中國技能型社會建設的問題背景、結構設計與路徑規劃 ＊

徐國慶 孫帥帥

（華東師范大學職業教育與成人教育研究所暨國家教材建設重點研究基地-職業教育教材建設和管理政策研究，上海 200062）

2021 年10 月12 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，首次在國家層面明確闡述技能型社會建設目標：到2035 年，職業教育整體水平進入世界前列，技能型社會基本建成。這一建設目標也已成為《中華人民共和國職業教育法》（2022）的立法方向：建設教育強國、人力資源強國和技能型社會?！凹寄苄蜕鐣笔轻槍χ袊寄苋瞬抨犖榻ㄔO中存在的根本問題提出的本土化概念，盡管西方國家不乏技能型社會建設行為，因此其研究應主要聚焦當下中國社會情境中的問題。成功建設技能型社會，需要準確定位技能型社會建設的問題指向，深入描述技能型社會的運行結構，詳細分析技能型社會運行障礙形成的機制，并在此基礎上設計建設路徑。

一、中國技能型社會建設的問題背景

“技能型社會建設”這一課題是針對中國社會發展中什么問題提出的？這是全面展開技能型社會建設首先要明確的問題。這是一個存在很大分歧的問題，對問題的不同理解會導致建設內容、建設路徑與建設行為的重大偏向。分歧主要表現在兩點：（1）技能型社會中的“技能”，是僅指職業技能，還是應當包括生活技能、數字技能等通用技能。廣義的“技能”的確應當包括所有這些方面，但“技能型社會建設”這一課題是基于中國技能人才嚴重短缺并影響了產業發展這一狀況提出的，因此這一課題應聚焦在職業技能。（2）技能型社會建設與職業教育發展之間是什么關系。即技能型社會建設是目的還是手段，應該把發展職業教育作為技能型社會建設中的一個角色進行設計，還是通過建設技能型社會為職業教育發展創造條件，解決職業教育發展中的深層社會問題，進而滿足產業發展對技能人才的需求。這個分歧比第一個分歧復雜得多，而且這個分歧涉及技能型社會建設方向的重大戰略選擇，因而需要做更加深入的分析。

“技能型社會”是一個具有雙重涵義的概念。一方面它本身是具有終極意義的建設目標，即建設人人擁有技能的社會。賦予它這一涵義，是基于對我國產業類型與技能人才短缺現狀的判斷。綜合國際產業發展經驗與國內實際，我國形成了以制造業為核心的產業發展道路。黨的二十大報告明確堅持了這一道路，強調要“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設制造強國”。發展強大的制造業需要龐大的高技能人才群體做支撐。然而當前我國制造行業技能人才，尤其是高技能人才非常短缺（劉娜、趙奭、劉智英, 2021）。零工經濟時代，青年人更傾向于在技能要求低但經濟回報速度快的服務業就業（聞效儀, 2020）。這一趨勢如果不能得到有效扭轉，激發深入鉆研技能的動力，造就一大批制造業發展需要的高技能人才，制造強國發展目標的實現很可能受阻。因此，需要大幅度提升技能人才尤其是高技能人才在整個勞動人口中的占比，這種社會即是技能型社會。

另一方面，應把技能型社會建設理解為手段，即把它理解為建設發展職業教育所需要的社會支撐條件。這一理解更具實踐意義，因為要實現終極意義上的技能型社會，必須解決一個問題，即通過什么途徑提升技能人才在總勞動人口中的占比，而這恰恰是當前面臨的極大難題。培養技能人才需要發展職業教育體系，使職業教育真正成為與普通教育具有同等重要地位的一種教育類型（徐國慶, 2020），但目前職業教育發展正面臨非常復雜的困境。之所以要從社會條件改善入手來發展職業教育，是因為長期的職業教育辦學實踐讓人們日益認識到，發展職業教育關鍵難點在外部而不在內部。如果沒有合適的外部社會條件，形成了國家重視技能的政策體系，社會崇尚技能的風氣氛圍，人人學習技能的社會動力機制，從而根本性地改變技能觀念，職業教育的發展會非常艱難。其關鍵點則是構建人人學習技能的社會動力機制。

對技能型社會建設問題理解的這一分歧形成的根源，是關于技能人才培養主要支撐點在企業還是職業院校的分歧。一種比較流行的觀點認為，學校職業教育發展正遭遇困難，培養技能型人才的主要支撐點應轉移到企業。這一觀點很具誘惑力，卻容易讓我們迷失方向。如果把技能人才培養的支撐點轉移到企業，將產生什么樣的結果？學校職業教育誕生之前，學校教育完全屬于普通教育的領地，職業教育在民間以學徒制形式進行，那時的工匠處于社會頂層了嗎？學徒制這種教育形式備受社會尊重了嗎？情況恰恰相反?，F代社會中，職業教育如果不能在學校教育體系中確立起類型地位，技能型社會建設不可能取得成功。企業的確在技能人才形成中具有非常重要的作用，然而對其作用的內容和方式應該進行更加具體的分析。學校職業教育體系的產生，就是由于除了像德國那樣有著特殊文化與企業制度基礎的國家，世界上絕大多數國家的企業難以成為技能人才培養的主體。企業在技能人才形成中的作用體現在：（1）企業是技能人才的雇傭者，企業工作崗位有吸引力，才能吸引更多人去學習技能；（2）企業擁有技能形成所需要的獨特資源；（3）企業是技能在崗繼續發展的重要場所。然而第一條作用應歸入發展職業教育所需要的社會條件，第二、三條作用的發揮則需要有職業教育體系作為前提條件。企業本身不可能成為技能人才培養的主體，它們在其中只能承擔輔助角色。企業學徒制在技能人才培養中的作用是有限的（王星, 2014, 第318—321 頁）。

把技能人才培養的核心支撐點由職業教育體系轉向企業，首先，無法培養出現代產業所需要的高技能人才，而他們正是技能型社會建設的首要關注對象?，F代社會技能人才的技能水平是分層次的，擁有普通職業技能的勞動者是技能型社會最大的技能群體，是技能型社會建設必須充分關注的對象，然而在現代產業中發揮更為重要支撐作用的，是掌握現代產業技術的智慧型技能人才，他們是技能型社會建設課題提出的更為核心的針對對象。只有擁有充足的智慧型高技能人才，我國產業才能擁有未來。他們的培養必須以職業教育體系為根本依托。其次，技能人才的社會地位無法真正確立起來。不可低估教育選擇對技能人才地位形成的重要作用。教育選擇與技能人才觀念是相互作用的，對技能人才地位的負面評價會降低人們選擇職業教育的積極性，同時對職業教育的排斥態度也正在強化社會上負面的技能人才觀念。當前技能人才培養的最大困境是教育選擇的非理性。對職業教育重要性的社會宣傳沒有從根本上改變對職業教育的排斥。如果把技能人才培養的核心支撐點轉移到企業，完全放棄職業教育的發展，忽視技能人才的狀況會發生根本改變嗎？可能建成技能型社會嗎？答案是不可能。再次，雖然在企業工作崗位上，從業人員還有繼續學習技能的機會，其中有些機會甚至是職業教育所不能提供的，但如果缺乏職業教育所提供的技能基礎，從業者基本到不了這些工作崗位，他們將不得不流向低技能就業場所?？傊?，職業教育，尤其學校職業教育，是技能人才培養的起點，企業是技能人才培養的終點。技能人才培養體系構建要從技能人才培養的起點開始，如果本末倒置，把企業作為核心支撐點進行技能人才培養體系設計，將導致整個技能形成體系的崩潰。企業真正要改造的是勞動用工制度，使之具有對技能人才的吸引力。

只有徹底解決了職業教育發展所需要的社會條件，真正使職業教育成為一種具有與普通教育同等重要地位的教育類型，才可能形成人人擁有技能的技能型社會。在這個意義上，“技能型社會建設”課題的提出，是我國職業教育發展具有歷史轉折意義的重要事件，它使職業教育發展從系統建設內部要素，轉向了系統建設外部社會條件。職業教育的這一發展思想當然并非今天首次提出，黃炎培先生早就清晰闡述了他對職業教育發展的這一深刻認識：“就吾最近幾年間的經驗，用吾最近幾個月的思考，覺得職業學校有最要緊的一點，譬如人身中的靈魂，‘得之則生，弗得則死’，是什么東西呢？從其本質來說，就是社會性；從其作用來說，就是社會化?！保ㄖ腥A職業教育社編, 1985, 第179—180 頁）他把社會性放到了決定職業教育生死存亡的高度，這在那個時代是非常具有學術深度的認識。但對職業教育發展所需要的社會條件進行系統、深入的學術研究與規劃建設在歷史上是首次。這一轉向要求把職業教育發展與社會建設進行統籌規劃。無疑，由于歷史與文化的原因，當前存在許多不利于激發技能學習動力的社會因素，比如技能人才生涯發展路徑缺乏清晰性、青年就業社會保障制度不健全、身份分割導致社會不平等觀念難以根除等。在更深層面解決當前職業教育發展中的問題，需要從改變這些不合理的社會因素入手。

二、中國技能型社會的結構設計

什么是技能型社會？其判定指標是什么？以上闡述了對技能型社會內涵兩個層面的理解。在終極意義上，技能型社會應界定為技能人才尤其是高技能人才在總勞動人口中所占比例達到一定程度的社會，其數量能充分滿足產業發展對技能人才的需求。但要達到這一終極目標，需要非常復雜的社會條件。從過程維度看，這些條件才是技能型社會建設要指向的核心內容，因此應成為技能型社會判定的關鍵指標。如何確定影響技能型社會建設的關鍵性社會條件？解決這一問題的研究策略是從社會體系角度梳理技能形成過程，然后尋求其中的關鍵性影響因素。圖1 中，技能形成過程包括四個關鍵環節，即理性的教育選擇、豐富的技能訓練機會供給、有效的技能配置與合理的技能勞動成果認定。

圖1 基于技能形成過程的技能型社會結構

技能形成體系可看成一種文化體系，借助文化理論，可以更為清晰地理解其中各種要素的性質及其關系。文化人類學家馬林諾夫斯基將文化劃分為物質文化、社會制度和精神文化三個層面（馬凌諾斯基, 2002, 第104—105 頁）。這三個層面中，物質文化如各種器物、房屋、工具，是文化中最易注意的方面，但它本身不具備動力功能，如果沒有精神文化的支撐，它就是死的，是沒有用的。精神文化包括知識、價值體系、信仰、語言等，它與物質文化一起構成了文化的兩個重要方面。它們之間是相互形成和相互決定的關系，有了精神文化，物質文化才能發揮作用。制度文化指有組織的風俗與活動體系。馬林諾夫斯基認為文化的最后單位是制度，它是能夠傳播和演化的文化要素，是文化的真正要素。他寫道：“文化的真正要素有它相當的永久性、普遍性及獨立性，是人類活動有組織的體系，就是我們所謂的‘社會制度’?！保R凌諾斯基, 2002, 第19 頁）

按照這一文化結構理論，理性的教育選擇屬于文化的觀念層面，豐富的技能訓練機會供給屬于文化的物質層面，有效的技能配置和合理的技能勞動成果認定屬于文化的制度層面。技能型社會建設不能從技能訓練體系的大規模建設開始，它屬于文化的物質層面，雖然從這個層面的建設入手很容易在短期內顯現成效，但如果沒有精神層面文化的支撐，它的實際功能不能有效發揮出來，因為它本身不具有動力功能，它的動力功能要文化的精神層面去賦予。因此整個系統運行的起始環節，也是最為關鍵的環節，是理性的教育選擇。如果人們都不選擇職業教育，想方設法逃離職業教育，那么無論建設了多么發達的技能訓練機會供給體系，整個技能形成過程都不可能良性運行起來，甚至可能造成設備、設施和人員的大量浪費。

人們教育選擇的核心價值取向是教育所指向職業的屬性。從這個意義上，可以把當代教育稱為職業選擇驅動的教育。有人可能會否定這一觀點，認為這一觀點與當代教育的價值取向不符，他們認為教育尤其是基礎教育所追求的核心價值是開發人的潛能，發展人的個性。然而，如果人們真的把實現個人潛能的充分開發作為選擇教育的首要參考因素，那么就不會出現廣泛排斥職業教育的現象。研究者們發現，在能夠平等地對待各種職業的社會中（如德國），民眾往往能夠比較開放地認可職業教育。人們受教育的主要出發點是能夠獲得理想職業，其中的一個重要維度是職業地位。除此以外，人們看重的因素還有職業的就業安全感、生涯發展機會等方面，職業選擇中哪種因素更具決定性影響視個體職業觀而定。馬克斯·韋伯認為職業地位可從財富、權力和聲望三個方面進行考察（特納, 2006, 第127 頁），即職業能夠給從業者帶來的財富數量、權力大小，以及社會輿論對該職業社會地位的評價。就業安全是某種職業給從業者帶來的工作穩定性。生涯發展是某種職業能給從業者提供的晉升機會的多少和高度。社會地位是人們選擇職業時通?？紤]的基礎因素，對其他因素的考慮則進一步受其他因素影響。比如，在經濟上升階段，人們的就業觀念會趨于開放，會選擇具有更好生涯發展前景的職業；經濟下滑階段，人們的就業觀念會趨于保守，會選擇更加穩定的職業。

社會情境理論認為，任何個體都是生活在一定社會情境中的，情境中的各種因素，如社會制度、教育、家庭、同伴關系等，對其觀念和行為具有關鍵性影響。選擇是個非常復雜的過程，但趨利避害心理決定了，外部情境中對選擇結果的利益值有重要影響的因素必然對個體的選擇行為具有重要影響。教育選擇的觀念是在哪些情境因素的建構下形成的？技能訓練機會供給、技能配置、技能勞動成果認定是技能形成過程的三個獨立環節，對教育選擇觀念產生關鍵影響的因素存在于這三個環節中。這些因素的具體作用機制各異，但它們會綜合在一起，形成社會集體意識，構成“文化壓迫力”，從而深度影響教育選擇行為，比如普遍地排斥職業教育，趨向普通教育。按照馬林諾夫斯基的文化理論，文化結構中真正的要素是社會制度，要建設一種文化，最為關鍵的方面是社會制度建設。因此，對技能訓練機會供給、技能配置、技能勞動成果認定這三個環節中影響教育選擇觀念的關鍵因素進行分析，應重點聚焦其中的制度因素。確定了其中的關鍵性制度因素，也就確定了技能型社會建設的關鍵內容。

三、技能型社會建設中的關鍵因素及其作用機制分析

設計技能型社會建設路徑，首先需要確定影響技能型社會建設的關鍵因素，然后在此基礎上深入分析這些因素的作用機制，這樣才能設計出針對這些因素的有效對策。

（一）技能訓練機會供給中的因素

技能訓練機會由各類教育機構提供，包括職業院校、職業技能培訓機構和實施在崗培訓的工作場所，主體是職業院校。在當前的教育體系中，職業教育的地位遠低于普通教育。追求類型地位目前還只是職業教育的理想。這是職業教育發展中讓人最為感到困擾的問題。職業教育為什么會遭遇如此大困境？從積極的角度分析，進入21 世紀以來，黨和國家對職業教育極為關注，頒布了多項引導全社會高度重視職業教育的政策，然而情況不僅沒有根本性改觀，甚至出現愈加嚴重的趨勢。原因在什么地方？除了技能人才就業環境中存在諸多不利因素外，教育內部也存在許多重要影響因素，主要有“教育比較優勢”“教育競技”和“學習保障條件”。

1.教育比較優勢

教育體系由普通教育和職業教育兩個系列構成，職業教育的地位往往會在很大程度上受它與普通教育的比較優勢的影響。高等教育過于發達的國家，如美國，職業教育發展均比較艱難；而在職業教育發達的國家，高等教育規模都控制在一定范圍內，如德國。當高等教育過于發達，有充分機會進入高等教育學習時，職業教育的發展就會被壓制，導致人才供給結構與產業人才需求結構失衡，企業就不得不遷移到能獲得充足技能人才的區域，從而形成教育驅離產業的現象。這是教育規劃中要高度重視的問題，然而人們往往被發達的高等教育所帶來的表面教育繁榮現象所迷惑，看不到職業教育弱化給產業發展帶來的負面影響。

我國當前職業教育發展遭遇困境，技能型社會形成面臨阻力，與高等教育過度大眾化不無關系。改革開放初期，我國職業教育迎來了發展高峰，規模迅速擴大。職業教育的快速發展支撐了我國經濟騰飛。然而到了20 世紀末，在一系列復雜因素的綜合作用下，職業教育開始遭遇非常困難的發展局面。這其中自然包括產業運行模式轉型、人事制度改革等根本性因素，但直接因素卻是高等教育大眾化。這里所說的高等教育大眾化，不僅指本科教育規模的擴大，更指研究生教育規模的擴大。相比20 世紀90 年代，研究生教育規模增長更快，達到了幾十倍，甚至上百倍（王戰軍, 張微, 2019）。高等教育大眾化政策是為了推動我國高層次人才培養，滿足民眾對高等教育的需求，但這一政策目前出現了過度趨勢。過度大眾化不僅使得培養的高學歷人才遠遠超越了社會需求，開始出現教育浪費現象，而且大幅度激發了民眾在普通教育中獲取更高學歷的愿望。與此同時，職業教育的辦學層次提升卻一直進展緩慢。雖然通過創辦高等職業教育，把職業教育提升到了大專和本科層次，但與普通教育相比其學歷層次提升的幅度非常小。這就使得職業教育相對普通教育的比較優勢嚴重下滑，且仍呈擴大趨勢。這深刻影響了民眾對教育的選擇，從而使職業教育發展遭遇巨大困境。

2.教育競技

許多人為什么明知其子女不再適合繼續接受學習內容理論性很強的普通教育，卻仍然要挖掘各種途徑讓其子女繼續進入普通教育？這是當下教育選擇中非常奇特的現象。其中原因，除了有他們對在普通教育軌道獲得學習成功的可能性的樂觀估計，對普通教育可能帶來的一系列教育收益的樂觀評價，從社會心理學角度看，還有一個重要因素，即他們難以擺脫普通教育中激烈的教育競技所形成的社會心理壓力。最后不得不選擇了職業教育的學生家長，通常都會表現出深深的失望和無奈心理，他們很難認可職業教育是一種應該被理性選擇的教育類型。

教育競技是在教育選擇中，以獲得相對他人的比較優勢為目標，而非實現自己身體和心理生長為目標的現象。教育的根本目的是促進個體以善為價值導向的潛能開發，使個體獲得最大程度幸福。每個個體都有不同的先天特質，只有選擇最符合他們先天特質的教育，從事最適合他們先天特質的職業，才能實現教育的根本目的。然而，當前很多人的教育選擇，似乎完全偏離了這一教育根本目的。普通教育從一開始便給學生及其家長灌輸統一的教育標準，以及按照統一教育標準獲得優異排名的重要性。盡管簡單用分數進行排名的教學規則已在低年級禁止，但我們的教育體系沒有從根本上確立起把每位學生看成有特殊品質的個體的觀念。這就使得教育中彌漫著令家長感受到極大壓力的教育競技現象。這種現象具備非常強大的作用力，使得絕大多數家長在子女的教育選擇中無法擺脫其深刻影響，甚至已在潛意識中認為這是一種當然的價值取向。這一現象給職業教育發展帶來了極大阻力。

3.學習保障制度

技能尤其高技能形成需要學習者投入較長時間，也需要有良好的經濟條件保障技能學習。為了保障青年有時間和經濟條件進行技能學習，高技能社會中通常都建有強大的青年就業保護制度，使得青年不會遭遇過大的經濟壓力，以致不得不放棄繼續學習的機會。比如，德國通過很高的學徒工資補貼，一方面激勵了青年選擇技能工作，另一方面保障了他們學習技能所需要的經濟條件（周紅利, 張萬興,2014）。北歐國家的高福利政策，保障了失業青年有足夠的經濟條件重新學習技能。如果青年的經濟壓力過大，他們很可能會放棄繼續學習的機會，在技能要求比較低的行業務工，從事能快速獲得經濟報酬的職業，如快遞行業、低端餐飲行業、建筑行業等。盡管這些行業的運行也需要勞動者，但過多勞動者尤其青年人聚集在這些行業，則是社會技能水平降低的重要信號。

這一問題正在我們的社會發生，成為阻礙青年積累技能的另一個重要因素。比如，“許多青年寧愿做快遞，也不愿意到企業做工”，這一現象已受到社會廣泛關注，亦進入了學者研究的視野。為什么會出現這一現象？許多研究把它歸因于當代青年人喜歡追求更具挑戰、更有個性自由度的職業（新華每日電訊, 2019）。這一解釋顯然非常牽強，快遞職業實在談不上挑戰性、自由度。更為合理的解釋是，這些職業門檻非常低，幾乎沒有技能要求，卻可以即刻獲得高于普通企業工人的務工收入。其本質上反映的是青年人趨向技能要求低、獲取報酬快的行業就業。這種行業的工資收入不會隨著工作年限的增長而增長，因為這種工作幾乎沒有技能等級差異。從長遠發展看，這種就業模式不利于勞動者經濟狀況的根本性改善。造成這一就業模式的根源，在于社會缺乏有力的支撐條件，來保障青年能夠選擇需要長時間技能積累的職業。

（二）技能配置中的因素

技能配置的功能是把技能人才引導到適合其知識、能力、興趣的職業崗位，它是一個制度支撐的社會過程。由于社會職業是分層的，因而技能配置過程也會帶來人的社會分層，在職業導向的教育體系中，這會對教育選擇觀念產生關鍵性影響。不合理的制度設計會嚴重挫傷人們選擇職業教育的積極性。鑒別出其中對教育選擇有重要影響的因素，對于深入理解技能型社會形成過程具有重要學術意義。技能配置過程中，對教育選擇觀念具有關鍵性影響的因素至少包括“技能證書制度”“二元單位制度”和“二元身份制度”。

1.技能證書制度

根據英國、德國、澳大利亞等國家的經驗，技能證書制度尤其是國家技能證書制度，是技能型社會的基本制度。（1）技能證書制度標識了證書持有者的技能水平，這對于促進技能勞動者就業流動，保障技能勞動者權益具有極為重要的意義。如果缺乏具有普遍適用性和國家權威性的技能證書制度，勞動者在就業流動時很可能由于缺乏證明其能力水平的憑證而受阻，從而在就業權益商談中處于劣勢地位。（2）技能證書制度為技能學習者提供了明確的技能學習路徑，對于持續提升技能水平具有重要支撐作用。（3）具有權威性，在就業中有競爭價值的技能證書是對技能學習者學習成果的回報，它有利于激發學習者學習技能的積極性，維持其進行技能學習的信心。無論從保障技能型社會順利運行的角度看，還是從激發技能學習積極性的角度看，建設技能型社會均應高度重視技能證書制度建設。

然而技能證書制度是當前我國技能型社會建設中的重大制度短板。在人社部的不懈努力下，我國職業資格證書體系曾一度趨于完善。但職業資格證書在實踐中存在諸多問題，比如，證書劃分過細導致為獲取證書花費的時間、財力太多，有些用人單位對證書提出不合理要求從而阻礙了就業，頒證機構出于牟利存在買賣證書現象，等等。鑒于上述問題，2014 年國家開始逐步取消了大部分職業資格證書，截至2022 年共有434 項職業資格證書被取消，占原有職業資格證書的70%以上。制度往往是雙刃劍，它能否發揮應有的積極作用，既取決于制度實施的社會條件，也取決于制度應用的方式，職業資格證書制度就是如此。由于對職業資格證書制度缺乏有力監控，以致出現了以上嚴重問題，甚至使得職業資格證書有時成為阻礙就業的因素。但職業資格證書設計的初衷是為了促進技能水平提升和技能人才就業，當職業資格證書在實踐中遭遇問題時，解決的辦法不應是取消它，而是對它進行整頓、改造。技能證書制度缺失給技能型社會建設帶來的負面效應已開始顯現出來，比如近年來人們選擇職業教育的動力持續下降，里面便有它的原因。當不再能夠獲得具有國家權威性的職業資格證書時，人們選擇職業教育的積極性會嚴重挫傷。

2.二元單位制度

技能配置是以勞動力市場為中介的。勞動力市場并非一個完全自由選擇的人力資源配置機制，其中的制度因素會導致勞動力市場分層，而勞動力市場分層對技能勞動者的就業狀況有重要影響，并會進一步影響教育選擇。2009 年之前，大學畢業生與技能勞動者的就業分別由兩個相互分離的機制進行配置，大學畢業生通過人才市場進行就業配置，技能勞動者通過勞動力市場進行就業配置。直至2009 年人社部頒布《關于進一步加強公共就業服務體系建設的指導意見》，把人才市場與勞動力市場合并，這種狀況才得以終止。在就業配置機制上把兩類人才分離開來，技能人才的社會地位如何可能確立起來？職業教育如何可能建立與普通教育同等重要的地位？

盡管兩種就業配置機制的分離現象終止了，但勞動力市場的分層現象仍然頑固地存在著。勞動經濟學通常根據就業過程的規范化程度、工資水平高低、就業的穩定程度等，把勞動力市場劃分為主要勞動力市場和次要勞動力市場、正式勞動力市場和非正式勞動力市場。技能勞動者主要通過非正式勞動力市場在次要勞動市場就業（李桂榮, 許佳佳, 2020），這是導致民眾不愿意選擇職業教育并從事技能工作的經濟和社會基礎。勞動力市場分層是一種很難完全克服的社會不平等現象，然而當前我國的社會制度中，卻有一種制度在極大地強化勞動力市場的這種分層，從而極大地影響了人們對教育的理性選擇，這就是事業單位與企業單位的二元分離現象。

事業單位指由政府利用國有資產設立的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織；企業單位是從事生產、流通、服務等經濟活動，實行自主經營、獨立核算，依法設立的盈利性組織。不同經費來源、管理體制，導致了兩種單位員工工作狀態的巨大差別，從而也造成了他們完全不同的社會存在狀態。事業單位的就業優勢是工作穩定、福利高、上班時間規范、晉升路徑清晰、工作環境比較體面，通常伴有職務賦予的權力，可能存在的弱勢是很難有獲得高經濟收入的機會。企業單位的情況正好相反，優勢是有許多獲得更高經濟收入的機會，弱勢是工作不穩定、福利低、上班時間不規范、工作環境可能存在噪音污染等情況。

不同時期、不同區域，人們就業時對這兩種單位有不同的選擇傾向，這取決于產業發展情況，以及對就業穩定性與獲取高經濟收入可能性的偏好。相比事業單位，即使企業單位具有較大不穩定性，但如果具有很大可能性獲得高經濟收入，那么人們還是很可能選擇到企業就業，20 世紀八九十年代的下海潮就是在這一動機驅動下形成的。如果企業就業具有很大的不穩定性，獲取高經濟收入的可能性也比較小，人們則會趨向在就業很穩定的事業單位就業。經濟下滑時期，到事業單位就業的期望值快速提升，就是源于這一動機。如果企業就業具有較大穩定性，同時也具有一定的可能性獲得高經濟收入，那么選擇到企業就業的動機就會提升，對事業單位和企業單位的選擇有處于相同強度動機水平的可能。進入21 世紀，隨著經濟發展，雖然企業就業的經濟收入有了比較大提升，但事業單位就業的經濟收入提升幅度更大，且它擁有就業穩定、福利高、工作體面等明顯優勢，因而體制內就業成了首要選擇。有研究發現，勞動者（尤其是大學生）就業存在明顯的“體制內偏好”現象。2015 年制造業人口中，初中學歷人員占52.42%，受過高等教育的人員只占12.07%（劉金山, 2021）。二元單位制度對教育選擇觀念有重要影響，因為普通教育軌道更容易在事業單位就業，職業教育軌道則通常在企業單位就業。

3.二元身份制度

除了事業單位與企業單位兩種就業單位的劃分，在人員的聘用管理體制上，還存在一種把不同從業者群體分割開來的制度，即干部身份與工人身份劃分制度。干部是主要應用智力、承擔著領導和管理職責的勞動者，工人是主要應用體力直接從事產品生產或服務提供的勞動者。兩種身份的勞動者與兩種就業單位有一定關聯，雖然事業單位也會雇傭一部分工人，但工人的主要就業單位是企業。如果說事業單位與企業單位還是各有優弱勢的兩種工作部門，個體會在特定背景下根據需要進行選擇，那么干部身份與工人身份的劃分，則大大強化了勞動力市場之間的差異，使得個體盡量避免進入工人就業軌道。為此，重視技能的國家，在就業環節通常都有保障工人社會地位、工資待遇、參與企業管理權利的制度。因為企業不是一個純粹的生產組織，正如科斯所指出的：“當資源配置取決于企業家，由關系系統組成的企業便開始出現?！保ㄍ飞? 溫特, 2010, 第27 頁）這個關系系統是科層制的，如果沒有強有力的制度進行制約，工人的權益基本不能得到保障。比如德國《共同決定參與法》規定，勞動者對企業的經營業務表達自己的意見受到法律保護，勞動者派遣的監事會委員擁有推選董事會成員、對企業的經營決策表達意見、審核經營計劃的權利（陳浩, 2013, 第7 頁）。

工人與干部本應是人才類別上的差異。他們勞動的形式雖然存在差異，但各自的貢獻是不可替代的，因此對他們的管理制度應該是平行關系，而不是等級關系。然而在現實社會中這更多是一種理想。工人與干部就業制度存在顯著層次差異，無論事業單位還是企業單位，干部身份員工的社會地位、工資待遇、生涯發展機會都要遠遠優于工人身份的員工。主要表現有：（1）單位的領導崗位和主要管理崗位由干部擔任；（2）干部的就業穩定性要遠遠高于工人，工人甚至往往不能獲得單位的正式編制；（3）干部的工資收入要遠高于工人；（4）干部的工作環境比工人優越得多；（5）干部崗位有許多職務升遷機會，工人則基本沒有晉升空間。這種差異是由針對不同身份員工制訂的就業制度造成的，而不是實際勞動貢獻差異的結果。大學以上學歷是獲取干部身份的基本條件，擁有職業教育文憑的畢業生只能進入工人系列。顯然，這種技能配置制度會極大地影響教育選擇觀念。

（三）技能勞動成果認定中的因素

技能勞動成果認定是技能形成的最后一個環節，也是最具實質意義的環節。技能勞動成果認定的制度設計，會直接影響技能勞動者的切身利益，從而對教育選擇觀念產生決定性影響。其中最具關鍵性影響作用的因素有“技能晉級制度”和“薪酬等換制度”。

1.技能晉級制度

技能晉級制度即對技能勞動者的技能水平進行分級，并依據分級結果給予技能勞動者不同等級工資報酬和社會地位的制度。技能分級通常依據技能等級證書進行，但該項制度更為關鍵的內容是把技能勞動認定結果與技能勞動者的薪酬水平和社會地位相聯系。技能晉級制度是技能勞動者的重要管理手段，對于激發人們選擇職業教育、在崗繼續提升技能水平具有重要意義，因為技能晉級制度給技能勞動者搭建了明晰的生涯發展路徑。依托這條路徑他們可實現個人潛能的充分開發，隨著經驗與年齡增長薪酬水平與社會地位也得到提升。沒有晉升途徑的職業人們是不愿意選擇的。

計劃經濟時代，國有企業參照干部管理制度，建立了面向技能勞動者的技能晉級制度，即八級工制度，該制度把技能水平劃分為八級，薪酬水平、社會地位與技能等級掛鉤。這一制度極大地激發了人們學習技能的積極性，推動涌現了許多技能精湛的技術工人，在新中國產業發展中發揮了非常重要的支撐作用。改革開放以后，隨著經濟運行模式向市場經濟轉型，維持這一制度的經濟基礎被解構，技能晉級制度被逐步放棄（耿艷麗, 2020）。雖然后來建立的職業資格證書制度包含了技能等級體系，但企業在聘用員工時，往往不把薪酬收入、社會地位與他們的技能等級直接聯系起來，技能晉級制度事實上長期處于缺失狀態。技能勞動者在企業的就業狀態只有被聘用和被解雇兩極。市場經濟模式釋放了經濟發展的巨大潛力，我國經濟實現了騰飛，但技能晉級制度的解構極度不利于高技能人才隊伍建設，會對黨的二十大提出的產業發展目標的實現造成極大阻礙。

2.薪酬等換制度

薪酬等換制度指的是在技能勞動者的技能等級與專業人才的職稱等級之間建立的等值換算關系制度，它通過規定什么等級的技能擁有者與什么等級的職稱擁有者在薪酬水平、社會地位上的對應關系，來保護技能勞動者的勞動權益?？茖W的技能勞動成果認定體系建設要以技能等級制度為前提，但僅有技能等級制度是不夠的，還必須建立技能等級與職稱等級之間的等換關系，從而使技能勞動者擁有獲得與專業人才同等薪酬和社會地位的權利。企業中掌握管理權的往往是專業人才，如果缺乏這一制度，技能勞動者薪酬水平很難提升，他們的社會地位很難確立起來。

薪酬等換制度的建立本質上是要求企業組織模式改革，即從科層制走向扁平化、網絡化，打破人才等級觀念，建立人才類型觀念。在科層制組織模式的企業，技能勞動者被置于各類專業人才之下，因而不可能建立不同類型人才之間的薪酬等換制度。計劃經濟時代的國有企業建立了一套完善的薪酬等換制度（唐慧, 王繼平, 劉錦, 2022），規定八級工的薪酬水平和社會地位與二級教授等同，這給予了技術工人勞動成果非常高的認定。那時盡管產業發展總體水平比較落后，但人們樂于、安于從事技能工作，與這一制度的關系非常密切。然而，與技能晉級制度一樣，在市場經濟環境下，伴隨著用工權完全下移到企業，國家不再對企業用工過程進行管制，這一制度就被完全放棄了。缺乏這一制度的支撐，企業組織迅速轉向科層制結構，技能勞動者的勞動權益難以得到保障（丁大建, 2004）。這一狀況嚴重挫傷了人們學習技能的積極性。重建這一制度需要政府發揮強有力的主導作用。通過技能型社會構建的國際比較可以發現，社會的技能等級水平與經濟運行模式的市場化程度呈負相關，過于市場化的經濟體系中，職業教育發展通常都比較艱難，技能的總體水平明顯偏低，英國和德國之間的差異就是典型案例。這種經濟環境很難發展高端制造產業（徐國慶, 2019）。合理的經濟體系需要在國家治理與市場自由之間尋找到最佳平衡點。

四、中國技能型社會建設的路徑規劃

技能型社會建設是項非常復雜的社會工程。主觀意志不能改變社會發展的總體方向，但可以在一定范圍內改變它的具體過程。積極地謀劃技能型社會建設路徑，可以大幅度推動技能型社會建設進程。這一工程要取得實效，關鍵取決于所設計路徑的問題針對性。以上對各影響因素及其作用機制的分析，為技能型社會建設路徑規劃提供了重要學術基礎。

（一）要根據各因素相互作用關系聚焦問題解決的關鍵點

技能型社會是個非常復雜的體系，其建設過程影響因素很多。設計技能型社會建設路徑，不能把這些因素作為獨立發生作用的力量來看待，而是要看到它們之間的相互作用關系，牢牢抓住關鍵因素。只有解決了愿意理性選擇職業教育的問題，技能型社會才可能順利運行。技能型社會運行的邏輯起點是教育選擇。教育體系中，如果都不愿意選擇職業教育，以致達到職業教育完全退出教育體系、所有教育均是普通教育的極端狀態，技能型社會可能建立嗎？完全不可能。這種狀態就是工業革命以前的教育體系，那種教育體系是純粹的普通教育，技能習得被排除在正規教育體系之外，通過民間學徒制進行。在這樣一種社會中，手工業者社會地位極低，技能型社會無從談起。只有確立起了職業教育在教育體系中與普通教育同等重要的類型地位，技能型社會建設才具備了堅實基礎。因此技能型社會建設應牢牢抓住改變教育選擇觀念這一關鍵環節，在此基礎上開始規劃整個工程。

教育選擇觀念是技能型社會建設的起點，同時又是多種因素綜合作用的結果，只從教育選擇觀念改變入手取得的效果極為微弱。這些因素之間不是完全相互割裂的，而是互相影響的。比如就技能訓練機會供給體系中的因素來說，教育比較優勢是教育體系自身設計的結果，其問題的解決可從教育本身入手，但教育競技從根本上是技能配置和技能勞動成果認定中各因素作用的結果，學習保障制度也和這兩個環節中的因素關系密切。技能晉級制度和薪酬等換制度的缺失，從形成過程看是我國經濟運行模式從計劃走向市場的結果，但其直接的作用因素是二元單位制度、二元身份制度。技能型社會建設方案設計，要深入分析各種因素之間的作用關系，聚焦問題解決的關鍵點。

（二）根據各因素問題解決的難易程度規劃建設進程

以上所分析的均是極為復雜的因素，這些因素的形成經歷了比較長的歷史過程，有非常深厚的社會文化土壤，對這些問題的解決需要付出極大努力。也正因為如此，當前才有必要正式提出技能型社會建設這一課題。但這些問題解決的難易程度不一。其中有些因素，如教育比較優勢、教育競技，雖然解決起來難度很大，但只要下定決心，設計可行方案，是可能在比較短時間內見效的，這些因素應首先納入技能型社會建設行動范圍。再比如針對教育比較優勢問題，可以加快職業本科教育發展，提升職業教育辦學層次；針對教育競技問題，可以對中小學教師可能強化教育競技的言行進行更加細致的規范，把不使用對不同類型教育的歧視性話語納入師德要求。另外有些因素，如技能證書制度、技能晉級制度、薪酬等換制度、學習保障制度，當認識到了這些制度在技能型社會建設中的關鍵作用，理解了這些制度的核心內容，也需要盡快著手進行建設。雖然這些制度建設的難點不在設計而在實施，但只有完成設計后，才可能逐步推進實施。還有些因素，如二元單位制度、二元身份制度，則屬于非常復雜的社會建制，其解決需要較長時間，且很可能不能徹底解決，但也需要通過深入研究，理解這些制度的實質，盡可能采取措施降低其負面作用。

（三）根據各因素的職能歸屬明確技能型社會建設任務落實的主體

技能型社會建設要變成行動，必須把建設任務落實到具體主體。以往關于技能型社會建設的研究成果之所以很難轉化為實踐，一個重要原因就是缺乏對建設主體的分析。技能型社會建設主體至少包括個體、企業和行政部門三個方面。行政部門主要涉及人社部門和教育部門。這三個方面的主體中，個體是比較被動的主體，其教育觀念是受外部文化因素影響的。技能型社會建設中，可以設計一些有針對性的教育咨詢方案，引導個體理性地進行教育選擇，但在強大的外部因素作用下，教育引導活動的效果往往很微弱。企業是技能型社會建設的主體嗎？企業在技能型社會建設中的確扮演著十分關鍵的角色，甚至可以說技能型社會建設任務的最終落實要靠企業，因為二元單位制度、二元身份制度改革，技能晉級制度、薪酬等換制度落實，只有到了企業層面才有實質意義。但在市場經濟環境下，企業也是被動主體，企業不會主動就這些方面進行變革，因為這不符合它們的當前利益。涉及企業集體長遠利益的改革，唯有行政部門發揮主體作用才能得以推進。因此，技能型社會建設的關鍵主體是行政部門。從以上分析可見，承擔技能型社會建設更多責任的主體是人社部門，其次才是教育部門。

（四）根據各因素作用的性質設計有針對性的解決策略

以上分析的各因素，其作用性質并不相同。有的是純粹消極因素，基本不包括積極成分，這些因素必須盡可能予以消除，如二元單位制度、二元身份制度，針對這些因素需要采取的是消減策略。有的因素是由于當前缺失，以致其支撐技能型社會建設的積極作用沒有發揮出來，如學習保障制度、技能證書制度、技能晉級制度、薪酬等換制度，針對這些因素應采取積極的建設策略。有的因素是由于實踐中沒有平衡好一些關系，以致其作用的消極方面超過了積極方面，成為技能型社會建設的阻礙因素，如教育比較優勢、教育競技。就教育比較優勢這一因素而言，普通教育比職業教育更具優勢是幾乎不可能改變的現象，這一因素對技能型社會建設產生阻礙作用是由于這種比較優勢超越了一定閾限。教育競技有利于激發各主體提升學習積極性，因此一定程度的教育競技是需要的，其消極作用則在于這種競技超越了學習者能承受的強度。針對這些因素應采取的是限定策略，即把其產生的張力限定在一定范圍內，盡可能減弱其消極作用。

（徐國慶工作郵箱：gqxu@ses.ecnu.edu.cn）