市縣國土空間規劃布局動態優化“六張圖”方法研究
——基于廣東省試點城市（肇慶）實踐的思考

江玉麟

廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510000

1 引言

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。隨著“三區三線”劃定成果經國家審核啟用，如何精細謀劃國土空間規劃布局并實現動態優化成為市縣國土空間總體規劃沖刺階段的工作重心。目前，國內學者主要從體系構建、思路要點、編制框架等方面開展國土空間規劃的研究探索。林堅[1]認為貫徹落實用途管制制度，關鍵是把握好規劃編制、實施許可、監督管理三大環節。林堅[2]還通過研究發現現有規劃類型多但內容和管理邏輯基本相同。周鑫[3]指出現行用海分類存在分類標準不統一,分類彈性不足等問題。然而在“多規合一”背景下，對于如何有機結合城鄉規劃的方案演繹和土地規劃的權屬管理、推動空間要素精準落圖的研究仍有待進一步深化。本文結合《肇慶市國土空間總體規劃（2021-2035年）》（以下稱《肇慶總規》）編制實踐，基于“多規”布局的特征分析和空間規劃的新理念、新要求，歸納了多級規劃內容體系、規劃布局技術邏輯、空間要素落圖方式，總結了以現狀圖、底線圖、管理圖為基礎，以遠景圖、專項圖、項目圖為目標，支撐國土空間規劃布局動態優化，為推動規劃從“藍圖性規劃”向“治理型規劃”轉變提供一定的借鑒意義。

2 “多規”規劃布局的特征

2.1 “城規”規劃布局：面向遠景的城鎮空間發展靜態藍圖

“城規”的規劃布局主要是基于研究確定的一定時期內城鄉發展戰略方向和目標，對城市規劃區范圍內的空間結構和建設用地布局做出具體安排，注重空間方案演繹，較強調技術性，能較好地發揮調控宏觀經濟的作用。但同時，在面向全要素管控暴露出現狀調查時效性不足、強制性內容傳導性差且剛性不足等問題。

2.2 “土規”規劃布局：協調開發保護關系的全域土地利用安排

“土規”的規劃布局主要是對全域的土地開發、利用和保護等情況進行協調組織，更關注對各類土地指標的規模調控、農用地和建設用地的統籌安排，體現出較強的計劃性，以“地塊規劃用途+準入類型名錄”的管制手段有效性和適應性較強。但同時，“土規”管理要素相對單一，對城鄉人居環境分析不充分，對建設工程技術要求考慮不多。

2.3 發展規劃和各類專項規劃布局：聚焦特定領域的發展謀劃和項目策劃

發展規劃布局主要是對某一地區（行政區）經濟、社會發展的總綱，更注重在國民經濟、社會發展、科技進步、城鄉發展等方面進行宏觀政策引導，結合重大項目清單制度實施管理，以政策引導為主，約束性、落地性不足，空間管制力較弱。由于各專項規劃與“城規”“土規”等規劃協同不足，導致在實施過程中出現“落地難”等問題。

3 市縣國土空間規劃布局優化的要求

國土空間規劃布局是落實以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度的關鍵環節，需要以“多規”布局的“有機進化”代替“推倒重來”，描繪動態治理型的空間規劃藍圖。

3.1 厘清“事權匹配”的多級規劃內容體系

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》強調了“一級政府、一級事權”的空間治理邏輯和“總體規劃-詳細規劃-專項規劃”之間的指導約束關系，各級各類規劃管控內容深度需與各級政府事權和資源調度能力相對應，并逐級向下留白?；诓煌愋鸵巹澋闹饕蝿战缍ú季稚疃纫?，完善傳導機制。

3.2 支撐“空間治理”的規劃布局技術邏輯

空間治理強調國土空間的開發和保護的系統性、層次性、動態性：①堅持“戰略思維”，把國家戰略需求落實到規劃布局上，關注戰略空間的長期價值。②堅持“底線思維”，劃設各類空間管控邊界。③堅持“全方位協同”，統籌協調各行業領域空間訴求和政府-市場等宏觀經濟關系。④堅持“全生命管理”，將“調查監測-規劃策劃-用途管制-執法督察”等動態管理鏈條思維貫穿規劃布局優化的各個環節。

3.3 實現“剛彈結合”的空間要素落圖方式

自然資源部印發的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》等文件明確了國土空間總體規劃的內容架構，大部分內容均涉及各類空間要素的具體安排，其落圖方式應體現國土空間規劃的科學性、協調性和操作性，支撐規劃的縱向傳導和橫向統籌，主要通過“示意定點（定線）”、“準確定界”兩種表達形式和“專項設施圖”、“用地布局圖”兩類數據圖層細化落實。

圖1 涉及各類空間要素安排的內容架構資料來源：作者自繪

3.3.1 表達形式：“示意定點（定線）”和“準確定界”

在規劃布局中落實各類空間要素應體現不同類型規劃事權的差異，其表達形式大致可分為示意定點（定線）、準確定界兩種：①“示意定點（定線）”即在總體規劃階段確定空間要素的方位（走向），并依據用地規模測算及空間關系劃示空間管控邊界，由下層次規劃結合項目建設程序各階段法定批復據實調整，逐步精確位置和規模、落地上圖。②“準確定界”即在總體規劃階段明確空間要素的具體位置、用地規模及空間關系。

3.3.2 數據圖層：“專項設施圖”和“用地布局圖”

國土空間規劃布局應體現土地使用計劃和空間發展藍圖的雙重屬性，《市級國土空間總體規劃數據庫規范》明確了采用分層的方法進行數據庫組織管理，聚焦規劃布局方面可概括為“專項設施圖”和“用地布局圖”兩大類：①“專項設施圖”即表達綜合交通設施、公共服務設施、藍綠開敞空間、市政基礎設施等專項規劃空間要素的數據圖層，有點狀、線狀和面狀三種形式，無需計入規劃用地用海屬性結構表，可用作謀劃空間藍圖的輔助圖層。②“用地布局圖”即依據土地權屬、土地用途等信息對國土空間進行地塊劃分和實施用途管制的數據圖層，需要計入規劃用地用海屬性結構表，作為實施土地用途管制的主要依據。

此外，各類空間要素的落圖方式還須根據建設用地規劃審核方式、建設項目前期工作階段因素、建設項目需協調行政層級綜合研判：①根據建設用地規劃審核的相關政策要求，對屬于國家、省重點建設項目、列入地級以上城市的交通、水利、能源項目等符合特定情形的，在用地規劃審核中可按“視作符合規劃”處理，無需依據土地規劃確定的地塊用途審核。②按建設項目前期工作階段分，處于用地預審（項目立項）及以前工作階段的項目選址范圍常與實際建設范圍偏差較大。③按建設項目的協調行政層級分，屬于跨行政區的線性基礎設施、厭惡型設施的，往往需要在更高行政層級上協調空間落位。對屬于上述三種情況的，僅在專項設施圖上作示意定點（定線）表達更具操作性。

4 肇慶市縣國土空間規劃布局中“六張圖”技術方法的實踐

肇慶市地處粵港澳大灣區，因勢形成“半珠半山”“半城半鄉”格局特征，城鄉、區域發展不平衡的矛盾也較為突出。筆者基于對國土空間規劃內容體系的理解，提出以“六張圖”技術方法支撐規劃布局動態優化。

圖2 “六張圖”技術方法 資料來源：作者自繪

4.1 現狀圖：土地利用真實情況的全面反映

在空間治理要求下，現狀圖應是按照一定規則和周期更新的時空狀態?！墩貞c總規》主要做法包括：①基于高精度DEM數據、地形圖、土地衛片等進行國土空間的數字化呈現。②以“三調”為基礎進行基數轉換并逐年更新。③結合行業主管部門的各類設施名錄、POI開源數據等，將各類公共機構設施信息“定點”或“定界”落圖。④通過不動產確權幢數據、企業稅收等數據識別地塊效率?，F狀圖通過系統梳理地形地貌、土地用途等現狀，將機構設施、經濟效益情況與土地關聯，為優化規劃布局提供數據參考。

4.2 底線圖：國土空間開發利用必須銜接的紅線禁區

國家多次強調要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把“三區三線”作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線?！墩貞c總規》主要做法包括：①全面梳理環保、林業、農業等行業主管部門以保護為主要導向的空間要素和管控邊界，涉及糧食安全、生態安全、韌性安全、特殊管控四大類。②界定禁止建設區域和限制建設區域，指導規劃布局優化和建設項目謀劃選址。底線圖通過梳理各部門的管控邊界要求，匯集并界定禁止開發建設、符合特定門檻條件方可建設的空間范圍，指導規劃建設做好避讓協調。

4.3 管理圖：落實合法土地權益保障的空間參照

《中華人民共和國土地管理法》明確“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”的土地用途管制制度，國土空間規劃布局應保障好相關合法權屬權益?！墩貞c總規》主要做法包括：①梳理各行業部門涉及國土空間權屬權益的要素邊界，主要包括用地批準紅線、國土使用權證、選址意見書等，以及其他山水林田湖草的權屬邊界。②結合相關法規政策要求銜接落實。管理圖通過對現有各類權屬邊界的全面梳理，使得單位和個人的合法權益在規劃布局上得以體現。

4.4 遠景圖：基于人口城鎮化和社會經濟發展導向的藍圖謀劃

國土空間規劃布局是對未來一段時期內的空間統籌安排，應在更長的時間維度、更廣的空間尺度上綜合研判?！墩貞c總規》主要做法包括：①基于“雙評價”，綜合考慮交通區位、配套設施等因素，采用約束力大、可獲得性強的指標量化評估土地開發潛力。②按照3-5平方公里的門檻規模識別可連片開發的潛力土地。③銜接國土空間總體格局進行多情景方案推演。④結合城市山水通廊、區域基礎設施廊道等劃分城鎮組團，提出遠景概念性規劃布局，劃定城鎮開發邊界。⑤估算土地開發經濟賬，平衡土地開發成本和收益。⑥提出各城鎮組團的開發時序和土地供應結構配比。遠景圖通過多方案比選描繪肇慶市城鎮發展遠景藍圖，以期確定兼顧中長期戰略價值導向和近期開發實施需求的規劃布局方案。

4.5 專項圖：各類專項設施空間布局安排的統籌協調

《若干意見》明確了“相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及‘一張圖’的核對”的工作要求?！墩貞c總規》主要做法包括：①評估分析現行專項規劃，基于空間規劃預測的人口規模和行業標準，校核各專項設施的規?？偭?；以十五分鐘生活圈為基本單元校核設施布局。②銜接梳理各專項設施的存在問題和空間訴求，綜合研判后優化規劃布局。專項圖通過匯集各專項現行規劃并評估存在問題，在一張圖上協調不同類型設施之間的空間關系，為優化規劃布局提供參考依據。

4.6 項目圖：重大項目用地保障的協調機制

《自然資源部關于2020年土地利用計劃管理的通知》提出了“堅持土地要素跟著項目走”的指導意見?！墩貞c總規》主要做法包括：①梳理重點項目的基本情況，涉及項目概況、前期工作進度、用地保障等。②根據政策要求對不同類型的重大項目作出空間響應，涉及兩種情形。一是基礎設施等項目選址紅線基本等同實際建設范圍的，經節地分析論證后落實規劃布局；二是創新研發、鄉村振興等項目選址紅線遠大于實際建設范圍的，結合方案設計核準用地訴求后落實布局，或以點狀供地方式予以保障。項目圖基于經核準的重大平臺、重點項目基本情況和用地訴求，落實項目用地保障，并促進國土空間集約節約布局。

綜上，通過對“六張圖”的疊加分析與協調處理，完善國土空間規劃布局，并基于與政府部門、土地市場等主體之間的協調對接機制，實現規劃布局的動態優化，支撐實現“一張藍圖管到底”。

5 結論與討論

本文結合肇慶試點實踐，總結了以“六張圖”技術方法支撐規劃布局動態優化，為實現“一張藍圖管到底”提供了技術參考。當然也可以發現，“六張圖”技術方法還存在細化之處。一方面，國土空間規劃相關政策和標準仍在調整，規“六張圖”技術框架仍需要不斷迭代。另一方面，本文的實證案例選取在廣東省肇慶市，對規劃用海方面進一步系統研究，這有賴于更廣泛的實踐案例支撐。