社會治理能力現代化測度設計與區域特征分析
——基于陜西省社會治理進展的評價與分析

武 晗

(西安財經大學統計學院, 西安 710100)

社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分,其中社會治理現代化的核心是社會治理能力現代化。梳理社會治理能力現代化的相關理論,黨的十八屆三中全會提出全新概念——社會治理,“社會治理”正式轉換為“社會管理”,成為黨和國家文件中的關鍵詞語。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”,著重闡述了“共治”的要求,還提出“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的要求。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”,對“共建共治共享”的界定也經歷了從“格局”到“制度”的完善,而且進一步明確“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系”,定性詞從“體制”向“體系”轉變,包含內容也從5個方面增加為7個方面。黨的二十大報告提出“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”。在治理邏輯和治理形勢的雙重背景下,“加強社會治理”被賦予化解社會矛盾和社會沖突為社會發展動力的現代化特色使命,成為實現人民安居樂業、社會安定有序的重要保障。實現社會治理能力現代化有利于確保人民安居樂業、社會安定有序,建設更高水平的平安中國,為此亟須對社會治理能力現代化問題進行測量研究。

在此背景下,通過對社會治理能力現代化進行客觀準確的評價和了解現狀,成為促進社會治理能力現代化提升的重要環節?，F有文獻對社會治理能力現代化的研究較多集中在對政府社會治理職能水平和治理能力測度分析,對公眾和社會組織等主體研究較少,且已有文獻對社會治理能力的測度理論和方法研究不夠深入和系統化。本文通過理論文獻梳理,立足于社會治理能力現代化的多元主體參與視角和結構功能視角,將社會治理能力現代化的能力要素和現代化的特征作為創新點,結合內部構成因素形成社會治理能力現代化測度理論框架,對陜西社會治理能力現代化實現程度進行分析。

1 社會治理能力現代化測度的理論框架設計

社會治理能力現代化作為國家治理能力現代化的重要組成部分,科學準確地測量與評價其現代化發展是理論界需要研究的問題。目前國內外學界對社會治理能力現代化的理論研究是在社會治理現代化理論基礎上延續的,對社會治理現代化相關理論內涵的研究涉及諸多方面,可分為理念內涵、治理主體、治理對象、統計測度和實現路徑等,其中對于社會治理能力測度研究起步較晚,為數不多的研究主要集中在測度理論內涵方面,且研究提出的測度指標和評價工具與現代化理論內涵的結合度不高。測度社會治理能力的現代化發展水平,有必要先厘清社會治理能力現代化的理論基礎。

國內外已有文獻對社會治理現代化的理論研究主要集中在兩個方面:一是宏觀層面,從社會治理形成的效果出發對治理水平進行評估,實質是對治理績效的考核。姜曉萍和阿海曲洛[1]將社會治理的結構框架分為主體維度、規則維度、機制維度和價值維度,認為這4個維度揭示了社會治理現代化效能提升的基本路徑和測量維度。政府與學界常借鑒中央編譯局與清華大學聯合發布的“中國社會治理評價指標體系”[2],具體是由公共服務能力、人類發展能力、社會參與能力、社會保障能力、社會公平能力和公共安全能力6個構成的維度測度社會治理績效。包雅鈞[3]從社會治理和發展的重要程度出發,構建我國社會治理評估體系:社區治理、社會組織發展、公共服務、環境保護和民眾幸福感等8個評價維度。趙東來[4]認為實踐路徑應該從基層治理、城市精細化管理、社會組織改革發展、社會公共安全等多個領域系統推進社會治理現代化。汪斌和周驥騰[5]結合理論研究進展及數據實際情況,基于“結構-感知-媒介”的理論框架,從民生服務、法制水平、公共安全及社會公平4個維度構建以公眾主觀評價為核心的指標體系。這些研究更側重宏觀理論上的方法,實際上可操作性不強。

二是微觀層面,其中一種是在社會治理視角下進行某一具體領域的評價研究。胡膨沂和王承武[6]基于“五位一體”總布局并結合政府職能構建了政治治理、社會治理、社會治理、文化治理和生態治理的5個一級指標的指標,運用熵值法測算了江蘇省政府社會治理能力。張潤君[7]從鄉村振興的角度,主要以鄉鎮政府、農村居民為主體,通過分析社會風險、內部有關的矛盾,提出切合發展主題、層次清晰的思考、評價基本框架。另一種是以區域內社會活動的微觀主體為研究對象,通過可量化的指標進行社會治理水平的評價,通過建立基本體系框架來為問題提出解決方案。鄭志龍和侯帥[8]基于縣域的視角,構建了治理的基本要素并從社會治理的過程維度出發,最終形成了由價值引領能力、制度構建能力、組織協同能力、資源整合能力和工具選擇能力組合成的縣級政府社會治理能力;最終通過驗證性因子分析論證了理論模型的有效性。周春霞[9]基于新時代發展背景下市域社會治理的深刻內涵,形成了由多元共建能力、平安市域能力、社會共享能力、智慧治理能力4個維度的市域社會治理一級指標和19個二級指標,并運用德爾菲法和層次分析法確定各級權重。范逢春和談淋丹[10]從實證性、科學性、完整性角度構建了包含4個一級指標和13個二級指標的,探索了縣域社會治理水平的差異,并通過統計模型進行分析表明縣級政府財政能力、財政分權程度、地方稅收、社會資本、審計揭示作用、人口密度與縣域社會治理質量顯著相關。

社會治理能力現代化的理論框架必須以社會治理現代化的理論為基礎,通過設計測度工具反映其理論內涵。已有文獻將社會治理能力現代化的理論內涵從體系執行力和治理效能兩個視角出發。一是體系執行力視角,側重闡明社會治理體系與治理能力是一個有機整體,社會治理能力的提升離不開社會治理體系提供的體制機制支撐與制度保障。二是治理效能視角,強調了社會治理的效益最大化,探索各社會治理因素的最佳選擇、治理模式的最優作用機制等內容。然而,由社會治理的“多元參與主體”特征決定的治理能力的效果評估需注重對治理主體能力的考量,主要包括多元參與主體的潛能與顯能,它是主體內在本質力量的外化和水平的體現。

基于上述內容,本文認為社會治理的內涵是促進社會公平正義,形成有效的社會治理和良好的社會秩序,使人民的幸福感和安全更充實、更安全和加可持續;而社會治理能力是一種執行力,是多元主體在“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系中協同合作,結合社會化、法制化、智能化、專業化和高效化等現代化特征在社會協同參與能力、法制保障執行能力、資源合理配置能力、社會服務提升能力和科技創新支撐能力等維度實現社會治理能力現代化。

社會治理的參與主體是多元的,社會治理能力現代化測度體系同樣需要變化,它既不能只針對某一特定對象,也不可大而化之?；趪抑卫砟芰ΜF代化和社會治理能力現代化的理論內涵,以多元主體參與視角和結構功能相結合的視角,本文構建的社會治理能力現代化測度分為5個維度:社會協同參與能力、法制保障執行能力、資源合理配置能力、社會服務提升能力和科技創新支撐能力。歸納上述理論,設計社會治理能力現代化測度的理論框架如圖1所示。

圖1 社會治理能力現代化的基本理論框架

2 社會治理能力現代化測度指標體系、方法與工具的設計

社會治理能力現代化是具體的,不是抽象的,是能夠對其進行量化反映的,這種量化就是基于統計測度的各個層次去測量評價。張維群和李佳靜[11]將統計測度從層次上分為測度指標、測度方法、測度工具和模型4個理論層次,各層次測量的對象和目標也不盡相同。按照此邏輯進行包括測度指標、測度工具和測度模型在內的統計測度設計。

2.1 社會治理能力現代化測度指標體系構建

為了及時掌握社會治理能力現代化進程,評價社會治理能力現代化實現程度,分析社會治理能力現代化影響因素,必須構建一套具有科學性和合理性的測度指標體系,同時認為構建科學的測度指標體系除了要準確解釋社會治理能力現代化的內涵的同時,還需要從統計測度的意義視角出發解釋其內涵?；谝陨显瓌t,在已有相關測度指標體系優點的基礎上,構建包含社會參與的多元化、社會自治的協同性等12個子維度共20個指標構成的社會治理能力現代化測度指標體系,見表1。

表1 社會治理能力現代化測度指標體系

2.2 數據處理

測度指標通過采集2013年、2015年、2017年、2019年和2021年《陜西統計年鑒》《陜西科技統計年鑒》《陜西區域統計年鑒》、陜西10個市的統計年鑒和統計公報來獲得數據。為了保證各指標之間具有可比性,對各地區不同年份的指標數據進行正向化和歸一化處理,以實現各指標值的無量綱化,無量綱化具體公式為

(1)

式中:σj為第j個指標的標準差;meaniXij為第j個指標的均值。

2.3 陜西省社會治理能力現代化水平指標權重的確定

由于無法組織相關專家對構建的測度指標進行權重確定,使得主觀賦權法無法實現。熵權法是依據各指標觀測值計算出的信息熵(即各觀測值的相對變化程度對系統總體的影響)來確定指標權重,它的優點是可以較為直接且平穩地反映各測度指標在綜合評價中的貢獻。而Critic法是依據各測度指標的對比強度和指標之間的相關性來綜合確定指標的權重,它不僅考慮指標間的變異性,還考慮指標之間的相關性。因此采取方差最大化的熵權法和Critic法組合賦權模型,將熵權法和Critic法的優點結合,對陜西省社會治理能力現代化水平指標的權重進行測算。

3 陜西省社會治理能力現代化水平的評價與區域差異性分析

3.1 陜西省社會治理能力現代化水平測度及其結果分析

先根據熵權法計算出2013年、2015年、2017年、2019年和2021年各年份測度指標的權重,接著將各特定年份視為整體計算各測度指標的綜合權重,將各測度指標的權重求和得到各二級維度的權重,具體見表2?？偟膩砜?測度指標中一般工業固體廢物綜合利用量、城鎮職工基本養老保險參保人數和每萬人擁有專利授權數所占比重較大,分別為0.143 0、0.079 4和0.078 46,在二級維度中權重排在前兩位的是資源合理配置能力和社會服務提升能力,具體數值分別為0.316 9和0.285 3。分年份來看,2013年、2015年、2017年、2019年和2021年各測度指標沒有明顯變化,測度指標中所占權重較大的也是一般工業固體廢物綜合利用量和城鎮職工基本養老保險參保人數。因此,社會治理能力現代化發展應著重關注資源合理配置能力和社會服務提升能力。

表2 代表年份陜西省社會治理能力現代化指標權重

目前對社會治理能力現代化測度的方法主要有因子分析法、主成分分析法和MIMIC(多指標多原因)主觀模型等。鑒于這些方法的使用受限,選取適用于小樣本數據的TOPSIS(逼近理想解排序)熵權法,既能消除數據主觀性影響,又能反映多個指標的綜合影響力。以此,采用TOPSIS法計算陜西省各地級市社會治理能力現代化水平測度,結果見表3。2013年、2015年、2017年、2019年和2021年的陜西省各地級市社會治理能力現代化平均發展水平由高到低依次排序是西安、榆林、咸陽、寶雞、渭南、銅川、延安、漢中、安康和商洛。從總體來看,社會治理能力現代化發展水平最高的是西安,榆林次之,安康和商洛的發展水平偏低。從時序維度來看,陜西省社會治理能力現代化發展水平整體呈上升趨勢,各地級市的平均水平從2013年的0.144 2上升到2021年的0.273 6,最低值從2013年的安康0.068 7上升到2021年的商洛的0.108 5,最高值從2013年西安的0.392 9上升到西安的0.845 3。從空間維度來看,陜西省社會治理能力現代化發展水平整體上呈現出中間高、兩頭低的趨勢,關中地區社會治理能力現代化發展水平較高,其次是陜北,發展水平最低的是陜南。從發展速度來看,增加值最大的是西安,9年間增長了0.452 4,商洛的增加值最小,9年僅增長了0.013 9。西安的社會治理能力現代化發展水平最高,商洛的最低。就商洛而言,商洛市基礎條件差、經濟高質量發展緩慢、脫貧任務重,但隨著脫貧攻堅等相關政策的扶持,商洛市按照“因地制宜、分類指導,統籌兼顧、重點突破,開發扶貧、整村推進”的原則,分層次、分類型、分階段地采取脫貧措施,使全市的經濟社會發展取得明顯進步。

表3 代表年份陜西省各地級市社會治理能力現代化發展水平指數及排名

3.2 陜西省社會治理能力現代化水平區域差異測度與分析

3.2.1 區域差異測度工具的設計

基于熵權法和Critic法的綜合得分等方法測度地區發展水平簡單方便,但也存在一個問題:在獲得綜合得分之前,一般需要對數據進行Z-score標準化和歸一化,此時數據正負皆有,且均值為0,由此得到的主成分綜合得分均值也必然為0,因此常用的測度工具指標(如變異系數、泰爾指數等)往往失效。為解決這一問題,給出一種利用歐氏距離構造地區的區域差異測度工具CVR,其計算公式為

(2)

式中:d(yi,yj)為yi與yj間的歐氏距離(相對距離);d(yi,0)為yi到原點的距離(絕對距離)。地區差異測度工具CVR為任意兩點間平均相對距離與平均絕對距離之比。CVR沒有量綱,且可以度量有正有負觀測數據的分散程度,CVR為正向指標,其數值越大,地區差異越顯著。

3.2.2 陜西省各地區社會治理能力現代化水平差異性分析

根據空間分布和人文習俗,把陜西省劃分為陜南(含商洛、安康、漢中)關中(含銅川、渭南、咸陽、寶雞和西安)和陜北(含榆林和延安)3個區域。由于資源稟賦、地理位置、歷史條件等因素的影響,陜西省各地級市的社會治理能力現代化水平在總體和局部都存在差異,空間分布情況如圖2所示。

審圖號:GS(2022)1873號

采用地區差異測度工具CVR對陜西省社會治理能力現代化水平的總體、區域間和區域內的差異值進行分析。結果見表4。從總體來看,陜西省總體CVR為[0.2,0.4],表明陜西省社會治理能力現代化水平各地級市之間發展差異較大,且差異值呈上升趨勢。分區域來看,區域間的差異值集中在[0.1,0.2],表明區域間社會治理能力現代化水平的發展差異較小,但2013—2021年區域間差異值呈先上升后下降的趨勢。區域內來看,關中地區CVR數值范圍為[0.4,0.6],表明關中地區各城市之間的社會治理能力現代化水平呈現出嚴重不平衡特征,且2013年以來差異值呈上升趨勢,陜北地區CVR數值范圍為[0,0.2],表明社會治理能力現代化水平非常平均,差異較小,陜南地區CVR數值范圍為[0.1,0.3],表明社會治理能力現代化水平較為平均。由此可以分析出,陜西省社會治理能力現代化發展水平的差異大的原因是由關中地區內發展水平差異較大引起的。近年來,關中地區所包含的西安發展進程快、動能強,綜合實力穩步提升,但是對于周邊輻射帶動不足,次級城市發展相對緩慢,導致協同發展水平不高。因此,應該健全關中城市同其他城市常態化信息溝通、項目推進合作和政策協調機制,促進關中地區各地級市之間協調發展,發揮西安對周邊城市的輻射作用,深化其他地級市的市域社會治理能力現代化的重要任務,按照區位條件、資源稟賦和發展基礎,因地制宜地提升社會服務能力。

表4 代表年份陜西省各地級市社會治理能力 現代化水平差異測度結果

由圖3可以看出,陜西省社會治理能力現代化的發展水平的總體CVR呈現先上升后趨于平穩的趨勢。為驗證CVR的可靠性,將熵權法的綜合得分變換到[0,1],然后計算變異系數CV,CV從2013年的0.641 4上升到2021年的0.767 5,與CVR結果一致,說明該區域社會治理能力現代化發展差異有所增加。2013年陜西省社會治理能力現代化發展水平的總體CVR為0.298 1,經過發展上升至2021年的0.342 6,表明到2021年為止,陜西省社會治理能力現代化的地區差異在不斷擴大,以2013年為基期年均上升0.007。從社會治理能力現代化發展的區域間差異來看,其發展趨勢呈先上升后下降趨勢,由2013年的0.172 0上升到2015年的0.192 2,隨后呈現出下降趨勢,到2021年達到0.181 2。由圖4可以看出,從關中、陜北和陜南的社會治理能力現代化發展水平的地區內差異來看,關中地區內的差異最大,其趨勢呈逐漸上升趨勢,由2013年的0.437 6上升到2021年的0.523 4,陜北地區內差異呈現“V”型發展,由2013年的0.158 6下降到2015年的0.047 6,隨后上升至2021年的0.172 7,陜南的差異水平呈波浪式下降趨勢,從2013年的0.227 2下降到2021年的0.195 0。以2013年為基期,到2021年關中地區和陜北地區社會治理能力現代化發展水平地區內差異值年均分別上升0.009 5和0.001 6,陜南地區內差異值年均下降0.003 5。由此可見,與2013年相比,2015年陜西省社會治理能力現代化發展水平總體差異CVR呈現較大幅度增長是因為三大地區內差異呈現嚴重不均衡。因此,應該加強關中、陜北、陜南社會治理能力現代化參與主體間的合作互助,推動區域間資源高效利用,提高社會公共服務便利共享水平,使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感大幅提升。

圖3 代表年份陜西省總體和區域間社會治理能力 現代化發展水平差異CVR及變異系數CV

圖4 代表年份陜西省總體和地區內社會 治理能力現代化發展水平差異CVR

4 結論與對策建議

從社會協同參與能力、法制保障執行能力、資源合理配置能力、社會服務提升能力和科技創新支撐能力5個維度構建了社會治理能力現代化評價體系,測算了陜西省在代表年份社會治理能力現代化發展水平,在此基礎上分析了陜西省10個地級市和關中、陜北、陜南3個地區社會治理能力現代化水平的區域差異情況,得出如下結論。

(1)提升資源合理配置能力是提高社會治理能力現代化水平的主要因素。由陜西省社會治理能力現代化指標體系的權重來看,資源配置能力所占的權重最大,其次是社會服務能力。陜西省社會治理能力現代化水平整體在時序上呈現出上升趨勢,發展狀況良好,但各地級市之間的發展水平差距依然較大。

(2)陜西省社會治理能力現代化水平發展水平逐年緩慢上升,但呈現出中間高兩端低的空間特征,從關中地區往兩邊逐漸遞減。分地區來看,關中地區社會治理能力現代化發展水平最好,其次是陜北地區,陜南地區社會治理能力現代化水平最差。西安社會治理能力現代化水平較高,處于全省領先水平,與其他地級市的差距很大。

(3)地區的區域差異測度工具CVR從統計學角度解決了數據標準化后常見的地區差異測度不適用的問題。實證結果顯示,陜西省社會治理能力現代化發展水平總體、區域間和區域內都呈現出明顯的差異,表現為總體和區域內差異大,區域間差異小。從區域內來看,關中地區的社會治理能力現代化水平存在嚴重的發展不平衡性,陜北和陜南地區的社會治理能力現代化水平較為平衡。

針對以上結論,提出以下建議。

(1)綜合考慮社會治理能力現代化發展的影響因素,以提升資源合理配置能力為關鍵點,建立資源高效利用制度。將公眾、政府和社會組織等參與主體的能動性集中化地開發和運用起來,集中資源并擴大優質公共服務資源輻射范圍。同時,提升社會服務能力和科技創新支撐能力,加強社會服務體系建設,推進數字型基礎設施建設,健全公共安全體系,提升三秦百姓獲得感、幸福感和安全感。

(2)統籌各地級市資源布局,推動關中與陜北、陜南創新協作,促進陜西省社會治理能力現代化的協調發展。構建以關中平原城市群為主體的三大區域聯席會議制度,健全常態化信息溝通、項目推進合作和政策協調機制,圍繞基礎設施建設、社會保障體系和法制社會建設等領域重點突破,促進城市間要素合理流動和高效配置,打造全省高質量發展的動力源和增長極。

(3)因地制宜探索各地級市特色化發展道路,實現區域內和區域間均衡發展。要充分考慮陜西省社會治理能力現代化發展水平的空間差異性,在確保關中地區社會經濟正常發展的前提下,可以有傾向性地對陜北和陜南地區進行幫扶。此外,要發揮西安國家中心城市的輻射帶動作用,形成以國家中心城市引領城市群發展、以城市群帶動區域發展新模式,加強對于榆林、延安、安康等中心城市建設,增強城市綜合服務功能。