農村經濟變革下宅基地資格權的法律構造

牛英豪

一、問題的提出

自2018 年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出探索農村宅基地“三權分置”之后，宅基地“三權分置”就成為管理學、法學、經濟學等學科的學術熱點，而宅基地“三權分置”問題的核心是宅基地資格權的相關問題，因為宅基地資格權是在原先宅基地所有權、使用權“兩權分立”基礎上增添的又一新興權利。由此，資格權如何設置關系整個宅基地制度的改革。而對宅基地資格權的研究理應包含三個維度：一是宅基地資格權的設立初衷（以下簡稱“‘為什么’問題”）；二是宅基地資格權的本體內容（以下簡稱“‘是什么’問題”）；三是宅基地資格權的制度保障（以下簡稱“‘怎么辦’問題”）。從既有研究來看：首先，對于“為什么”這一問題，學界似已達成共識，資格權的設定在于盤活農村集體建設用地，提高農民財產性收入，但又不改變我國土地公有制這一基本政治原則并保障農民的基本生活權益①參見高圣平：《宅基地性質再認識》，《中國土地》2010 年第1 期。，以兼顧農村集體建設用地利用的效率與公平。其次，對于“是什么”這一問題，既有研究線索主要包括宅基地資格權的定性、內涵以及應采用怎樣的權利結構對宅基地“三權分置”進行理論建構，并由此形成了形形色色的理論學說。如：對于資格權的內涵，成員權說認為，資格權包括宅基地分配請求權、費用豁免權、優先受讓權、退出補償權等①參見陳小君：《宅基地使用權的制度困局與破解之維》，《法學研究》2019 年第3 期。；剩余權說認為，其包含宅基地返還請求權、剩余的處分與收益權②參見李鳳章、趙杰：《農戶宅基地資格權的規范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；用益物權說認為，其應包括收益、處分等權能。③參見徐忠國、卓躍飛、吳次芳等：《農村宅基地三權分置的經濟解釋與法理演繹》，《中國土地科學》2018 年第8 期。再次，對于“怎么辦”這一問題，即如何保障宅基地資格權的法律實現，理論觀點因學界對宅基地“三權分置”權利結構的建構不同而有所差異。其中提出“所有權－成員權－用益物權”方案的學者在對策建議上整體傾向于穩固農民的集體成員身份以保障農民的基本生活權益④參見張卉林：《“三權分置”背景下宅基地資格權的法理闡釋與制度構建》，《東岳論叢》2022 年第10 期；江曉華：《“三權分置”下宅基地退出的權利表達》，《華南農業大學學報（社會科學版）》2021 年第3 期：張雨榴、楊雨濛、嚴金明：《福利多元主義視角下宅基地資格權的性質與實現路徑——以北京市魏善莊鎮試點為例》，《中國土地科學》2020 年第1 期。；主張“所有權－用益物權－用益物權（或債權）”方案中的部分學者更側重于體現資格權中的財產性意涵，突出資格權的收益權能，探索資格權（用益物權）登記規則和資格權自愿有償退出機制⑤參見劉國棟、蔡立東：《農村宅基地權利制度的演進邏輯與未來走向》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2020 年第6 期。；不過也有學者試圖維持宅基地利用的效率與公平，通過構建使用權與次級使用權之間的緊密聯系以保障農民戶有所居，即將使用權（居住權）附著于次級使用權之上，使得農民的居住權不因次級使用權的設置而喪失。⑥同注③。

統觀上述三個維度的理論研究，既有觀點極大豐富了對宅基地資格權的學理討論，并相應提出了對策建議，體現了將“三權分置”的政策目標真正落地的學術努力，但也存在明顯缺憾：一是對“為什么”問題的回應系統性不足；二是對“為什么”問題的回應前瞻性不夠。三是對“為什么”問題與“是什么”問題、“怎么辦”問題的回應融慣性有所缺乏。言其系統性不足，是因為既有研究整體側重于“是什么”與“怎么辦”兩個方面，而對“為什么”的政策意涵理解不夠，這一方面使得對“是什么”問題、“怎么辦”問題的回答難免面臨合理性層面的質疑，另一方面也部分地導致了對后兩個問題的回答呈現出“自說自話”的混亂局面。言其前瞻性不夠，是因為盡管學者們分別從宅基地分配制度的歷史演變⑦管洪彥：《農村宅基地分配制度：歷史演變、運行困境與改革思路》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2022 年第4 期。、宅基地“三權分置”的經濟機理⑧同注③。、農地制度改革實踐⑨參見康文杰、趙華、杜偉：《全國33 個試點縣宅基地資格權實現的探索分析與建議》，《農村經濟》2022 年第8 期。、政策意涵⑩參見劉恒科：《宅基地“三權分置”的政策意蘊與制度實現》，《法學家》2021 年第5 期。等多個角度探究“為什么”問題，但從改革的時間維度上看依舊停留在歷史和當下，并未對改革的未來進行規律性和前瞻性的研究，以至于對宅基地資格權“為什么”這一問題的認識僅僅停留在農戶居住保障和宅基地流轉放活這一短期目標之上。言其融貫性不夠，是因為對三項基本問題的回答理應相互關照，其中，“為什么”問題是確定宅基地資格權“是什么”的基本遵循，而“是什么”問題又進一步確定了“怎么辦”問題的基本方向。然而，既有觀點對三個基本問題的回答存在明顯的割裂感?？梢?，對宅基地資格權法律構造的厘清，應當正本清源地回歸到對宅基地資格權“為什么”這一首要問題的回答中去。

有鑒于此，本文以宅基地資格權的法律構造為問題意識，依宅基地資格權“為什么”“是什么”“怎么辦”的研究框架作系統性分析，首先厘清宅基地“三權分置”改革的長期目標，探究改革背后所遵循的社會發展規律，從而更清晰地描繪宅基地改革的未來圖景，在此基礎上，進一步就宅基地資格權“是什么”作出理論闡釋，并對宅基地資格權“怎么辦”問題提出對策建議。

二、宅基地資格權“為什么”的深層追問

宅基地資格權的設置是宅基地三權分置改革的核心，而宅基地“三權分置”改革也并非孤立存在的，以往已有學者注意到宅基地三權分置與我國之前的農村土地三權分置之間的聯系，并試圖用“土地所有權－土地承包權－土地經營權”結構為模型塑造宅基地的權利結構①參見李鳳章、趙杰：《農戶宅基地資格權的規范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。，因而如果僅僅將宅基地“三權分置”的目的局限于盤活大量閑置宅基地、提高農民收入和保障農民基本生活權益上，實則是未能真正把握宅基地“三權分置”改革的更深層次意圖，因為宅基地“三權分置”改革只是我國農村經濟改革中的一環。在未能厘清我國農村經濟未來基本發展方向的情況下，僅對當下存在的社會問題進行應對性的變革，必然會因個人主觀性而產生分歧。習近平總書記在農村改革座談會上指出，“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”，“鄉村振興是以農村經濟發展為基礎”②《加大推進新形勢下農村改革力度 促進農業基礎穩固農民安居樂業》，《人民日報》2016 年4 月29 日。。因此，回答宅基地資格權“為什么”這一問題應首先以宏觀視角對我國農村經濟的未來發展予以審視，并對農村經濟中的農民和土地關系予以分析。

（一）宏觀經濟視野下新時代農村經濟發展方向

從表面上看，農村宅基地三權分置改革的目的在于盤活農村大量閑置的宅基地，但本質上卻是塑造新時代農村經濟的又一發展模式，其中宅基地資格權的提出只是塑造農村經濟新發展模式的一個環節，因而宅基地資格權的理論和制度設計應嵌入到農村經濟發展的新模式當中。對于新時代農村經濟發展的基本方向，可從時間和空間兩個維度予以把握。

從時間維度上講，當前農村宅基地的大量閑置是我國從傳統小農經濟向市場經濟發展的必然結果，是現代社會工業化發展的必經階段。自改革開放發展市場經濟以來，農村人口從傳統小農經濟結構中大量流出，從而在農村形成了我國“人地分離”的局面，不過也正是在此過程中我國的現代化才得到大幅度提升。對此，如果按照西方發達國家農村經濟發展路徑來看，則可按照市場經濟發展邏輯允許資本下鄉對農村宅基地進行資源整合和開發以發揮其最大效用價值。但需要注意的是，此種發展邏輯能夠得以運行的前提是一國應有較高的工業化水平，能夠容納大多數人參與到工業化大生產當中，從而使得大部分人實現從農民到市民身份的轉變，且工業生產的社會福利能夠為大多數市民提供良好的社會保障。簡言之，一國的工業生產體系應能為一國大多數人提供勞動崗位才能達到較高的城市化率。這就意味著一國的基本社會條件應是人少地多且經濟發達。而我國則是一個人多地少的發展中國家，這一基本社會條件就決定了我國無法按照西方發達國家的農業經濟發展模式繼續前行。盡管目前我國是世界第二大經濟體，是世界最大的工業產品加工廠，但粗放型、勞動密集型的工業生產體系依舊無法為我國勞動者提供足夠的工作崗位，且仍有6 億農民留守農村，亦無法為大多數勞動者提供完備的社會保障。由此，龐大的人口基數決定了我國不可能達到西方發達國家那樣高的城市化率。黨的二十大報告也明確提出：“中國式現代化是人口規模巨大的現代化……我們始終從國情出發想問題、作決策、辦事情?！雹倭暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022 年版，第23 頁。因而我國新時代農村經濟的發展必然不能照搬西方發達國家農村經濟發展模式，不能將市場經濟邏輯完全貫徹到我國農村經濟當中，而應構建符合我國國情的農村經濟發展新模式，以妥善安排留守農民。

為此，黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，以解決新時代農業農村農民這一關系國計民生的根本性問題。本文認為，新時代農村經濟至少應發揮以下兩大社會效用：

一是保障國家糧食安全。農業是社會發展之基，必然需要穩定的農業經濟結構作支撐。而實現這一目標必然要構建新型農業經濟，其中農業現代化是未來農村經濟發展的基本方向之一。農業現代化發展能夠使少量農民借助現代農業技術設備實現集約化、規?；r業大生產，促使農民從身份到職業的轉變。而這一過程的轉變就需沿用市場經濟的發展邏輯，其中我國土地“三權分置”改革中的承包權和經營權就為該邏輯運行預留了發揮空間。然而，遵循市場邏輯形成的現代化農業只能容納少部分農民就業，因而我國提出了養老經濟、體驗經濟、旅游經濟等新的經濟模式以實現農村經濟的多樣化發展，但這些新型經濟模式本質上還是市場經濟的延續。除了市場經濟外，我國農村還依舊需要保持部分小農經濟，原因在于我國本身多樣的地理風貌決定了我國不可能處處實現農業工業化大生產，需要一部分農民對土地進行精耕細作方能保障我國的糧食安全?？傊?，未來保障國家糧食安全需要市場經濟和小農經濟共同發力。

二是作為市場經濟的壓艙石。自改革開放以來我國借助市場經濟實現了國家經濟的飛躍式發展，然而市場經濟也并非“萬事大吉”。市場的周期波動性會導致國家經濟處于不穩定狀態，尤其是當市場經濟處于萎靡狀態時，會因經濟危機導致大量城市居民失業，從而嚴重影響國家社會秩序的穩定。西方發達國家常常通過較為完善的社會保障體系緩解就業壓力，避免由此對社會造成大規模動蕩。然而，中國人口規模巨大且國家資本積累相對有限，因而無法為大部分城市居民提供良好的社會保障。此時，就不得不依靠傳統農業經濟度過經濟危機。而歷史也已證明，我國傳統農村經濟為我國的工業化建設和發展作出了巨大貢獻，一次次緩解了我國市場經濟危機。②參見溫鐵軍等：《八次危機：中國的真實經驗1949-2009》，東方出版社2013 年版，第10-34 頁。因此，作為市場經濟壓艙石的傳統農村經濟不能在農村經濟改革中被拋棄，從國家經濟穩定和長遠發展來看，我國應當在堅持市場經濟的同時，保留部分傳統農業經濟。未來農村經濟的發展會沿著市場化邏輯進一步發展實現農業現代化，但我國的基本國情以及保障未來經濟的長遠發展需要決定了我國必須保留和發展傳統農業經濟，從而實現農業經濟的多元化發展。

從空間維度上講，我國農村宅基地的大量閑置是因農村勞動力大規模由西向東、由農村向城市集中轉移而造成的。改革開放以來，我國對西方發達國家產業的承接使得我國成為世界工業產品的加工廠，從而在我國內部形成了巨大的人口“虹吸效應”，吸引大量農村人口向城市轉移。同時，世界各國對工業產品的巨大需求促使我國工業生產體系的重心向東部沿海地區轉移以減少對外出口的成本，這就使得我國農村人口整體也由西向東遷移。這種歷史形成的整體產業布局也造成了今天我國各地區經濟發展的不均衡。概言之，我國當下的經濟整體呈現一種以大型城市為中心，中小型城市環繞發展的區域經濟。經濟的重心主要集中在長三角、珠三角、京津冀和成渝地區，且這些地區的經濟逐漸呈現區域一體化發展趨勢。然而，除上述幾個經濟發展區域外的其他省份地區則總體呈現以省會城市為中心環繞式發展趨勢，且省會中心城市發展與各地級市之間的發展差距越來越大。因此，我國經濟總體呈現出“東西”和“大小”城市發展的不均衡。

在這樣一個基本經濟格局下，各地區的農村經濟也表現出不同的發展樣態，如長三角地區由于國家工業體系整體向沿海地區布局，大量產業在該地區落戶并形成產業規模效應，其不僅帶動該地區城市的發展，同時也在發展過程中實現城市與鄉村的融合，該地區的農村經濟也隨城市的工業化發展而得到長足發展。然而，中西部地區在改革開放40 多年來則主要為國家的發展提供了各種自然資源和原材料，盡管也曾因資源的輸出而獲得繁榮發展，但資源的有限性決定了其無法長遠發展，因而這些城市發展的曇花一現并未充分帶動當地農村經濟的發展，相反還使農村逐步“空心化”。當下，國家提出了鄉村振興戰略，試圖走出中國式的農村發展之路。但目前各地農村經濟發展的情況有很大不同，因而振興鄉村、發展農村經濟的路徑也不盡相同?，F實中不少地區跟風搞趨同化鄉村旅游經濟忽視了當地的發展狀況，導致鄉村經濟無法得到持續性發展，尤其是中西部地區由于人口在大城市和東部沿海地區的集中，導致鄉村經濟的發展呈現季節性變化。為此，未來我國農村經濟欲實現持續性、穩定性發展，則必須實現與城市經濟相融合，將工業化產生的社會福利惠及農村，帶動農村經濟的持續發展。這就需要我國經濟在空間上實現從東部到西部、從大城市向中小城市的戰略轉移，需要重新布局我國的產業體系格局?，F實中我國經濟也正遵循著這一邏輯發展前行，國家為此提出了共同富裕和國內大循環戰略。

總而言之，農村經濟市場化是農業現代化的必經之路，也是農村經濟發展的基本方向之一。但基于歷史經驗和實際情況，我國仍需保留和發展傳統農村經濟。而農村經濟的振興仍需由城市經濟的發展來帶動，需要政府通過宏觀調控手段對我國產業進行從東到西、從大到小的重新布局，進而實現農村經濟與城市經濟的完美銜接。而我國宅基地“三權分置”改革只是新時代重塑農村經濟過程中的一環，宅基地資格權的設置也必然要服從于農村經濟振興這一基本大局。

（二）農村經濟重塑中的人地之變

在重塑農村經濟過程中，作為農村經濟主體的農民以及其所依賴的土地則會隨農村經濟模式的變革而發生變化，只有厘清其中的變化規律，明晰“誰是真正的農民，誰真正需要農村土地的保障”，才能對宅基地資格權進行更好的理論和制度設計。

首先，就農村經濟中的人而言，傳統農村經濟中的主體是有農民身份的農民，主要從事糧食生產工作。然而，正如上文分析，新時代農村經濟正朝著兩個基本方向發展：一是市場化的農業經濟；二是傳統農業經濟。其中，在市場化農業經濟下，我國的農業生產必然會向工業化、規?；较虬l展，在此過程中農村經濟中的部分農民也將從身份農民轉變為職業農民。技術的賦能使得現代農民能夠管理更多的土地，這必然會替代大量傳統農民，并促使被替代的傳統農民身份向市民身份轉變。在當前區域經濟發展不均衡的情況下，必然會導致大量傳統農民從農村流出，而有少部分農民轉變為新型農民或有少部分新型農民流入農村。然而，農業工業化也并非完全適合我國的地理環境，尤其是山區丘陵地帶并不適合農業的規?；?、機械化種植，需要傳統農民的精耕細作，且我國仍有6 億多傳統農民，因而傳統小農經濟仍有其存在的空間，未來也必將有一部分農民要留守農村、堅守和發展農村。在我國堅持共同富裕理念、積極推動國內大循環和鄉村振興的雙重戰略下，我國農村經濟必然會迎來新的發展機遇，未來會有更多的地區實現像長三角地區一樣的城鄉融合。彼時，傳統農民即可在不遠離鄉村居住環境的情況下實現市民化身份的轉變。與此同時，傳統農業經濟與新型農村經濟理念的融合，如發展旅游經濟、體驗經濟、養老經濟等，會形成一種逆城市化的發展趨勢。這樣一來，農村人口流入會逐漸增多?？傊?，未來會有一部分傳統農民因社會的工業化發展而流出農村，會有一小部分職業農民流入農村，還會有一部分傳統農民仍堅守農村。國家宏觀調控下會出現逆城市化發展，會有一部分城市居民流回農村。

而在農村人口變動的情況下，人所依賴的土地也將會發生社會性變動。其中，因社會工業化而流向城市的農民會造成農村宅基地的大量閑置，而新型農民和傳統留守農民則需要宅基地維持其在農村從事農業生產。在國家宏觀調控下，部分市民會重回鄉村。在該部分人中，一些人會因城鄉的密切融合而無須移居城市，一些人則因鄉村的良好環境選擇養老，一些人會因鄉村良好的環境和文化而短暫停留。由此，這部分回鄉就業和養老的人需要有自己的宅基地或有基本的居住權益，其他人則不需要。因此，在人口流出和流入過程中，農村宅基地供需關系會因不同地區的發展情況形成三種基本類型：一是經濟發達地區會形成供不應求；二是經濟發展適中的地區形成供求相等；三是經濟落后地區會形成供大于求。國家的宏觀調控則會在未來逐漸將供不應求和供大于求的關系進行對沖，這樣一來我國無須對農村宅基地的所有權進行根本性變革，只需根據各地的發展情況對宅基地的用途進行調整即可。由此，在未來農村經濟發展過程中，應設置一定的門檻保障人口的合理流動和土地的公平分配以符合未來農村經濟的發展需要。顯然，宅基地“三權分置”中新設的宅基地資格權應承擔起這一門檻作用。

基于對新時代農村經濟之社會效用與農村經濟重塑中人地之變的分析，宅基地資格權的設立目標應包含以下三個方面，并存在明顯的位階關系。其一，立足“保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事”①《習近平在中央農村工作會議上強調 錨定建設農業強國目標 切實抓好農業農村工作》，《人民日報》2022 年12 月25 日。的戰略定位，并基于農村人口向城市遷徙導致侵占耕地、“撂荒”等現象出現的現實背景，宅基地資格權設立的首要目標應是保障國家糧食安全，以“資格權”為核心為專事農業生產的農民提供最有力的制度保障。其二，立足鄉村振興戰略背景下農業經濟多元化發展的需求，為更好發揮“三農”作為市場經濟壓艙石的效用，并基于農村經濟人地之變背景下宅基地用途的多元化發展，宅基地資格權設立的次級目標應是保障農民基本生活權益，確保農村土地“物盡其用”，確保留居農村的農民與流入農村的農民都能夠得到充分的權利保障。其三，由于未來農村經濟的發展會沿著市場化邏輯邁向農業現代化，且人口合理流動是農村經濟重塑過程中人地之變的當然結果，因而宅基地資格權設立的第三目標應是適度拓展與承認農民增加財產性收入的渠道。

三、宅基地資格權“是什么”的理論闡釋

農村經濟變革下宅基地資格權在理論上主要應解決三個問題：一是資格權的內容是什么；二是資格權如何定性；三是資格權在“三權分置”權利結構中的位置。

（一）資格權的內容取決于宅基地的用途

對于資格權的內容，以往學者要么側重于保護農民的身份性利益，要么側重于提高農民的財產性利益，亦有學者兼顧之。其中，側重于身份性利益者關注更多的是保障我國的糧食安全和農民的基本生活權益；側重于財產性利益者更在意促使農村經濟與市場經濟的融合；兼顧者試圖在多元價值中尋求平衡。由此，對于資格權的理解也不盡相同。誠如上文所析，農村經濟將在時間和空間兩個維度發展。其中，在時間維度上主要體現保障國家糧食安全和作為市場經濟基石兩大社會價值；在空間維度上則力圖與城市經濟協同發展，具有提高農民收入的價值。然而，在本文看來，農村經濟的各個社會價值并非單獨存在或并列存在的，而應是有一定價值位序的。換言之，農村經濟應當將保障糧食安全作為第一價值位序，保障農民的基本生活權益作為第二位序，提高農民收入作為第三位序。唯此，才能使農村經濟保持其本位，才能更好地服務我國整體經濟發展的大局。在厘清這一價值位序的情況下，才能更好地設定資格權的內涵。

首先，為保障我國糧食安全，應當為從事農業生產者提供更優惠的政策和法律支持。對于從事農業生產者，不論是新型農民還是以往傳統農民，應優先保障其宅基地資格權，使其區別于現實中有農村戶籍但并不從事農業生產的人員。這類人群相較于未從事農業生產者應擁有最優先宅基地利益請求權和宅基地最優先受讓權。此外，該類人群還應享有一般農民所擁有的其他權利。其次，為保障農民的基本生活權益，使農村經濟成為市場經濟的基石，宅基地資格權中應包括農民宅基地利益請求權、宅基地繼承權、宅基地優先受讓權等權利。其中，宅基地利益請求權應是維持農民基本生活的基本程序性權利，行使該權利農民可以獲得維持其從事農業生產的宅基地，或者可獲得在農村居住的權益，亦可獲得與宅基地利益等價的財產性利益，現實中已然發生。宅基地繼承權應是農村中一戶內部成員繼承擁有宅基地使用權成員（也即戶主）的身份性權利。該權利有別于一般繼承權，一方面，該繼承權人繼承的不是被繼承人的自物權，因為宅基地所有權歸集體所有；另一方面，繼承人與被繼承人原先應在一個戶口當中。宅基地優先受讓權是農民作為本集體成員在同等條件下享有的一種優先受讓宅基地的成員性權利，該權利的設置有利于防止宅基地利用的過度市場化，有利于首先保障村集體成員的居住性權益。最后，為提高農民的財產性收入，農民可在行使宅基地利益請求權后獲得宅基地使用權、居住性權益等，進而可通過行使其已獲得的實體性權利提高財產性收入。而為保障這些權利得以順利實現，宅基地資格權還應包括宅基地退出權、宅基地補償請求權、宅基地返還請求權等權利。其中，宅基地退出權是農民自愿放棄宅基地資格的成員性權利，該權利的行使既有利于提高那些已在城市安居樂業農民的財產性收益，也有利于避免宅基地的大量閑置。但該權利的行使應有一定的條件限制，防止農民的基本生活權益徹底失去保障。宅基地補償請求權是宅基地使用權人永久性喪失宅基地使用權后獲得對應補償的請求性權利；宅基地返還請求權則是宅基地轉讓使用權到期后要求受讓人返還宅基地的財產性權利。因此，在筆者看來，宅基地資格權應是一個集合多種權利的混合型權利束①參見閆立東：《以“權利束”視角探究數據權利》，《東方法學》2019 年第2 期。，而非單一的某一項權利（見表1）。

表1 資格權設置的目的及內容

（二）城鄉經濟融合視野下宅基地資格權的性質認定

如上文分析，農村經濟在空間上正與城市經濟發生融合，由此關于資格權的性質認定應以此為背景進行分析。目前學界對宅基地資格權的性質有農民作為集體經濟組織成員的成員權說②參見趙新龍：《宅基地“三權分置”的產權重構與制度實現》，《財貿研究》2020 年第6 期。；有宅基地使用權人讓渡有限土地使用權后的剩余權說③參見李鳳章、趙杰：《農戶宅基地資格權的規范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；有受限制的宅基地使用權說④參見張克俊、付宗平：《“三權分置”下適度放活宅基地使用權探析》，《農業經濟問題》2020 年第5 期。；有將資格權認定為人役權的用益物權說⑤參見韓立達、王艷西、韓冬：《農村宅基地“三權分置”：內在要求、權利性質與實現形式》，《農業經濟問題》2018 年第7 期。；亦有將其認定為取得、占有、使用、轉讓、收益等多種權能的“類所有權”說。⑥參見楊遂全：《論宅基地資格權確權及其法理依據——以財產屬性為視角》，《中國土地科學》2020 年第6 期。顯然，這些學說均無意中循序著“集體所有權－集體成員權－集體資格權”的總分邏輯，但這一進路存在兩方面缺陷。

其一，這一進路將研究的視野局限在農村集體這一封閉的空間當中，認為農村經濟的運行仍然循序著群眾自治這一基本原則。然而，在農村經濟與城市經濟融合過程中，現代社會已逐漸與傳統鄉村社會發生融合，現代社會中長期存在的“權力－權利”結構已在鄉村社會中滲透。傳統鄉村社會在法律上按照村民自治原則運行，本身暗含著“集體權利－個體權利”這一特有的法權結構。但在城鄉經濟融合過程中，現代社會中的“權力－權利”法權結構正與傳統鄉村社會中的“集體權利－權利”結構形成疊加，逐漸演化成“權力－集體權利－個體權利”結構。在此背景下，若仍基于傳統鄉村社會中的“集體權利－個體權利”法權結構去理解宅基地資格權，顯然是忽略了“權力”在當前農村經濟運行中的作用。

其二，若基于“集體權利－權利”結構認識宅基地資格權，則很容易按照總分結構將資格權認定為集體成員權的一個衍生性權利。倘若側重于對成員權中的財產性權利進行保護則會將資格權認定為一種宅基地使用權。但這種權利定性卻無法為政府解決農村“一戶一宅”或“戶有所居”而采取的各類措施提供法理支撐。例如，《土地管理法》第62 條規定，人均土地少，無法保障一戶一宅的地區，政府可采取措施保障農民實現戶有所居。同時，《土地管理法》第67 條規定了農業農村主管部門對宅基地違法行為有監督檢查權。對此，若僅將資格權認定為成員權，則農民在其無法實現戶有所居的情況下只能訴求村集體，要求集體為其解決基本的居住問題。但現行法律規定了政府有保障農民戶有所居的權力和義務，并明確規定了政府對住宅用地的審批權。因而，若只將資格權置于傳統鄉村法權結構中進行分析，則會與現行法律相矛盾。在試點改革中，常以農民住宅小區、農民公寓、集中統建、養老公寓、貨幣化補償、城鎮住房和房票等形式保障人們戶有所居。①參見宋志紅：《宅基地資格權：內涵、實踐探索與制度構建》，《法學評論》2021 年第1 期。而在此過程中，政府或多或少參與其中。此外，如果未來將宅基地資格權的審核權下放至村集體則極有可能會因村集體缺少國家強制力支撐而為資本所俘獲，從而形成一定的道德風險。由此，不論是從法理角度講還是從現實需要講，宅基地資格權的性質認定均無法忽視其中政府權力的影響。

因此，宅基地資格權的性質認定必然無法脫離一定程度的公權力面向。此種公權力面向的正當性來源于四個方面：在規范層面，其來源于“國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展”的憲法安排②參見《憲法》第8 條第3 款。；在理論層面，其來源于權利讓渡理論的積極承認；在社會結構層面，其來源于“權力－權利”法權結構對傳統鄉村社會“集體權利－權利”結構的疊加效應；在現實需求層面，其來源于政府保障“三農”事業發展、避免在鄉村社會與市民社會融合中農村宅基地被資本所侵占。由此，宅基地資格權的定性應以“權力－集體權利－個體權利”三元法權結構為基礎。在此法權結構下，宅基地資格權是一種由私權利、集體權利和公權力共同合成的新型混合型權利，具有私權性、集體性、公權性三重性質特征，且在不同性質特征上有不同的權能。上文已對宅基地資格權中的私權性和集體權性的權利進行了列舉，而其公權力屬性則體現為政府宅基地規劃權、審批權和管理權等權力（見表2）。

表2 宅基地資格權屬性及內容

（三）資格權與第三權利的銜接

資格權的內容和定性本質上屬于資格權的內核，但資格權“是什么”中還包括其外延，而資格權的外延主要集中在其與宅基地“三權分置”中的第三權之間的關系上。所謂第三權，是指宅基地“三權分置”中除宅基地所有權、資格權之外的權利，主要是對宅基地使用權具體形態的各種學術性權利的統稱。目前學界對此也有不同的觀點，有學者將資格權視為宅基地使用權，而后將第三權視為使用權延伸出來的次使用權①參見宋志紅：《鄉村振興背景下的宅基地權利制度重構》，《法學研究》2019 年第3 期。；也有學者將資格權理解為成員權，之后將第三權界定為使用權，且浙江義烏也遵循了此種邏輯②參見夏沁：《農村宅基地“三權分置”改革的立法實現》，《地方立法研究》2018 年第4 期。；還有學者根據安徽旌德的實踐經驗總結出了“所有權－使用權－資格權-次使用權”的理論邏輯，該邏輯將資格權定性為用益物權中的人役權并附著于次使用權之上。③參見徐忠國、卓躍飛、吳次芳等：《農村宅基地三權分置的經濟解釋與法理演繹》，《中國土地科學》2018 年第8 期。由此可知，由于學者們對資格權的定性不同，從而使對資格權與第三權之間的邏輯關系理解也不相同，因而資格權的內涵在一定程度上影響了其外延。此外，作為資格權外延的第三權在學界有兩種基本認識：一是定義為債權，如宅基地租賃權或宅基地法定租賃權④參見劉凱湘：《法定租賃權對農村宅基地制度改革的意義與構想》，《法學論壇》2010 年第1 期；肖鵬、王朝霞：《宅基地“三權分置”的制度演進、政策背景與權利構造》，《云南大學學報（社會科學版）》2020 年第3 期。；二是理解為用益物權，如宅基地經營權、地上權等。⑤參見劉國棟：《論宅基地“三權分置”的法實現》，《中國不動產法研究》2018 年第2 期；席志國：《民法典編纂視域中宅基地“三權分置”探究》，《行政管理改革》2018 年第4 期。兩者的主要分歧在于通過何種途徑適度放活宅基地上。若將第三權視為債權，則保障農民基本生活權益力度大于提高農民財產性收入。反之，若將其作為用益物權，則能引入更多社會資本進入鄉村，但同時也會給保障農民基本生活權益帶來一定風險。由于我國各地區的發展情況不同，因而這兩種觀點均具有一定道理。

而在筆者看來，在資格權與第三權銜接過程中關系最為密切的應是資格權中的宅基地利益請求權，其是保障農民基本生活權益的基礎。但在實踐中，各地區發展的差異性決定了有些地方能夠做到“一戶一宅”，而有些地區則無法做到，只能退而求其次追求“戶有所居”。因而，未來不必先直接將資格權界定為某一種具體權利，可通過增設宅基地利益請求權，等該權利實現后將其余的具體權利通過登記等方式確定下來即可。如果目前將第三權嚴格限制為租賃權或法定租賃權，必然無法滿足現實中部分農村經濟的發展需求，但若過度放活則必然會給農民基本生活權益帶來威脅。根據實踐來看，不少發達地區因人均地少而只能做到“戶有所居”，因而如果將第三權嚴格限制為債權，則必然無法引入必要的社會資本參與集體住房建設。目前實踐中各地對第三權客體的認定有所不同，有認定為宅基地的，有認定為地票的，有認定為保障性住房使用權的，等等。同時，也有學者提出宅基地人役權，即在宅基地上設置居住權的。

對此，本文認為，宅基地第三權的設置應以促進農村經濟發展為首要任務，未來法律可不必對第三權的具體權利形態進行具體規定，可反其道而行之，只對第三權的性質和權能進行嚴格限定，即：首先，要求第三權必須是不動產物權，從而保障農民可以獲得維持農業生產最基本的居住條件，避免從根本上破壞農業生產所必需的生活資料；其次，嚴格要求農民行使第三權獲得收益時必須保障農民的基本居住權益，強制要求在合同中設定居住權，否則合同無效。該限定不僅可以在適度放活宅基地的同時保障農民從事農業生產最基本的生活資料，還可以為因經濟危機而失業的農民提供“庇護所”。為此，未來法律應對該類居住權另行規定。

四、宅基地資格權“怎么辦”的法律路徑

以往學者對宅基地資格權的法律構造常遵循資格取得、登記、行權和退出這一基本邏輯，卻忽視了一個基本的前置性問題，即首先應對現有農村戶籍的農民進行分類，唯此才能有針對性地進行制度建構，保障未來農民經濟的社會價值目標得以實現。

（一）農民身份資格的分類登記

研究表明，首先應對現有農村戶籍的農民進行分類登記，其合理性主要來源于以下三個方面。

其一，分類登記有助于實現對不同農民的分類識別與管理。當下，我國農業經濟正處于從傳統農業經濟到現代化農業經濟的轉型期，而我國的宅基地制度卻依舊處于傳統農業經濟時代，因而宅基地制度的落后實際上已無法與當下農民的身份相匹配。當下我國大致存在四類農民：一是遵循傳統農業經濟模式從事農業生產的農民；二是已經實現現代化轉型的新型農民；三是因歷史原因有著農民表面身份但過著市民生活的“假”農民，如在體制內工作且在城市定居的公務人員；四是還在市民與農民之間徘徊的“兩棲”農民，如去工廠打工的工人。而我國大量宅基地閑置主要是由第三類和第四類農民造成的。對此，未來農村經濟改革的重點是留住前兩類人，保障第四類人，引出第三類人，而分類登記能夠有效地對不同種類農民進行識別，進而實現上述改革目標。

其二，分類登記有助于實現對從事農業生產的農民的特殊保護?！凹Z食安全是‘國之大者’，是實現經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎?！雹傩苄×郑骸妒冀K把保障國家糧食安全擺在首位》，《經濟日報》2023 年10 月18 日。而專事農業生產的農民在確保糧食生產、維護糧食安全上扮演著至關重要的作用。正因如此，如前所述，新時代農村經濟發展的價值目標存在位序關系，且其首要目標在于保障糧食安全，相應地，宅基地資格權的制度設計也應以保障此類農民的資格權為首要目標。前文所提倡的專事農業生產的農民應享有最優先宅基地利益請求權和宅基地最優先受讓權的構想，也依賴于分類登記的有效實施。因此，只有通過分類登記制度，才能真正實現對從事農業生產的農民的精準識別，進而對其資格權予以優先和特殊的保護。

其三，分類登記有助于增強后續農村經濟相關制度、措施的精準性。對于不同農民，國家的相關制度、措施必然有所差別。例如，對于從事農業生產的農民，政策措施著力點更可能偏重于確保其安心從事生產，特別是需要在技術賦能生產、提升耕種收益等方面下功夫；對于在農村發展第三產業等的“新農民”，著力點更可能偏重于優化經營管理模式、培育特色優勢產業等方面；對于在市民與農民之間徘徊的“兩棲”農民，著力點更可能偏重于積極消除其回歸農村的障礙和壁壘，甚至在一些地方出臺相應的激勵機制；而對于因離開農村而導致宅基地空置的“假”農民，著力點則可能轉向促進宅基地流轉、提升資源利用效率等方面?？梢?，針對不同類型農民的政策措施盡管可能有所重合，但也往往存在差異，而分類登記有助于實現政策措施的精準性與針對性。

因此，整體來看，宅基地資格權的制度設計應首先從農民的身份分類和確認開始?；舅悸肥牵嚎砂凑涨拔乃鰧⑥r民分為傳統農民、職業農民、完全市民化的農民和未完全市民化的農民。根據農村經濟發展的主要目的即保障糧食安全，應當提高從事農業生產農民的法律地位，使其區分于完全市民化的農民。由此，未來法律可以戶為單位根據農民是否從事農業生產將其分為一般農戶和特別農戶，其中一般農戶相較于特別農戶應享有最優先宅基地利益請求權和最優先宅基地受讓權，并由農業主管部門對農戶進行普查確認后進行登記，向其頒發不同的農戶證書。此外，農業主管部門可在村集體的協助下及時變更農戶身份，允許農戶和特殊農戶之間根據是否連續3 年從事農業生產進行身份變更。同時，由農業主管部門和村集體加強對一般農戶的監督和管理，對于連續2 年未從事農業生產的農民，則自動將其變更為特殊農戶，不再享有最優先宅基地資格權。這樣不僅可以提高真正從事農業生產農戶的社會地位，還可鼓勵社會更多人員參與到農業生產當中。對現有農民進行分類不僅可以作為宅基地資格權制度設計的基礎，還可以作為未來我國農村經濟相關制度的基礎。

（二）宅基地資格權的取得

宅基地資格權取得機制的設計應以鼓勵從事農業生產為首要目的。從理論上講，宅基地資格權的取得可分為自然取得和申請取得。自然取得，即農民后代出生后，在經法律登記確認自動取得農村戶籍的同時取得宅基地資格權；申請取得，指原先不擁有農村戶口或不具有本地農村戶口的公民，在符合本地區落戶條件下，經法律確認登記擁有本地戶口的同時取得宅基地資格權。由此，未來宅基地資格權取得制度的設計應分為自然取得和申請取得兩種。其中，前者有利于維護我國傳統農業經濟得以延續，后者有利于鼓勵更多公民參與到農業生產當中。取得宅基地資格權的農民將首先取得集體性的宅基地資格權，即在農民初次取得宅基地資格后，農民將獲得宅基地利益請求權和宅基地優先受讓權，對于擁有一般農戶資格的農民將獲得最優先宅基地利益請求權和最優先宅基地受讓權。這兩項權利是農民作為集體成員在宅基地分配過程中的基本權利，是農民獲得其他具體宅基地權利的基礎。由此，未來可將宅基地資格權取得登記制度嵌入到農村戶籍制度當中，但應對申請取得宅基地資格權制度單獨規定，尤其是在審核程序上應與自然取得有所區別。

（三）宅基地資格權行權機制

農民自然取得或申請取得宅基地資格權后即可獲得宅基地利益請求權和宅基地優先受讓權這兩項集體屬性的權利。通過行使這兩項權利，農民將獲得個體屬性的權利。按照農民取得宅基地后的行權時間順序，農戶首先將獲得宅基地“第三權”，此權利上文已詳述。農戶在對宅基地經營期限屆滿后，農民可行使宅基地返還請求權，要求受讓人退還宅基地使用權。宅基地補償請求權則是在農民使用宅基地期間因其所占的宅基地滅失、被征用等情形下向集體或征用人請求補償的權利。宅基地退出權是農民放棄宅基地資格的權利，該權利行使后果是宅基地利益請求權或第三權的喪失。為避免農民因一時沖動而徹底喪失基本生活權益，有學者建議構建資格權退出反悔機制①參見冉瑞平、李俊明、尹奇：《宅基地資格權：內涵、權能、困境與實現路徑》，《農村經濟》2023 年第1 期?；蛸Y格權保留機制。②參見宋志紅：《宅基地資格權：內涵、實踐探索與制度構建》，《法學評論》2021 年第1 期。這一做法確實有必要，未來法律法規中應當為宅基地退出權設置必要的行權條件，如已成為國家公職人員等。宅基地繼承權不同于一般繼承權，如上文分析，其本質上是戶員變更為戶主的權利。

就現有法律來看，我國《民法典》第364 條①《民法典》第364 條規定：“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當依法重新分配宅基地?！焙汀锻恋毓芾矸ā返?8 條②《土地管理法》第48 條規定：“征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益?！币褜φ匮a償請求權進行了規定。同時，《土地管理法》第62 條規定，國家允許村民依法自愿有償退出宅基地，因而這也就規定了宅基地退出權，但退出權的條件和程序還有待進一步明確。除此之外，未來應通過對《民法典》第462 條③《民法典》第462 條規定：“占有的不動產或者動產被侵占的，占有人有權請求返還原物；對妨害占有的行為，占有人有權請求排除妨害或者消除危險；因侵占或者妨害造成損害的，占有人有權依法請求損害賠償。占有人返還原物的請求權，自侵占發生之日起一年內未行使的，該請求權消滅?！边M行擴張解釋，借助占有返還請求權解釋宅基地返還請求權。與此同時，還應對《民法典》第196 條④《民法典》第196 條規定：“下列請求權不適用訴訟時效的規定：（一）請求停止侵害、排除妨礙、消除危險；（二）不動產物權和登記的動產物權的權利人請求返還財產；（三）請求支付撫養費、贍養費或者扶養費；（四）依法不適用訴訟時效的其他請求權?！闭埱髾嗖贿m用訴訟時效中的第4 款進行擴張解釋，將宅基地返還請求權納入其中。對于宅基地繼承權，可通過對《民法典》第365 條⑤《民法典》第365 條規定：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記?！边M行擴張解釋，即將其中的“轉讓”擴張解釋為戶內成員之間的轉讓，從而適用宅基地使用權的變更登記。

需要特別討論的是宅基地居住權的保障問題，尤其是新增的“兩棲”農民的居住權問題。這部分農民為生計不得不遠離家鄉，但由于發達地區的高房價而無法定居下來，從而形成這樣一批有宅基地資格但無宅基地迫切需求的農民。為了避免自己無家可歸，只能退而求其次地行使資格權以求得立足之地。但現實中人口的自然增長、耕地保護紅線的設置、國家鄉村振興戰略的實施使得農村土地的價值陡然升高，致使該部分農戶無法獲得宅基地。對此，研究表明，應從城市和鄉村兩個方面入手。在城市建設方面，政府應當加大城市的保障性住房建設，完善城市房屋買賣、租賃以及教育、醫療、養老等相關制度，使該部分農民的居住權在城市中盡量得以保障。在農村方面，由于各地區經濟發展的不均衡，從而導致各地區農民居住權的保障路徑也不盡相同。首先，針對偏遠、交通不便的地區，由于人口的自然增長導致村集體無多余的土地轉變為宅基地，從而使農民的居住權無法保障的，此時政府可采取易地規劃重建的方案解決。其次，對于農村土地較為充足的地區，政府無須對其進行過多干預，可由村集體內部成員之間自由轉讓，或在不觸及耕地紅線的情形下申請新的宅基地。再次，在農村土地較為緊缺的地區，保障此類地區農民的居住權可采用以下幾種方案：一是將現有土地統一收回，而后由政府統一規劃，采用政府、村集體、企業融資等方式重建鄉村，然后按照農村人口數量統一分房；二是由村委會代表有資格權而無宅基地的村民向政府申請宅基地，將原先的農用地轉變為宅基地，而后由村委會和該部分村民集資建房，所占農地指標可通過異地購買的方式實現；三是鼓勵村民自由結合，即有宅基地和無宅基地的農民自由結合重建房屋，共同居住。政府對此可予以資金支持、政策激勵等，如對于原先宅基地面積超標的農戶可免于收回多占土地。對于該問題，應在《民法典》中作相應規定。

五、結語

目前學界關于宅基地資格權的研究存在三個誤區：一是對于宅基地資格權背后的農村經濟未來發展方向缺乏必要把握，從而會因價值目標不明確而陷入各說各話的誤區；二是將研究的視野僅僅局限到了相對封閉的鄉村社會當中，忽視了當下鄉村社會已與城市社會發生融合，進而忽視了宅基地資格權背后在縱向維度上存在的三重法權結構；三是專注于對“三權分置”中“所有權－資格權－宅基地使用權”這一橫向權利邏輯，試圖將資格權和宅基地使用權進行具體權利形態的構造，這就造成所建構的權利無法包容現實。因此，有必要首先厘清我國農村經濟未來發展方向這一大前提，深入回答宅基地資格權“為什么”這一問題，進而以此為邏輯前提和價值目標對宅基地資格權進行構造。歸根結底，宅基地資格權是一種混合型權利，有私權利、集體權利和公權力三重屬性特征，但其具體程序的權利內容卻是一種主要保障農民基本生活權益的程序性權利。未來可不必對現行法律進行大規模修改，只需將這些程序性權利在《土地管理法》《民法典》中予以確認即可，不過亦應在《民法典》中對宅基地相關的居住權作另行規定。