山東省小型水庫專業化管護模式實踐研究

張立志，郝曉輝，謝文鵬，王 昕

（1.山東省水利科學研究院，250014，濟南；2.山東省水資源與水環境重點實驗室，250014，濟南；3.山東省灌溉試驗中心站，250014，濟南）

截至2022 年年底，山東省共有小型水庫5451 座，占水庫總數的95%以上，大多數為鄉鎮、農村集體經濟組織所有，根據區域特點承擔著防洪減災、農村供水、農業灌溉、涵養水源、修復生態等多重功能。山東省小型水庫大多建于20 世紀50—70 年代，受當時條件限制，水庫建設標準低，存在“先天不足”，加之長期以來“重建輕管”，工程老化失修，造成病險隱患較多。這些小型水庫大多分布在偏遠山區，點多面廣。小型水庫管理體制改革前，絕大多數小型水庫由鄉鎮或村集體管理，與大中型水利工程相比管護水平嚴重滯后。近年來，政府與行業主管部門對小型水庫運行管理工作的重視程度不斷加強。2011 年，山東省人民政府頒布《山東省小型水庫管理辦法》；“十三五”期間，完成小型水庫除險加固2388 座；小型水庫管理體制改革后，管護主體為鄉鎮（街道）水利站（所）。

2021年，水利部印發《關于健全小型水庫除險加固和運行管護機制的意見》，鼓勵各地因地制宜探索實施區域集中管護、政府購買服務、“以大帶小”等專業化管護。山東省自小型水庫管理體制改革起，開始探索小型水庫管護模式，至2022年年底，全省小型水庫全部實現專業化管護，涌現出泗水模式、莒南模式、東港模式等一批典型案例。本研究結合山東省實踐實例，對小型水庫專業化管護模式探索實踐過程進行歸納總結，形成了一些經驗和建議，以期為其他地區提供參考。

一、山東省小型水庫基層管護問題與現狀

1.鄉鎮（街道）水利站（所）人員不足

山東省鄉鎮、農村集體經濟組織管理的小型水庫中，?。?）型水庫由縣級水行政主管部門分管同志或水庫主管部門負責人擔任技術責任人，?。?）型水庫由鄉鎮水利站負責人擔任技術負責人，鄉鎮水利站成為小型水庫運行管護中的關鍵一環。全省山丘區小型水庫主要分布在濟南、青島、臨沂等13個地市94個縣（市、區），共涉及1112個鄉鎮（街道辦事處）。其中，314個鄉鎮（街道辦事處）獨立設置水利站，占比28.24%，隸屬縣水利（務）局垂直管理的有116個；748個鄉鎮（街道辦事處）設置農業綜合服務中心等綜合管理機構管理鄉鎮水利工作，占比67.27%，其中678個設有水利專管人員。全省鄉鎮（街道辦事處）小型水庫平均4.9座/鄉鎮（街道辦事處），小型水庫技術人員平均0.4人/座。

2.巡庫員年齡偏大、學歷偏低

小型水庫巡庫員管護職責主要包括水庫日常巡視檢查記錄及信息報送、維護大壩安全與整潔、及時報告工程險情、防汛值班值守等，他們是長期駐守水庫現場、保證水庫安全的重要組成。為了解山東省小型水庫巡庫員群體基本素質、履職能力， 2022年對萊蕪區、東港區、長清區、山亭區、岱岳區、滕州市、新泰市、鄒城市、莒南縣、莒縣、沂水縣、泗水縣、昌樂縣等13個縣（市、區）進行調研摸底。調研縣共有巡庫員1318人，在文化程度上，初中及以下文化程度占69%，高中文化程度占28%，大專及以上占3%；在年齡構成上，35歲以下占3%，35~50歲占34%，50~60歲占46%，60~65歲占14%，65歲以上占3%；在工作年限上，工作3年以內的占18%，工作3~5年的占27%，工作5年以上的占55%。

3.運行維護經費渠道基本保障

2019年，山東省水利廳、財政廳等4部門聯合下發《關于加強我省小型水庫安全運行管理工作的意見》，明確?。?）型水庫每座6 萬元，?。?）型每座3 萬元，省、市、縣分別承擔1/3，?？钣糜谛⌒退畮斓木S修養護，水庫大壩安全鑒定及管理設施所需資金由市、縣（市、區）政府統籌解決，管護經費得到基本保障。

二、小型水庫專業化管護模式分類及山東省探索過程

1.專業化管護模式定義與分類

小型水庫專業化管護模式是將鄉鎮村組“散養”的小型水庫實現專業化、規范化管護的有效途徑，將分散管理的小型水庫轉變為集中管理，將管護事項分類整理后，交由專門機構具體承擔，最終實現專業化管護。這些模式可歸納為區域集中管護、政府購買服務、“以大帶小”和其他管護模式。

區域集中管護模式，是由縣級人民政府、鄉鎮人民政府或其授權部門確定具有一定能力的機構，以縣城或鄉鎮為片區，對片區內的小型水庫實行統一管護。

政府購買服務管護模式，是政府引導符合要求的企業、機構、社會組織等社會力量參與小型水庫運行管護；根據轄區相關制度、標準和規范確定購買內容，編制指導目錄，規范購買服務流程，明細雙方職責；購買內容可包含小型水庫日常巡查、保潔清障、維修養護等基本工作，以及檢測設施運行維護、數據整編分析等信息化管理工作。

“以大帶小”管護模式，是將符合就近代管條件的小型水庫，委托給大中型水利工程管理單位管護，發揮其專業技術和人力資源優勢，對小型水庫實施專業化管護；代管單位依據代管合同開展工作，根據代管能力可進一步承擔除險加固項目管理等技術工作。

其他管護模式，包括“小小聯合”“工程保險”“物業化管理”及引入社會資本參與小型水庫經營與管護等。

總結來看，現行管護模式類別劃分主要由區域集中劃分范圍、管護內容承擔主體性質兩個因素決定。

2.山東省管護模式探索與形成

在水利部指導意見框架下，山東省小型水庫專業化管護模式探索過程主要有兩方面鮮明特點。一是在縣級水行政主管部門引導下，實踐初期試行“區域集中管護”帶動基層管護隊伍，逐步將日常巡查、保潔清障、維修養護等內容委托給第三方，向“政府購買服務”模式過渡；二是借助“以大帶小”方式，委托符合條件的大中型水利工程管理單位代管小型水庫管護，快速實現小型水庫專業化管護，帶動小型水庫基層管護隊伍技術能力，以事業單位機構改革為契機，圍繞大中型水利工程管理單位組建縣級管理服務機構，或直接將小型水庫運行管護納入大中型水利工程管理單位職責中。在這一過程中，形成了多種模式取長補短的復合型管護模式。

具體而言，按區域集中管護單元可進一步歸納為縣域統管和鎮域統管?？h域統管是以縣級行政區為管護單元，依托縣級水行政主管部門下屬機構或成立專門機構形成縣級區域統管機構，統一管護縣域內小型水庫，受縣水行政主管部門監督、指導和考核，同時鄉鎮人民政府發揮日常監督考核職能；鎮域統管是以鎮級行政區為管護單元，依托鎮級水利站或成立專門機構統一管護。其中鎮級人民政府為管護主體，受縣級水行政主管部門技術指導及縣級人民政府的共同考核，鎮域統管機構對鎮級人民政府負責，管護鎮域內小型水庫。

“政府購買服務”模式不改變小型水庫管理體制改革中明確的管護主體和安全管理責任制，承接主體按要求履行合同（協議）范圍內工作內容，按日常巡查、保潔清障、維修養護委托內容的承接主體是否一致進一步分為“全托型政府購買服務”和“保維分離政府購買服務”（見圖1）。

圖1 保維分離政府購買服務組織機構示意圖

“全托型政府購買服務”是將區域內小型水庫管護事項全部交由承接主體，承接主體對購買主體負責，同時受購買主體和管護主體的雙重監督與考核，因承接主體市場發育不充分，當前的承接主體主要包括國企及部分事業單位，未達到全面的“物業化”管理。

“保維分離政府購買服務”是充分考慮到日常性工作承接主體往往不具備工程施工能力和經驗，集中性工程類工作承接主體往往缺乏日常管護類機構和人員等，將日常巡查、保潔清障等日常性工作和維修養護集中性工作分離進行購買服務，承接主體對購買主體負責，同時接受購買主體和管護主體的雙重監督與考核。

通過事業單位機構改革，將小型水庫運行管護職能納入大中型水利工程管理單位的“以大帶小”管護模式，“以大帶小”模式未改變小型水庫管理體制改革中明確的管護主體和安全管理責任制，代管單位由縣級人民政府制定，與鎮級人民政府簽訂代管合同（協議），負責區域內小型水庫的技術管理。

在“區域集中管護”的框架下，以政府購買服務引入專業化公司負責部分管護內容?？偨Y形成“區域統管+政府購買保維服務”模式（見圖2）和“區域統管+政府購買維養服務”模式，該兩種模式都是在成立區域統管機構的前提下，由區域統管機構發起的部分工作內容的購買服務，是“區域集中管護”到“政府購買服務”模式過渡產生的復合式管護模式，其中“維修養護集中性工作”均納入購買服務內容中。

圖2 區域統管+政府購買維養服務組織機構示意圖

三、山東省小型水庫專業化管護模式實踐成效

1.典型縣實踐效果評估

截止到2022 年年底，山東省山丘型小型水庫中，實行區域集中管護模式的占比53.07%，政府購買服務管護模式占比44.57%，“以大帶小”管護模式占比2.01%，其他管護模式占比0.34%。構建評價指標體系，涉及組織能力、管護能力、管護效果3個一級指標，管護模式建設、責任落實、監督考核等10個二級指標，以濟南市萊蕪區、臨沂市莒南縣、濟寧市泗水縣等16個縣級行政區為評價對象，邀請行業專家通過現場考察、資料查閱、問卷調查等多途徑對評價對象打分，評價得分85分以上為優秀，80分以上為良好。評價結果顯示：山東省縣級行政區小型水庫專業化管護模式總體運行狀況在良好以上，也表現出同種管護模式在不同區域的實施成效存在差異。評價成果如表1所示。

表1 實踐效果評價成果表

2.典型縣經驗做法

日照市東港區初期探索實行“以大帶小”管護模式，結合事業單位改革，原中型水庫管理中心改革組建為河湖管理保護中心，負責水利工程養護管理工作。2021年4月，東港區人民政府辦公室印發《東港區“區劃+流域”專業化河湖管理保護工作方案》，明確管護內容、經費標準、管護要求、考核標準等，由區河湖管理保護中心（購買主體）與區屬國有企業（承接主體）簽訂委托合同，采用政府購買服務模式來實現小型水庫專業化管護。同時聘用第三方對承接主體進行年度考核，鄉鎮（街道）人民政府同時與承接主體簽訂實施合同，多方參與對承接主體的監督考核。承接主體按承擔工作組建管理團隊，如聘用水庫巡查員、建立保潔清障隊伍和維修養護隊伍。濰坊市昌樂縣、棗莊市滕州市以鄉鎮人民政府為購買主體，成立鎮級小型水庫管理服務中心，監督考核承接主體。

臨沂市莒南縣由政府主導依托國有企業組建縣域養護公司。莒南縣水利局下設莒南縣水利綜合保障中心負責全縣小型水庫運行管護，莒南縣水利綜合保障中心通過政府購買服務方式分別確定保潔清障和維修養護承擔企業，統籌承擔全縣小型水庫相關工作內容。各鎮設有水利服務中心，屬獨立法人事業單位，隸屬縣水利局直管，水庫巡庫員與鎮水利服務中心簽署合同負責日常巡查。莒南縣在小型水庫專業化管護探索初期實行“以大帶小”，由大中型水利工程管理單位帶動提升鎮級水利服務中心技術人員能力，在各鎮水利服務中心業務熟悉后實行區域集中管護。煙臺市棲霞市鄉鎮水利站職能整合到農業綜合服務中心，農業綜合服務中心負責鎮域水庫巡庫員選聘、監督和考核，水庫巡庫員獨立負責日常巡查和保潔清障；維修養護由市水利局采用政府購買服務的方式委托承接主體。

濟寧市泗水縣通過2019 年事業單位機構改革，依托縣屬4座大中型水庫、3處攔蓄工程管理所，設置7個庫區（閘區、壩區）服務中心，正式將小型水庫運行管護職能納入各庫區服務中心，但不改變鄉鎮人民政府作為小型水庫的管護主體責任。鄉鎮水利站負責巡庫員選聘、監督、考核；庫區服務中心負責巡庫員培訓、日常巡查、保潔清障的指導，以及維修養護內容的審核、上報；縣水利局工程養護中心負責匯總維修養護內容，并通過政府購買服務的方式確定維修養護承接主體。

3.適應條件與建設要點歸納

通過同類管護模式在不同地區實踐成效分析表明，不同管護模式雖無優劣之分，但均具有其特定的適應條件，導致同類模式實施成效存在差異。通過對管護效果較好的縣（市、區）剖析發現以下特點：當區域小型水庫數量較多且分布分散時，在縣級管理機構人員充足且技術隊伍穩定的鎮域水利站，應選擇區域集中管護類管護模式；在縣級管理機構人員較少且鎮域水利站技術人員不足時，應選擇政府購買服務類管護模式；當區域小型水庫數量較少，且以大中型水利工程為中心集中分布，鎮域水利站技術人員不足，但可履行巡庫員管理職責的，選擇“以大帶小”類管護模式。為此，從水庫數量、分布特征、工程基礎、縣級管理機構、鄉鎮水利站、專業化公司、大中型水利工程管理機構等方面歸納管護模式適用條件，如表2所示。

表2 各類管護模式適用條件一覽表

四、小型水庫專業化管護模式長效運行建議

1.因地制宜推行管護模式

從當前的實踐成效來看，小型水庫管護模式還處于初級推廣階段，是在水行政主管部門的引領下建設和運行的，區域管護模式的選擇及相關機構的配置很大程度上受水行政主管部門影響，這是初級推廣階段的顯著特征，也是管護模式走向成熟的必經之路。為此，在區域管護模式選擇過程中，應充分考慮區域水庫數量、工程基礎、各級管理機構特點、專業化公司培育狀況、當地經濟狀況等背景條件，制定專業化管護模式建設規劃。

在管護模式建設中，鄉鎮水利站技術力量較差的地區，可以借助區域大中型水利工程的管護力量，帶動提升鄉鎮水利站管護水平；鄉鎮技術力量滿足實行區域集中管護需求的地區，可探索部分管護事項政府購買服務，如針對保潔清障及維修養護工作，引入專業化公司，彌補鄉鎮水利站管護力量不足、巡庫員年齡偏大等缺陷；有條件實行政府購買服務的區域，可制定政府購買目錄，明確工作內容、要求、費用標準和考核體系，強化對承接主體的考核，同時制定適應當前小型水庫管理體制的系統性舉措，打通管護承接主體與鄉鎮人民政府責任主體間的壁壘，如承接主體與水行政主管部門簽訂服務合同后，同時協調鄉鎮人民政府與承接主體簽訂管護監督協議。

2.多措并舉，補齊工程短板

按期開展水庫安全鑒定，及時對病險水庫實施除險加固，快速提升工程基礎。積極結合小型水庫所在地“美麗鄉村”建設、“美麗河湖”創建等，塑造區域亮麗水名片，帶動提升水庫工程面貌。充分發揮小型水庫灌溉供水效益，積極配合灌溉工程改造、農村供水工程改造等，充分利用水資源，吸引財政、社會資本、民間資本的投入。推進小型水庫運行管理標準化，在水庫環境面貌提升，水文測驗設施、照明設備、安全監測設施、視頻監控安裝，標識牌設置，界樁埋設，堤頂路和管理房技術要求等“工程硬件”，以及工程基礎信息、水庫安全應急預案、控制運行計劃、維修養護計劃、檔案管理、安全鑒定、確權劃界、操作手冊和日常管理手冊編制等“工程軟件”兩個方向全面提升管理水平。

3.科學定位鄉鎮角色，加強管護企業培育

據統計，當前山東省大多鄉鎮（街道）已不專門設置水利站（所），多整合成立鄉鎮農業綜合服務中心等綜合管理機構，其中設置水利專員負責鄉鎮內涉水事務并擔任轄區內小型水庫技術負責人，鄉鎮（街道）專門承擔小型水庫管護事務的人員不足，以鄉鎮政府承擔主要任務為核心的區域集中管護模式越來越“力不從心”。針對鄉鎮實際，應逐步引入社會力量參與小型水庫專業管護，使政府及水行政主管部門從具體的水庫管護事務中解放出來，轉向統籌協調、監督指導、考核評價等工作。針對專業化小型水庫管護市場發展仍不完善、管護企業對小型水庫運行管護事項的理解仍不充分等情況，政府、水行政主管部門可優先選擇相關領域機構穩定、人員充足的國有企業、機構等社會組織率先投入小型水庫專業化管護部門的建設，在管護中優化工作制度，培養管護專業技術人員，培育申請專業管護資質，率定形成管護經費標準，帶動形成一批部分托管或全托管型承接主體，不斷優化小型水庫專業化管護市場。

4.重視巡庫員隊伍建設

巡庫員已成為專業化管護不可或缺的基礎性力量，探索實行“公益性崗位”等保障巡庫員隊伍穩定的工作方法，規范聘用管理，加強巡庫員公益性職能的宣傳，提高巡庫員隊伍的社會影響力，讓更多年輕力量參與水庫管護。創新性將農村水管員、水庫巡庫員、河道管理員等基層管護事項合并承擔，增加單人福利待遇，吸引年輕、高學歷人員加入，提高巡庫員隊伍整體素質。

強化巡庫員隊伍的教育培訓。崗前培訓主要內容有防汛基本知識、巡查責任人履職、病蟲害風險識別、大壩滲漏觀測、溢洪道檢查、巡查記錄歸檔管理等。加強崗位培訓，每年通過現場集中培訓、網絡培訓等多形式組織學習《小型水庫防汛“三個責任人”履職手冊》《小型水庫防汛“三個重點環節”工作指南》等，不斷強化基本技能。創新性建立巡庫員互相帶動提升機制，就近巡庫員建立互助小組，利用日常工作短會、技能問答、互相考察工程現場等多形式，潛移默化地提升專業技能。

嚴格巡庫員監督考核。針對巡庫員崗位履職制定月度考核、季度考核、年度考核等一系列考核事項和指標，加強對巡庫員的監督考核。對考核優秀的巡庫員進行表揚獎勵，對連續考核不達標的巡庫員進行罰款或辭退，不斷增強巡庫員榮譽感和使命感。

5.推動小型水庫智慧化管護

推動“物聯網+”、大數據、云計算等信息技術與小型水庫運行管護深度融合，逐步實現雨水情測報、工程安全監測、洪水預報調度、水庫巡檢管護、水庫管理考核評價、運行資料整編歸檔等工作的數字化智慧化，逐步補齊小型水庫運行管理過程中人員不足的短板。在此基礎上，進一步引入小型水庫“水庫管家”智慧云平臺、智能移動App等，實現水庫巡查、養護、保潔、培訓等水庫運行管理多工作流程協同。

五、結 語

山東省小型水庫數量眾多，小型水庫安全運行一直受到山東省各級政府高度重視，相繼出臺了《關于加強我省小型水庫安全運行管理工作的意見》等政策規定，編制了《小型水庫安全運行與管理》教材，開展了“山東省小型水庫專業化管護模式研究與評估”等調查研究，在小型水庫專業化管護及管護模式建設方面取得了一定經驗。本研究通過理論歸納和典型案例分析相結合的方式闡述了山東省小型水庫專業化管護模式建設實踐中的階段性經驗，提出了對未來專業化管護模式建設的期望，以期為有關地區小型水庫專業化管護水平提升提供參考。