×與鄧州市張村鎮人民政府不履行土地確權法定職責糾紛案”，復議機關在作出撤銷決定的同時作出鄧政復意〔2015〕2號行政復議意見書，明確指出張村鎮人民政府在作出張政土決〔2015〕1號土地確權認定存在事實不清的地方和程序違法之處?？傮w來看，行政復議意見書對行政復議決定書中部分內容的替代完全是沒有必要的，其不但擴張了行政復議意見書的適用范圍，而且模糊了行政復議決定與行政復議意見書的邊界，同時還削弱了行政復議決定書的說理性。

第三，行政復議意見書對行政復議建議書的替代。行政復議意見書和行政復議建議書的理論基礎和制度根基存在著不同，同時兩者需要解決的實踐問題也存在著本質性的區別，因此在規范層面構建時，兩者在制發主體、適用對象、法律效力和目的等方面都存在著明顯的區別。行政復議意見書主要是解決除了被申請復議行政行為以外的個案問題，而行政復議建議書則是解決隱藏在個案背后的制度建設問題。從邏輯上來看，只有兩者在各自的空間內保持良好的運行才能發揮他們的功能。但是從實踐層面來看，復議機關有時運用行政復議意見書制度侵入行政復議建議書的領域。行政復議意見書對行政復議建議書的替代主要表現為通過意見書解決個案背后的普遍性問題，也即通過復議意見書的形式向行政機關提出完善執法的建議。例如“黃×不服某區住房保障和房屋管理局強制拆除違法建筑案”，復議機關向被申請人制發《行政復議意見書》，有針對性地提出了改進執法建議，以達到規范行政執法、保障公民合法權益的目的。

行政復議意見書在實踐中的運用情況與立法上所要實現的目標相去甚遠，造成這種現象的原因是多方面的：一是規范層面對行政復議意見書相關構成要件的設定不全面、不規范，客觀上使得行政復議機關在作出意見書時擁有較大的裁量權：二是實務部門把行政復議意見書定性為內部監督行為的一種，缺乏必要的監督制度，行政復議機關作出意見書時擁有較大隨意性：三是行政機關之間的“官官相護”理念還未徹底摒棄，有些行政復議機關很難依法履行職責。

四、監督能動作用下行政復議意見書的實施路徑

行政復議主渠道目標的實現必須強調能動復議，行政復議意見書是復議機關積極履行職責的典型代表，隨著《行政復議法》修訂工作的完成，行政復議意見書的有效實施要以行政復議作為化解行政爭議主渠道為指引。

（一）細化行政復議意見書的構成要件

《行政復議法》在修訂過程中針對行政復議意見書的條文幾經調整，關于行政復議意見書的作出主體和作出對象與《實施條例》的規定保持了一致，最大的變化是調整了行政復議意見書的適用范圍。首先，把“相關行政行為違法”調整為“有關行政行為違法或者不當的”，延續了行政復議意見書適用范圍不涉及被申請行政行為本身的理念，同時增加有關行政行為不當的情形，貫徹行政復議全面審查原則。其次，取消了針對善后工作的適用范圍更加符合行政復議主渠道目標的要求。其理由可以歸納為三個方面：一是從邏輯結構來看，相關行政行為違法和做好善后工作這種分類方法本身就不周延，缺乏統一的標準。二是從強化行政復議意見書法律效力的層面來看，取消做好善后工作的適用范圍非常必要。行政復議意見書針對有關違法或者不當行政行為作出，其中權利義務內容清晰明確，有利于之后的執行監督。三是在實質性化解行政爭議的要求之下，行政復議決定書內容不斷地進行擴充，不僅僅是包括針對被申請復議行政行為判斷的說理，還把需要做好善后工作的要求逐步納入行政復議決定書之中，因此沒有必要再通過單獨復議意見書的形式來解決善后工作?？傮w來看，行政復議意見書的構成要件還需要從以下兩方面進行細化：

第一，強化行政復議機關對行政復議意見書的重視程度，把其定位于應當履行的一項職責。從之前的實踐來看，有些行政復議機關在是否作出復議意見書時隨意性較大，并且還引發了新的爭議。最新修訂的《行政復議法》第76條規定行政復議機關“可以”作出行政復議意見書，相當于賦予了復議機關對是否作出意見書擁有裁量權。但是在實質性化解行政爭議的要求之下，當行政復議機關發現有關行政行為違法或者不當的，應該通過行政復議意見書的形式“一攬子”解決問題。因此，實踐中行政復議機關應當把作出意見書看作是其法定職責而不是擁有裁量權的一項權力。

第二，細化行政復議意見書作出的時間要求。新修訂的《行政復議法》并沒有對行政復議意見書的作出時間予以明確，在將要修訂的《實施條例》中有必要對行政復議意見書的作出時間予以明確。從理論邏輯來看，行政復議意見書是對行政復議決定的補充，應該附隨于行政復議決定同時作出。從實踐來看，通過對行政復議意見書作出時間的明確在一定程度上可以改變實踐中行政復議意見書濫用的狀況，避免復議機關在行政復議過程中直接針對被申請行為本身作出意見書，或者是相對人針對復議決定提起了行政訴訟時，復議機關再作出不當的意見書。

（二）完善行政復議意見書的執行措施

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》指出要建立行政復議意見書的監督執行機制。新修訂的《行政復議法》對于完善行政復議意見書的執行進行了多處調整，例如增加了復議機關或者有關上級機關可以約談不履行行政復議意見書的行政機關的有關負責人或者通報批評，復議意見書應該抄告被申請人的上一級主管部門。但是總體來看并不全面，因為沒有從根本上解決行政復議意見書的法律效力問題。行政復議意見書的法律效力在當前實踐中一直爭議不斷，并且從根本上影響著其執行機制。行政復議意見書的適用范圍調整為有關行政行為違法或者不當的，相當于復議機關作出了一個針對有關行政行為的否定性決定，那么它的法律效力應當和行政復議決定的法律效力是一樣的。在這種理念之下，在將要修訂的《實施條例》中應該明確行政復議意見書和行政復議決定具有同等效力，使有關行政復議決定的所有執行措施都可以適用于行政復議意見書，保證行政復議意見書能夠得到有效的實施。

（三）完善行政復議意見書的監督措施

當前針對行政復議意見書并沒有任何的監督措施，完全是由復議機關自己決定如何適用，在整個復議環境尚未完全改善的今天，這必然就會導致行政復議意見書目的和功能的異化。在提升行政復議制度的權威性和公正性的改革進程中，為了促使行政復議機關合法地作出行政復議意見書，不僅需要設置更加清晰明確的構成要件，還要對其進行適當的監督。對于行政復議意見書的監督可以從兩方面來構建：一是實行行政復議意見書公開制度。實踐中行政復議機關一直把行政復議意見書當作內部文件進行管理，并且完全不對外公布與公開，這滋生了復議機關濫用意見書的可能性?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》指出全面落實行政復議決定書網上公開制度，隨著行政復議決定書公開制度的推進，完全可以把行政復議意見書一同納入其中，實現行政復議決定書和行政復議意見書共同公開。二是行政復議意見書納入行政訴訟的審查范圍。行政復議意見書本質上是行政復議權的運用，屬于廣義上的行政復議決定，行政復議意見書與行政復議決定具有同等效力，根據行政復議與行政訴訟之間的理論邏輯，法院可以把行政復議意見書納入審查范圍。

結語

行政復議作為化解行政爭議主渠道目標的實現需要基于行政復議制度本身的特點和優勢。行政復議機關行使的行政復議權本質是一種行政權，而行政權在國家權力體系中具有立法權和司法權都無法企及的廣度和深度。通過強化行政復議的優勢來彌補行政訴訟的“短板”，本質上需要強化行政復議的行政監督面向以實現行政復議化解行政爭議的靈活性和效能性。行政復議意見書是充分發揮行政復議監督能動性的一項具體制度設計，符合行政復議主渠道的改革方向。雖然之前的行政復議意見書在規范層面以及實踐運用層面都存在著一定的問題，隨著《行政復議法》修訂工作的完成，通過具體單項制度的改革，加之整個行政復議制度體系的改革，行政復議作為化解行政爭議主渠道的目標終將會實現。

（責任編輯：張紅）