走向智治：數字化變革引領下的檔案治理效能提升路徑
——以珠海市檔案行政管理平臺建設為例

張晉文/珠海市檔案局 姜瑞強 王雨思/光典信息發展有限公司

習近平總書記強調：“沒有信息化就沒有現代化”。當前，國家治理現代化的戰略全局與數字革命的時代潮流融貫交匯，建設數字政府、推動數字化發展與現代化治理融合已成為中國現代化轉型的必然選擇。檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現代化中具有明顯的基礎性、支撐性作用，提升檔案治理效能、全面推進檔案管理向檔案治理轉變，是推動檔案事業高質量發展的必然要求。

政策引導和法律保障為檔案主管部門推動檔案治理錨定發力方向?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業發展規劃》提出把建設檔案治理新模式，提升檔案治理效能作為檔案治理體系建設的主要任務。推進檔案治理能力現代化已成為檔案事業高質量發展的必然舉措，是時代賦予檔案部門的重要使命。新修訂的《中華人民共和國檔案法》新增“監督檢查”專章，是依法管檔治檔新進程中重要的里程碑?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》提出加快推進政務數據有序共享、深入推進“互聯網+”監管執法，為檔案行政監管發展變革指明了方向。

1 珠海市檔案行政管理平臺概況

在數字化改革驅動引領下，珠海市檔案主管部門主動融入數字政府建設布局，以助力檔案治理體系建設為目標，加強數字技術在拓展檔案管理對象、重塑檔案業務生態、促進治理數字化轉型等方面的應用，在核心業務全部網上協同的基礎上，積極推進以“數智+”為核心的檔案行政管理平臺開發，促使檔案治理信息技術不斷迭代升級、數字化協同應用場景更加豐富、系統及數據市域一體共建共享，推動檔案智治成為探索檔案治理效能提升的新路徑。

珠海市檔案行政管理平臺建設自2019年12月份啟動，歷經需求調研、系統設計、系統開發、功能測試和安裝部署等階段，于2022年建成并分階段部署應用于珠海市和合作區各級檔案部門。該平臺采用集中部署、分級管理模式，基于自主可控政務云環境，集數據整合處理、建庫、管理、分析為一體，構建了全市“統一網絡、統一標準、統一系統”的檔案行政管理體系。平臺整體架構從下至上分為基礎設施層、數據資源層、服務支撐層、業務應用層和用戶交互層五大層次，分析各層可能存在的安全隱患，設置標準規范體系、網絡安全體系、運行管理體系三大保障體系。面向珠海市區檔案局（館）、市立檔單位、區直立檔單位、農村和社區檔案室等檔案管理人員和檔案工作人員，開發重點工作事項督辦、檔案基礎業務工作監督指導、檔案檢查工作、重大建設項目檔案過程監管、服務外包監管、檔案宣傳教育、統計分析等7大應用模塊。珠海市檔案行政管理平臺實現了一網統管、在線全檢、閉環整改的“互聯網+”檔案監管能力，所取得的成效，對其他省市檔案主管部門建設檔案行政監管平臺建設具有一定的借鑒啟發意義。

2 檔案行政監管走向智治的現實動因

2.1 檔案行政監管智治的研究現狀

檔案治理聚焦于強化檔案主管部門對管理對象及領域的有效行政監管，著力于提升監管的質量和能力。當前檔案界積極探索檔案治理效能提升策略，不少學者對這一問題進行了深入的研究。理論層面，一是宏觀構建檔案行政監管新制度[1]；二是微觀構建檔案行政監管新模式[2]、體系[3]以及機制[4]；三是利用互聯網[5]、人工智能[6]等數字技術創新檔案行政監管手段；四是借鑒美國等國外先進檔案行政監管體系或實踐經驗[7]。實踐層面，各地政府積極推進“互聯網+監管”，如常熟市建設的“檔案信息化行政監管系統”，通過直通交互式平臺實時、動態地采集、分析基層檔案工作信息[8]。杭州市開發的“市域一體化數字檔案平臺”，通過系統分類、清單化管理的“互聯網+檔案行政監管”實現加強監管的目標。浙江借助省行政執法監管平臺，在“浙政釘”的“掌上執法”模塊開通移動端檔案行政執法監管功能[9]。

盡管在理論和實踐方面，各界進一步重視“互聯網+監管”檔案工作的推進和開展，但已采取的行政監管手段較傳統，提供的服務、發揮的作用有限，多囿于傳統系統架構，提供信息查詢、工作輔助、數據支撐等服務。智治賦能檔案行政監管雖取得了一些成果，但未形成強探索、強融合、強貫通的局面。與此同時，受需求拉動、政策牽引、技術驅動等因素的影響，新模式、新應用、新業態和新問題不斷涌現，對檔案治理提出了更高的要求，需要進一步思考如何應用互聯網技術和思維來拓展檔案行政監管的深度和廣度，以“互聯網+智慧監管”的工作模式進一步提升檔案行政監管效能。

2.2 珠海實現行政監管智治的現實需求

粵港澳大灣區在國家發展大局中具有重要戰略地位，珠海市作為粵港澳大灣區重要節點城市之一，地處廣東“核”“帶”交會點，是內地唯一與港澳陸橋相連的城市。珠海市檔案工作在推動灣區文化發展、增進人文交流、服務經濟社會中起著重要作用?！痘浉郯拇鬄硡^發展規劃綱要》指出，依托粵港澳良好合作基礎，充分發揮珠海橫琴等重大合作平臺作用，探索協調協同發展新模式。珠海市檔案主管部門亟需深化數字技術應用，賦能珠海市域和橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱合作區）檔案行政管理工作科學、高效開展，助力檔案行政管理工作全方位、全角度、全鏈條數據化，有效解決機構改革后檔案行政管理的痛點，破解合作區初建時期檔案工作規范管理的難點。

2.3 傳統檔案行政監管存在的問題

調研發現，珠海市檔案行政監管面臨著諸多挑戰。一是基層單位檔案管理工作中存在檔案分散存放、收集不齊全、整理不規范、現代化管理程度較低，以及各部門檔案管理人員變動頻繁、業務不熟悉等問題；二是在“局館分設”的新形勢下，各級檔案主管部門的人力普遍不足，導致監管任務難以全面覆蓋，執法效率不佳；三是檔案治理覆蓋主體對象逐漸增多，檔案行政監管的任務日趨繁重；四是檔案業務指導服務力量薄弱，難以匹配全市各單位、各部門對檔案業務指導的需求；五是新修訂的《中華人民共和國檔案法》對非國有企業、社會服務機構、基層群眾性自治組織的檔案工作的監管，對檔案服務外包、檔案開放、檔案出境的監管提出了新的更高要求；六是檔案行政監管需要規范執法行為，推動治理效能逐步提高。

3 檔案行政監管走向智治的建設目標

面對檔案行政管理部門專業人員不足、工作任務繁重、技術手段落后、服務領域狹窄、指導力度不夠等難題，珠海市檔案主管部門作為檔案監管工作數字化轉型先鋒和創新主體，面臨的新形勢下數字化轉型路徑既多元又復雜，如何運用新技術手段輔助加強監管力量、規范執法行為、引導多方參與提高監管效能，支撐各項行政監管工作有序推進，找到創新、高效的治理路徑成為關注的焦點。

珠海市檔案主管部門堅持圍繞中心、服務大局，以“十四五”規劃為指導，圍繞《粵港澳大灣區發展規劃綱要》確定的發展目標，創新工作方法，主動把握技術變革機遇，加強運用新技術促進檔案工作業務流程重塑和數字化改革，突出以信息技術引領方法創新，通過一體化平臺建設實現珠海市和合作區檔案行政管理業務全流程線上可視化，強化檔案治理應用研究與實踐，加快實現檔案行政監管工作由“互聯網+監管”模式逐步向“智慧監管”轉變。

3.1 打造新監管形態，全面對接數字政府建設

數字經濟時代，數字技術作為一種新的工具和理念，深度融入政府治理與服務的各個場景，數字政府在供給端和需求端都發生了較為深層次的變革。2023年廣東省印發《廣東省人民政府關于進一步深化數字政府改革建設的實施意見》，提出全面深化“數字政府2.0”建設，將數字技術廣泛應用于政府管理服務，充分發揮數字政府改革建設對數字經濟、數字文化、數字社會、數字生態文明的引領作用。黨的十八大以來，習近平總書記兩次視察珠海，親切勉勵珠海經濟特區要辦得更好、辦得水平更高，要求加快珠海經濟特區高質量發展，對提升自主創新能力和實力、推進橫琴開發建設等作出系列重要指示?！吨楹Ｊ袛底终母锝ㄔO“十四五”規劃》提出，到2025年珠海市要基本建成“服務高質化、治理精細化、決策智慧化”的數字政府，以政府服務“一網通辦”、市域治理“一網統管”、政府運行“一網協同”、珠澳發展“一網聯通”4大領域為主要方向，推出各類創新應用，賦能各領域業務創新發展，形成“全市一盤棋”的整體化和集約化格局，打造粵港澳大灣區高質量發展新引擎。

綜合來看，當前數字政府建設的要求明顯提高，需要深化數字技術應用，推進檔案數據管理、檔案信息管理向檔案知識管理發展，進一步提升檔案治理高效精準。珠海市檔案行政管理平臺實現了與市數字檔案館和省政務微信（粵政易）、市大數據中心、市電子公文協同處理系統等對接互聯，采用大數據監測分析技術將檔案行政管理決策需求的數據要素與業務工作匹配關聯，建成集數據采集、管理、交換、集成、分析及風險預警管控等為一體的數字監管系統，積極推進檔案行政管理從傳統走向智治。

3.2 發揮新技術優勢，驅動監管的平臺化變革

當前，大數據、人工智能、區塊鏈、5G通信等新技術高速發展、交叉融合，數字化、網絡化、智能化服務無處不在，新技術正在全面引領檔案領域實現蝶變升級。在此背景下，新技術應用對傳統的行政監管模式帶來巨大沖擊，傳統檔案行政監管模式及相關政策法規相比技術發展具有一定的滯后性。如何更好地利用新技術，抓住新機遇、迎接新挑戰，把檔案行政監管的數字化轉型引向新的發展階段，已成為檔案主管部門高度關注和亟待解決的課題。

新技術驅動下，珠海市檔案主管部門突出以信息技術引領行政監管工作創新，深化檔案行政監管平臺化變革，構建連接各級檔案局館室以及各種數據要素的數字化檔案行政管理生態網絡，打通依法治檔、重點任務下達、基礎業務指導、在線執法檢查、限時整改反饋、透明陽光公示等全流程線上監管環節，推動檔案行政管理數據價值從封閉的價值鏈向開放的價值網絡拓展，提升監管治理的智能化水平和整體效能。

3.3 形成新治理模式，推進多維監管體系建設

動態復雜數字時代、檔案局館分設行政體制的變革深刻改變了檔案行政管理的理念和方式，也助推檔案治理模式的革新[10]。面對檔案工作發展的新環境和新訴求，珠海市檔案主管部門以“互聯網+智慧監管”為目標，積極推進形成“數據賦能、多維監管、縱向聯通、橫向協同、智能管理、業務閉環”的檔案行政監管新模式。新治理模式強調充分利用先進的信息技術，將宏觀管理數據與實際檔案業務工作進行精準分析關聯，提升監督指導業務知識的自主沉淀能力，構建縱向聯通延伸、橫向協同融合的多維協同監管體系，統籌協調多元主體協同參與檔案行政管理過程，從事前、事中、事后三環節發力，實現業務線上全過程閉環監管。

4 檔案行政監管走向智治的實踐路徑

建設檔案行政管理平臺，是深入發展檔案治理現代化、推動檔案主管部門數字化轉型的重要抓手。珠海市檔案行政管理平臺總體架構如圖所示。

4.1 打造“一體化”業務指導平臺

通過數字平臺，把原始的“檔案庫”轉化為“思想庫”，運用智能數據采集、情景建模、數據挖掘技術等手段推進檔案指導工作走向知識化管理，系統建設了檔案知識庫、人才名錄庫、業務向導模板庫、法規標準庫、違法案例庫、在線測評業務模板庫、檔案學習培訓文檔庫等數據庫，滿足檔案工作人員的業務向導需求、業務學習需求。

檔案基礎業務工作監督指導模塊提供業務導向模板服務，通過融合檔案專業知識和業務規范要求，在線提供業務樣例、制度樣例、業務指南等，指導各單位檔案工作人員規范開展業務；依法治檔模塊提供法律法規標準庫、檔案違法案例庫和檔案法規案例展示單元等，各單位可以更全面理解黨和國家對檔案工作的新要求，提高學法用法的自覺性，強化依法管檔依法治檔的能力與思維；檔案宣傳教育模塊提供學習培訓、視頻教學等內容，加深各檔案人員對檔案業務工作的了解，提高檔案管理水平；統計分析模塊著重加強業務數據的統計分析，協助檔案主管部門精準有效開展業務指導工作，改變傳統撒網式業務指導模式。

4.2 打造“一站式”業務辦理平臺

平臺把檔案監管事項、監管流程通過集成的方式整合在一起，并針對檔案業務精準定制系統功能，實現各級單位業務執行“一貫到底”，業務辦理“一網通辦”，優化檔案行政管理流程，切實為基層減負。平臺實現了各監管單位業務辦理統一整合，包括重大建設項目檔案登記備案、重點工作事項的辦理反饋、檔案基礎業務在線指導、檔案進館數據核準反饋、檔案開放審核過程監管和登記服務外包項目備案管理等，實現“事事有閉環，件件有反饋”，有效地輔助各級單位檔案工作人員開展工作，助力業務辦理過程更暢通、高效、協同。

4.3 打造“一網通”業務監管平臺

針對層級監管對象比較分散的情況，珠海市檔案主管部門打造了上下貫通、垂直分層管理的數字一體化協同統一監管賦能平臺，監管對象廣而全，覆蓋市、區、鎮、村四級及合作區529個立檔單位，構建了全市“統一網絡、統一標準、統一系統”的檔案行政管理體系，確保檔案監管工作做到全覆蓋、無死角、無遺漏。平臺賦能檔案主管部門通過線上與線下聯動形式，彌補傳統行政監管工作的不足，實現對工作、任務的分解，下派、執行以及辦理過程的監督，防止出現工作積壓、工作責任不明、工作耽誤等問題，減少工作匯報、提高工作執行效率。平臺實現了檔案主管部門對重大建設項目檔案全過程監管、檔案業務檢查流程可視化監管、檔案行政職權運行規范化監管、業務指導寬領域監管、服務外包全方位監管、各項數據要素多層次監管，為檔案部門的決策科學化、治理精準化、服務高效化提供服務。

5 檔案行政監管走向智治的經驗成果

珠海市檔案主管部門將智慧治理理念運用到檔案行政監管中，轉變傳統檔案行政監管方式，開拓線上行政監管渠道，為“互聯網+”環境下的檔案行政監管工作提供了新的智治實踐模板。

5.1 數據聚合，強化檔案行政監管“學習力”

珠海市檔案行政管理平臺總體架構圖

檔案行政管理平臺的推廣應用，徹底轉變現場指導、電話督導等傳統檔案指導方式。平臺每個應用模塊都具備相應的業務向導、助理功能，提供指引說明、實例模板參考，通過數據共享、業務向導、培訓文檔、檔案標準法規庫、視頻教學、在線指導等多種方式，構建貫穿業務辦理事前、事中、事后全過程的指導體系。檔案主管部門可借助平臺開展檔案業務輔導、咨詢以及政策解讀，結合各單位的不同情況和需求提供個性化知識服務，轉型成為檔案專業知識的提供者；被監管單位可通過平臺全面了解工作任務、掌握工作方法、提升工作效率，推動各項工作高質高效開展，利用平臺的工作統計分析功能，可有效檢測本單位檔案行政工作各個環節的完成情況和執行力度，促進檔案行政監管工作體系健全完善。

檔案行政管理平臺輔助檔案主管部門將新檔案員培養成行家里手，使每項工作開展都有據可依、有模板可參考、有流程可指引、有經驗可推廣，有效地輔助各單位檔案工作人員依法開展工作，逐步實現專業性，規范性的檔案行政監管。

5.2 技術賦能，轉變檔案行政監管“驅動力”

珠海市檔案行政管理平臺采用面向服務的SOA應用開發架構，建設“一張網、一種標準、一個系統”的檔案行政管理信息化平臺；基于智能數據采集、情景建模、在線實時評估、模塊化指導等技術手段，將宏觀管理數據與實際檔案業務工作進行精準分析關聯；運用數據分析技術和網絡通信技術統籌協調多元主體協同參與檔案行政監管過程，推動檔案行政管理信息化平臺與市數字檔案館系統互聯共享；應用數據深度挖掘、語義分析、用戶畫像等智能算法，實現監督指導功能的自動化、智能化，通過在線協調監管、業務分類指引、智慧業務向導，可有效地輔助各單位檔案員開展工作，實現業務評估與業務指導服務的雙融合。

技術創新賦能珠海市檔案行政監管體現在各個方面，將不同業務監管場景、關鍵指標整合統籌，通過檔案行政監管工作各要素各環節的數字化改革，驅動技術、業務、人才、資本等資源配置優化，引領檔案工作治理機制、執法流程、監管模式重組變革，創新構建檔案工作全環節、全流程、全要素的“閉環”監管體系，有效提升檔案治理效能。

5.3 多維并舉，激發檔案行政監管“智治力”

珠海市檔案主管部門通過平臺協同推進線上線下聯動、構建縱向聯通延伸、橫向協同融合的多維共治監管體系、重塑升級監管流程，形成全方位、多層次的行政監管智治模式。

協同推進線上線下一體，實現實際監管問題的高效“智治”，是精準開展監管工作的第一線指導、第一手資料以及第一課反饋。通過PC端、手機移動端對接互聯，珠海市和合作區的檔案行政管理業務實現了全流程可視化線上管理。對檔案主管部門來說，可及時通過平臺掌握各級檔案部門工作情況，積極開展下沉式、個性化業務指導，規范線下執法行為，是開展再監管決策分析及發現問題的有力工具；對各級檔案管理部門來說，暢通了反映問題的便捷渠道，進一步解決了傳統監管中存在的基層單位檔案管理混亂不均衡、業務掌握不充分、問題發現不及時等癥結。平臺成為珠海市所有檔案業務人員的辦公助理，真正做到了為基層檔案管理工作提質減負。

以“網格化治理+智慧監管”為切入點，構建縱向聯通延伸、橫向協同融合的多維協同監管體系?？v向聯通延伸，即針對層級監管對象比較分散的情況，采用市、區、鎮、村檔案管理部門四級縱向管理方式，做到珠海市檔案監管工作全覆蓋；橫向協同融合，即加強行政管理數據與檔案館、檔案室數據的深度融合，形成珠海市和合作區各級局、館、室三位一體的橫向協同監管。

整合事前、事中、事后全環節監管要素，實行“指導、管理、監督”三策并重的工作機制。珠海市檔案行政管理平臺通過上線重點工作事項督辦、檔案基礎業務工作監督指導、檔案檢查工作、重大建設項目檔案過程監管、服務外包監管、檔案宣傳教育、統計分析等應用模塊，將檔案行政監管工作融入系統管理全流程。

6 結論與展望

以數字化賦能檔案行業發展、檔案治理現代化建設和檔案治理實踐，檔案行政監管智治的維度將越來越清晰，數智技術與思維如何驅動檔案行政監管效能提升是值得探討的問題。珠海市檔案行政管理平臺的成功實踐，是檔案行政監管工作走向智治的道路上邁出的堅實一步。同時也要看到，檔案行政監管智治是一個長期、復雜的系統性工程，珠海市行政管理工作雖取得階段性進展，但仍存在需要研究突破的問題，平臺本身也還需要進一步優化，采集納入更多數據，有序擴圍推進更新相關功能，積極探索全方位、寬領域、智慧化的行政監管。

一地創新，多地復用。檔案行政管理平臺是一個標準統一、數據統一、監管統一的檔案治理工具，其推廣運用，可以讓檔案行政監管的各個環節在陽光下運行。本案例總結了為珠海市和合作區各級檔案部門提供智慧檔案行政管理與業務管理平臺的工作經驗，為各級檔案主管部門行政管理特別是業務監督檢查等工作提供了參考范例，其研究成果在珠海市和合作區各級檔案部門得到了推廣應用，在后續研究中可以通過更改系統模型、結合高共性需求、高價值的場景，來適配其他地區的檔案行政監管需求，推廣和擴大示范應用規模，探索平臺與行業更多交集，發揮典型案例示范帶動作用，推動新技術與檔案行政監管工作深度融合，為檔案事業高質量發展提供持久動力。