論公共衛生治理的政府責任

摘 要：多元共治時代，公共衛生治理中政府責任要打破基于行政任務進行責任配置的傳統邏輯，將政府責任的厘定置于“公共任務公私合作”和“行政任務公私合作”的雙重視域。公共衛生治理中行政機關作為公共任務公私合作的主導者和行政任務公私合作的責任方，在承擔領導與促進責任、組織與動員責任、履行或擔保責任、監督與救濟責任之時，其內部構造差異明顯。新時代公共衛生治理體系建構必須著眼于中國式社會治理共同體這一整體性視角，科學厘定公共衛生治理中政府責任的內部法律構造，統籌推動公共衛生治理法治化進程。

關鍵詞：公共衛生治理；政府責任；公私合作；行政組織法

作者簡介：邢昕，鄭州大學法學院講師（鄭州 450001）

基金項目：國家社科基金重大項目“突發重大公共衛生事件防控的法治體系研究”（20&ZD188），河南省社會科學界聯合會調研項目“提升公共衛生社會治理法治化水平研究”（SKL-2023-317），四川醫事衛生法治研究中心資助課題（YF21-Q06）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.02.011

一、問題的提出

在現代公共衛生治理中，政府作為傳統治理主體早已不再身單力薄，反而擁有了強大的臂膀。如在突發公共衛生事件應對中，村（居）民委員會“硬核抗疫”成效顯著；在常態化公共衛生治理中，生物醫藥企業研制新型疫苗提供“長期保護”等。當多元主體參與公共衛生治理，隨之而來的疑問是，如何明晰不同主體的功能定位及其法律責任邊界。

多元主體積極參與公共衛生治理，既發揮了不同主體各自的優勢，也為健康中國建構提供了加持力量。然而，現行《基本醫療衛生與健康促進法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》雖為企事業單位、社會組織、基層群眾自治組織等參與公共衛生治理提供了法律支撐，但具體責任配置仍缺乏明確的法律規范。當前，公共衛生治理權責劃分仍遵循的是自上而下行政權配置和運行的傳統邏輯，并未對協同共治時代多元主體參與公共衛生治理的空間和場域進行劃定。原本法律規范中就未對公共衛生治理具體責任進行明晰，而協同治理理念下，經過法律法規授權、行政委托、政府購買服務或公私合作等法律形式重新配置后，不同主體之間的功能定位和權責邊界變得更為混沌；特別有待明晰的是，在新時代公共衛生治理中，行政機關的法定職責是否發生了嬗變。

厘清不同治理主體的法律定位和權責邊界，是保障公共衛生合作治理蓬勃發展的前提和基礎，而其間最重要的在于厘定行政機關的功能定位及其職權職責。當下，公共衛生治理是否只限于行政任務語境下原有行政職責向市場和社會的下放？在協同治理中，政府責任的本質內核是否發生了嬗變？這些問題既關乎公共衛生的合法、科學治理，也影響著新時代行政法的革新與轉型。當前，實踐中公共衛生合作治理方興未艾，亟待對治理中政府責任的法律構造加以厘清。

二、公共衛生治理中政府責任的憲法定位

探析公共衛生治理中政府責任的本質，需把握新時代公共衛生治理在整個國家治理體系中的定位。改革開放前，政府與社會之間的界限并非涇渭分明，我國公共衛生治理這一憲法任務應當由誰承擔并不明確。而今，在加強社會治理創新的背景下，在建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體背景下，政府與社會相互嵌入，且深度交匯融合，但“政府要全面正確履行職責，將該由政府管理的社會事務管好、管到位”。此時更需從國家治理的整體性視域厘定公共衛生治理的法律定位，以更準確把握公共衛生治理這一憲法任務。

《憲法》作為我國的根本法，盡管在具體條款中沒有直接使用“公共衛生”一詞進行治理任務的分配，但通過序言中國家目標的設定和公眾健康保障的具體規范，將公共衛生治理暗含于憲法基本目標中，將公共衛生治理視為公民生存和國家發展的重要組成部分?！秱魅静》乐畏ā穼ν话l公共衛生事件應對履行責任的劃分，《基本醫療衛生與健康促進法》對常態化慢性病防控擔保責任的厘定，實質上都是對《憲法》規定公共衛生治理任務的具體劃分，因而要明晰公共衛生治理中行政機關的功能定位和權責邊界，應當回溯至憲法釋義學分析中，探尋《憲法》設定公共衛生治理任務的意涵與本質。

（一）憲法明確了政府承擔公共衛生治理責任

通說認為，公共任務是實現具有憲法價值之公共利益的任務，經法律確認并由國家機構承擔的稱為國家任務，由行政機關承擔的稱為行政任務。

憲法序言中明確了我國要“建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。而公共衛生治理以公民生命與健康為治理對象，以保障和實現群體健康為治理目標，進而推動國家發展并實現民族振興，其本身具有鮮明的國家利益屬性和社會公益價值。因此在憲法序言后，憲法第21條通過規范性陳述，以應然形式明晰國家要最終達成“保護人民健康”的具體目標。這實則通過“基本目標—具體目標”雙軌設定的方式，將公共衛生治理等保護人民健康的具體任務設定為具有憲法價值的公共任務。

為了實現對公共衛生治理權責的具體配置，《憲法》又通過第21條、26條、33條和45條等委任性條款，明確“國家”和“社會”承擔公共衛生治理任務，進而將公共衛生治理的權責既配置給了“國家”，亦配置給了“社會”。需要注意的是，《憲法》作為我國根本大法，需要統攝和規定的事項繁多，其實際上難以對公共衛生治理的具體權責進行精細化配置，因而上述委任性規范實際上強調“國家”和“社會”均具有公共衛生治理的責任，而權責配置和運行的具體程序、路徑等有待通過層層立法或授權委托等方式進行細化。例如，根據憲法規定，《基本醫療衛生與健康促進法》第4條明確“國家和社會”尊重和保護公民的健康權，第5條明確公民依法享有從“國家和社會”兩個渠道獲得基本公共衛生服務的權利。

通過對公共衛生治理任務的體系解釋可知，我國憲法將公共衛生治理視為由國家機關（“國家”）和非國家機關（“社會”）共同承擔的公共任務；換言之，這一公共任務并非都是國家機關的責任。而共治時代，有必要以“去國家化”的方式實現公共任務，而國家應當通過放松規制的方式，不斷激發社會治理的潛力與活力。受到上述法治理念的影響，《基本醫療衛生與健康促進法》第12條規定的法人或其他組織、《疫苗管理法》第13條規定的疫苗行業協會、《居民委員會組織法》第3條和《村民委員會組織法》第7條規定的基層群眾自治組織等，都能依法參與到公共衛生治理之中。

概言之，憲法規范將公共衛生治理界定為保護公共利益的公共任務，依循多元共治理論，其既需要作為國家機器的行政機關積極履行權責，亦鼓勵企事業單位、社會組織、基層群眾自治組織等積極參與，而政府承擔公共衛生治理責任則是由憲法和法律所明確規定的。

（二）國家保護義務要求政府肩負公共衛生治理兜底責任

經濟學認為，公共衛生并非兼具競爭性和排他性的純公共產品（Public Goods），而是或具有競爭性或具有排他性的準公共產品（Quasi-public Goods），具有明顯的“擁擠特征”。即當個體需求量達到供給數量上界之后，邊際成本為正，原有消費者可能享有的人均數量減少?！盁羲碚摗北砻?，準公共產品由“社會”參與供給既能夠有效破除“國家”壟斷，提升供給效率，也有助于需求與供給之間的靈活配置。

健康不僅是憲法規定的基本人權，也是社會發展、勞動力供給的關鍵，如果任由市場等進行競爭性供給，可能因資本逐利化傾向，導致供給失靈，造成更大范圍內人群健康受損，甚至危害國家安全。因而，我國憲法一方面將公共衛生治理任務配置給“國家”和“社會”，鼓勵多元主體參與，另一方面也為作為基本權利的健康權配置了“國家保護義務”，強調代表全民意志的國家機關承擔客觀價值秩序維系和主觀基本權利保障的雙重使命，致力于公民生存照顧義務的實現?！稇椃ā吠ㄟ^序言和第21條、第45條等設定了國家保護義務，明確禁止國家機關對公眾生命健康保護不足，要求國家機關積極履職，為公共衛生治理做好底線保護。換言之，憲法通過課以強制性義務的方式，要求國家機構積極作為，而并未對社會如何參與公共衛生治理設定強制性規定。

《基本醫療衛生與健康促進法》《傳染病防治法》等對《憲法》所設定的公共衛生治理權責委任性規則進行細化時，也充分遵循了憲法對國家保護義務的設定。例如，《基本醫療衛生與健康促進法》將治理任務委任給“國家”和“社會”的同時，也根據國家保護義務，將兩大主體的具體權責進行了劃分。該法第7條以及后續各章節明晰了國家“應當”承擔的責任范圍，將政府責任細化為確定性規則，同時強調其為強制性的義務規則。如基本公共衛生服務供給，《基本醫療衛生與健康促進法》第15條明確由國家免費提供，強調政府主導公共衛生治理，承擔“維護底線”的兜底責任。而對社會組織、企事業單位等所承擔的公共衛生治理任務，《基本醫療衛生與健康促進法》第12條特別指出，對公民“多樣化、差異化、個性化”的公共衛生需求，“可以”交由企事業單位、社會團體等社會力量承擔，這實際上是明確了社會組織、企事業單位等可以根據設立目的和業務范圍等，自主選擇承擔公共衛生治理任務，是任意性而非強制性的。

為積極履行憲法所設定的國家保護義務，國家機關各盡其能，承擔起公共衛生治理國家責任，而此時行政機關居于核心，公共衛生政府責任占主導。實踐中，立法機關承載了公共衛生立法使命，通過法律等形式，將公共衛生治理的憲法任務加以具體化。行政機關承擔的任務是執行立法機關制定的法律，確保公共衛生治理目標的實現。司法機關負責公共衛生治理中糾紛的解決，特別是公民權益受損救濟的任務。從實踐層面看，法律的生命力在于實施。立法機關制定公共衛生法律的目的在于保障公共衛生治理的執行，而司法機關司法審查有利于反向監督行政機關依法治理。從實際效果上來看，立法機關和司法機關進行公共衛生治理均具有間接性和局限性，因而由行政機關主要承擔公共衛生治理任務，是三者分工合作的制度選擇。即，公共衛生國家保護義務最終落腳于公共衛生治理的政府責任。

由上可知，由于公共衛生的準公共產品屬性以及公共衛生治理的公共任務屬性，應當鼓勵市場、社會等多元主體參與公共衛生治理，形成多元合作體制與傳統科層體制相結合的良好狀態。但不可忽視的是，憲法對健康權國家保護義務的規定使得公共衛生治理具有極強的公益屬性，行政機關作為國家履行公共衛生治理任務的最重要主體，實際上擔負著公共衛生治理的兜底責任，履行底線保護的終極使命。

三、公共衛生治理中政府責任的法律邊界

公共衛生治理政府責任的內部結構需依托于明確的政府責任邊界劃定。而政府責任法律邊界的劃分有兩個考量維度：一是依據公共任務公私合作和行政任務公私合作的不同任務形態；二是結合控制型治理和促進型治理的不同治理目標。

（一）兩種任務形態下的公共衛生治理政府責任

如前所述，《憲法》將公共衛生治理視為具有國家利益屬性和社會公益價值的公共任務，其中由行政機關承擔政府責任，主要負責承擔國家任務。而市場主體和社會組織則根據自身設立目的和業務領域，主動承擔國家任務之外的公共任務。隨著公私合作的興起，“行政機關—行政任務”之間的固有履行邏輯被打破，通過法律授權、行政委托、行政協議等形式也會將一部分行政任務委派給市場或社會。因而在公共衛生治理中，不僅存在“公共任務公私合作”，也存在“行政任務公私合作”。公共衛生治理是憲法規定的公共任務，而不僅僅是行政任務，行政機關與多元主體之間的公私合作不能從行政任務履行的單一維度考量，而忽視了市場主體和社會組織等共同體自治這一場域。

實際上，新時代公共衛生公私合作呈現出雙軌化趨勢，其中既包含政府承擔行政任務，同時市場和社會承擔公共任務的“大公私合作”；也包含行政機關對于自身承擔的公共衛生行政任務，通過行政委托、購買服務等方式與企事業單位或社會組織進行合作的行政任務內部“小公私合作”。新時代公共衛生公私合作的雙軌模式，也使得政府責任的內部構造發生了轉變：政府既要基于行政任務的履行，保障行政機關通過行政委托、購買服務等方式進行的“行政任務公私合作”運行順暢，此時政府的角色是公共衛生行政任務的責任方；其又要基于憲法所規定的國家保護義務，監督市場、社會參與公共衛生治理，確?！肮踩蝿展胶献鳌痹诜ㄖ诬壍纼日归_，此時政府的角色實際上是公共衛生公共任務的主導者。

在新時代公共衛生治理中，“行政機關—多元主體”之間的法律關系實際上有兩類：一是“主導者—協作者”的關系。此時市場主體或社會組織是基于設立目的而自主承擔公共衛生治理任務的，是行政機關承擔公共衛生公共任務的協作者；如村（居）委員會的公共衛生委員會承擔本轄區內的公共衛生治理任務，生物醫藥企業承擔免疫規劃外疫苗供給等。二是“責任方—承接方”的關系。市場或社會成為公共衛生治理行政任務轉移的承接對象，分擔原本屬于行政機關的任務，此時市場主體或社會組織是行政任務的承接方。如《基本醫療衛生與健康促進法》第18條規定，縣級以上人民政府可以通過購買服務的方式提供基本公共衛生服務。具體而言，根據《疫苗管理法》第6條、第32條和第41條的規定，免疫規劃內疫苗由政府提供，但疫苗的研發、生產等并非需要行政機關親力親為，而可以交由疫苗生產企業進行。

申言之，在公共衛生治理中，由于公共任務公私合作和行政任務公私合作的不同形態，行政機關承擔不同的法律角色，使得政府責任亦具有不同的類型，需結合具體場景進行界定。

（二）兩種治理目標下的公共衛生治理政府責任

根據我國公共衛生領域的現實情況，結合《基本醫療衛生與健康促進法》《傳染病防治法》的立法目的，當前我國公共衛生治理任務主要有兩個面向：一是實現傳染性疾病預防控制等以秩序維系為導向的控制治理；二是提供多樣化的公共衛生服務，健全以服務供給為導向的促進治理。需要指出，公共任務在政府和社會之間的分工具有鮮明的地域性和時序性，即使對于同一個公共任務而言，在不同國家或地區，受到不同歷史發展階段的影響，公共任務權責的分配也難免有所差異，對當前我國公共衛生治理這一公共任務的界分必須在當前國情之下統籌考量。

1. 控制型治理

在公共衛生治理中，傳染病防治是典型的以秩序維系為導向的控制型治理，其目標在于控制疾病蔓延，維護最基本的生產和生活秩序，屬于明顯的基本型公共衛生治理。依據《傳染病防治法》第5條規定，行政機關承擔傳染病防治的領導責任。在傳染病防治中基本秩序維系是典型的行政任務，該法第12條第2款規定：“衛生行政部門以及其他有關部門、疾病預防控制機構和醫療機構因違法實施行政管理或者預防、控制措施，侵犯單位和個人合法權益的，有關單位和個人可以依法申請行政復議或者提起訴訟?！奔膊☆A防控制中心作為事業單位、醫療機構作為法人實際上并非傳統行政主體，通常情形下其無需承擔行政責任。但在傳染病防治中，通過《傳染病防治法》的授權，疾病預防控制機構或醫療機構等視為“被法律擬制的行政主體”，其本質是行政職能的社會化，因而法律法規授權組織所承擔的仍是行政職能，履行的是行政任務，上述主體在傳染病防治中侵犯單位和個人合法權益的，應當依法承擔相應的行政責任。

除行政機關根據《傳染病防治法》《突發事件應對法》等進行的秩序維系為導向的控制型治理外，市場和社會也會根據自治需求，通過民主決策等方式進行自治范圍內的秩序維系型治理。傳統行政法理論認為，秩序性行政任務以國家強制力作為后盾，因而不能交由非行政機關承擔，如警察治安、監獄等領域；美國稱之為本質性政府職能（an inherently governmental function），法國稱之為憲制性公共服務（les services publics constitutionnels）。但隨著時代發展，國外相繼出現了社區警察、私人監獄，秩序行政不能委托給私人主體的傳統觀念已然受到沖擊。由是觀之，秩序維系型控制性治理不能由非行政機關承擔，的確是認識上的誤區。憲法和法律之所以將秩序維系性公共任務配置給行政機關，其核心在于秩序維系性公共任務涉及公民的基本權利，如健康權、自由權等等，如果放任市場和社會的肆意干預會導致公民權益遭受更大的影響。但需保持清醒的是，這并不能成為否認共同體自治的借口，公民和法人既可以將私權讓渡給國家，也能將之以合法的方式讓渡給所信賴的共同體，并接受共同體以秩序維系為導向的控制性治理約束。實際上，無論是行業自治還是基層群眾自治，其某種意義上都是通過社會契約的方式，由個體自覺自愿將部分私權讓渡給自治組織，進而彌補個體自律低效或無序的缺憾。如疫苗行業協會成員通過讓渡私權而自愿接受行業自治體“中國疫苗行業協會”的治理，2019年《中國疫苗行業協會行業自律公約》通過懲處措施，在法律法規之外，利用誡勉警示、內部通報、開除會籍等行業自律處分措施，于更大范圍規制疫苗生產企業行為，以維系公眾健康。

概言之，在公共衛生控制治理中，根據秩序維系基本目標和進階目標的不同需求，由不同主體承擔或參與治理任務的履行，其中由行政主體通過履行行政職責的方式，來維系公共衛生治理的基本秩序。

2. 促進型治理

黨的十九大后，我國主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”。黨的二十大強調，中國式現代化是人口眾多的現代化，不同人群對于公共衛生治理的需求既有相似性，更有差異性。對于以促進健康為導向的公共衛生服務供給，可以根據《基本醫療衛生與健康促進法》第12條和第15條的規定，分為基本型公共衛生服務供給和進階型公共衛生服務供給。如前所述，基本公共衛生服務屬于純公共物品，其供給為行政任務，依法由政府承擔履行責任。而進階公共衛生服務供給則可依法交由市場和社會，此時行政機關作為憲法所規定的公共衛生治理底線責任履行者，承擔市場和社會參與公共衛生治理的擔保責任。

接種疫苗是預防和控制疾病發生、流行，以促進公眾健康的有效手段。新時代公眾既對乙肝疫苗、卡介苗、百白破疫苗等15種國家免疫規劃內疫苗有需求，也對非免疫規劃的狂犬病疫苗、人乳頭狀瘤病毒（HPV）疫苗、帶狀皰疹疫苗、流感疫苗等有不同程度的需求?！兑呙绻芾矸ā返?條第2款將免疫規劃內疫苗供給接種的職權職責授權給了行政機關，因而該法第44條同時規定，免疫規劃內疫苗的接種需由縣級以上人民政府衛生健康主管部門指定符合條件的醫療機構承擔接種工作；而對于免疫規劃外疫苗，則可以由符合條件的醫療機構直接依法承擔。從法釋義學角度解讀，免疫規劃內疫苗的接種屬于行政任務，應當由行政機關承擔職責，但可以通過委托的方式交由醫療機構承擔相應的接種任務。醫療機構作為被委托人，其接種的法律效果歸屬于行政機關，這也是該法在第56條規定國家免疫規劃內的預防接種異常反應補償由省級財政部門承擔的原因，即由行政機關承擔行政補償責任。而非免疫規劃疫苗接種，屬于依法可以由市場和社會承擔的公共任務，其不屬于行政任務的范疇，如果疫苗接種發生異常反應進而造成損害，則需要由疫苗上市許可持有人承擔相應的民事責任。

又如，新冠初期，核酸檢測結果是作出隔離、停工等行政強制措施決定的充分條件，應當視為過程性行政行為的一部分。核酸檢測雖可以委托營利性機構承擔，但作為責任方的行政機關不能放任該行政任務的履行，應切實負起擔保責任。當新冠回歸“乙類乙管”后，核酸檢測結果不再用作行政強制措施的依據，而只作為個體衡量自身健康狀況的標尺，類似于血壓血脂等指標性檢測，那么此時核酸檢測不再是行政任務的一部分，而由行政任務轉為了個體自主選擇的、進階性指標檢測的公共任務，其法律效果最終也不歸屬于行政機關，而只能視為醫療機構等履行公共衛生治理的公共任務。

概言之，在公共衛生治理過程中，行政機關通過政府責任承擔的是秩序維系型控制治理以及服務供給型促進治理的低標準，市場和社會等多元治理主體在此基礎上可以進行補充和升級。就秩序維系型控制治理而言，行政機關根據憲法和法律的規定，承擔秩序維系的最低保障，基層群眾自治組織、行業協會等可以通過民主決策等方式自主設定更高標準。對于公共衛生服務供給而言，行政任務承擔基本公共衛生服務供給，而市場和社會可依據公眾需要，供給滿足有個體需求的進階性公共衛生服務。

四、公共衛生治理中政府責任的核心樣態

依據憲法對政府公共衛生治理責任的具體定位，結合《基本醫療衛生與健康促進法》《傳染病防治法》《疫苗管理法》《藥品管理法》等法律的具體規定，可將當前公共衛生治理中政府責任歸納為四類，即領導與促進責任、組織與動員責任、履行或擔保責任、監督與救濟責任。而在公共衛生治理政府責任的具體履行中，行政機關既需要考量公共任務公私合作主導者和行政任務公私合作責任方的不同身份，也需要關注控制治理和促進治理等不同目標任務，因而在不同具體場景下，政府責任履行的規范要求也迥異。

（一）領導與促進責任

行政機關作為公共衛生公共任務的主導者和行政任務的責任方，其政府責任的履行首先體現在從國家整體治理觀維度對公共衛生治理進行宏觀統籌和總體把控。

第一，行政機關承擔其內部的統籌領導責任。公民將自身權利讓渡形成國家的根本目的在于最大限度促進公共利益、實現大多數人的幸福，以保障人民的和平、安全和公眾福利。從國家和政權誕生之初，領導和帶領公眾抵御疾病及潛在風險就是國家設立的重要使命，因而政府公共衛生治理責任首先體現在領導和主管其所轄區域內公共衛生治理活動。

可將行政機關內部的統籌和領導責任分解為兩個層次：一是通過行政立法等方式，發揮對整個公共衛生治理的領導作用?！痘踞t療衛生與健康促進法》第7條強調國務院和地方各級人民政府領導本行政區劃內的醫療衛生與健康促進工作，《傳染病防治法》第5條規定行政機關領導傳染病防治工作等。為了有效實現政府責任在公共衛生治理領域的領導作用，國務院及國家衛健委、地方各級人民政府及其衛生健康主管部門通過行政法規、地方性法規、部門規章等方式對所轄區域內公共衛生治理進行細化。二是依托法律法規對特定領域活動進行全過程把控。如《疫苗管理法》第7條所規定的疫苗監督管理責任，《藥品管理法》第8條所規定的藥品監督管理責任，《食品安全法》第6條所規定的食品安全監督管理責任等。

第二，行政機關承擔多元主體參與治理的整體促進責任。國家治理不僅要立足于當下，做好已經出現或已有端倪公共衛生危機的治理工作，還應當具備戰略性眼光和前瞻性思維，這就要求行政機關在承擔公共衛生治理政府責任之時要積極作為，為各類主體參與公共衛生治理營造良好環境。

首先，行政機關在承擔公共衛生治理政府責任時，要從人類命運共同體視角積極推進全球范圍的公共衛生治理。面對全球化趨勢及病毒傳播的無國界性，《基本醫療衛生與健康促進法》第14條、《傳染病防治法》第8條鼓勵和支持開展包括傳染病防治在內的對外交流及國際合作，這就要求行政機關要為公共衛生國際合作提供良好的平臺，在進口藥品生產使用以及外商建廠等，可能涉及行政許可、行政審批的各個環節和渠道，具備國際協作意識，為中國參與全球公共衛生治理提供支撐和保障。

其次，行政機關承擔公共衛生治理政府責任時要積極推動國內多樣化、多層級公共衛生治理的開展?！痘踞t療衛生與健康促進法》第12條以及《傳染病防治法》第9條都鼓勵企事業單位、個人積極參與到公共衛生治理活動中，并強調行政機關要積極促進該領域發展，完善相關制度規范，以方便單位和個人參與公共衛生治理的宣傳教育、疫情報告、志愿服務和捐贈等活動。實踐中，行政機關積極履行政府責任為多元主體參與公共衛生治理提供了有力支撐，例如國家藥監局附條件許可新冠疫苗上市，市場監督管理局加速確認工商變更登記以助力非醫用口罩生產，民政部辦公廳印發《志愿服務組織和志愿者參與疫情防控指引》（民辦發〔2020〕11號），等等。

由上可知，從整體觀視域檢視公共衛生政府責任可以發現，行政機關承擔本區劃內公共衛生行政治理的總體領導和全過程把控責任，并對公共衛生治理的整體發展起到引導和促進作用。

（二）組織與協調責任

在公共衛生治理過程中，也需要從不同側面對作為整體的政府責任進行分解，這就涉及行政機關內部橫向與縱向權限的分配。而在政府、市場和社會三者之間的協助中，政府作為主導者也需要做好組織與動員工作。

第一，行政機關內部政府責任在橫向和縱向分配上有所差異?！痘踞t療衛生與健康促進法》是我國衛生健康領域的基本法，該法第7條確立了我國公共衛生行政治理橫向與縱向分工的原則，其中橫向配權按照功能最適原則，由衛生健康主管部門負責統籌和協調本行政區劃內的公共衛生工作，交通運輸部、財政部等各部門在其職責范圍內承擔公共衛生治理職責。在縱向行政權配置中，充分考慮到中央與地方之間的分工與合作：既依循物理距離最近的行政組織更好地發揮治理效能、“讓聽得見炮聲的人指揮戰斗”的權責配置邏輯，注重地方行政機關在疫情防控中屬地管理責任的落實；也不忽視中央政府的統一領導，特別是在涉及跨區域的重大傳染病治理之中，做好“全國上下一盤棋”的整體權責調配工作。此外，《傳染病防治法》第6條、《食品安全法》第5條和第6條、《藥品管理法》第8條以及《疫苗管理法》第8條等都對傳染病防治、食藥及疫苗管理等具體領域政府責任的橫向和縱向配置進行了具體規定。

第二，行政機關承擔公共衛生治理中多元主體協作的組織與動員責任。如前所述，盡管公共衛生治理提倡并鼓勵多元主體的參與，但行政機關作為公共衛生治理的主導者和責任方，必須切實發揮其組織與動員責任，積極促進基礎性與進階性公共衛生治理同向發力。

為了積極促進多元主體參與公共衛生治理，法律還規定了可以對參與公共衛生治理的多元主體進行行政獎勵?！痘踞t療衛生與健康促進法》第12條規定，公民、法人或其他組織捐贈財產用于公共衛生事業的，稅收征管機關可以在行政征收過程中依法對上述主體進行稅款減免?！秱魅静》乐畏ā返?1條以及《藥品管理法》第15條規定，行政機關可以依法對傳染病防治、藥品研制生產工作中，作出顯著成績和貢獻的單位和個人給予行政獎勵，包括通令嘉獎等精神層面獎勵，獎金獎品等物資層面獎勵，以及職務晉升等職權方面獎勵。

（三）履行或擔保責任

在公共衛生治理過程中，雙導向治理（秩序維系導向控制治理和服務供給導向促進治理）最重要的環節就是實現基本型公共衛生治理的行政任務。在公共衛生治理的具體行為領域，政府責任實際上有三重面向，分別是：能夠直接履行時，行政機關承擔履行責任；不能或不宜直接履行時，可以通過行政委托、政府購買服務等方式將履行權責向市場和社會進行移轉，并由行政機關承擔保證行政任務實現的擔保責任；如果承接實施或執行的其他主體因故無法或不完全履行時，行政機關還要承擔接管責任，以確保行政任務的實現。

以基本公共衛生服務供給為例，《基本醫療衛生與健康促進法》第18條規定，縣級以上人民政府供給基本公共衛生服務的方式有兩種：一是通過舉辦專業公共衛生機構、基層醫療衛生機構和醫院的方式供給；二是政府與其他醫療機構進行公私合作，通過從其他醫療機構購買服務的方式供給。其中，通過舉辦專業公共衛生機構、公立醫院等方式供給基本公共衛生服務，實際上是讓行政機關承擔履行責任，此時公共衛生治理政府責任的履行方式是創辦或設置基本公共衛生服務的供給體。而通過政府購買服務方式供給的，實際上是行政機關將基本公共衛生服務的履行責任交由其他醫療機構承擔，此時公共衛生治理政府責任的呈現樣態是承擔基本公共衛生服務供給履行的擔保責任。如《青海省政府購買基本公共衛生服務實施辦法》第17條、連云港市《海州區購買基本公共衛生服務實施辦法》第17條等，都規定基本公共衛生服務項目的責任主體是縣級衛生健康主管部門。但無論采用何種方式履行，基本公共衛生服務作為行政任務，憲法都要求行政機關做好底線維護的使命，這就要求在整個過程中政府責任還附加有兜底責任的要求，以遵循《基本醫療衛生與健康促進法》第15條的規定，保障基本公共衛生服務供給的無償性與可及性。

以秩序維系為導向的控制治理最典型的環節就是傳染病防治以及突發公共衛生事件應對。根據《傳染病防治法》第41條規定，縣級以上人民政府可以實施強制隔離這一類限制人身自由的行政強制措施，此時行政機關承擔的是行政強制措施實施的履行責任?？紤]到醫療機構在傳染病防治中發現和切斷傳染源的獨特作用，《傳染病防治法》第39條通過法律授權的方式，授予醫療機構可以依法實施對病人、病原攜帶者、疑似病人等強制隔離以及強制治療的行政強制措施。但由于醫療機構并非職權性行政主體，除經依法授權或委托外，自身并無其他公權力的支撐，強制隔離與醫療的行政強制措施有時難以實現。因而，為了確保強制隔離或治療的實現，此時行政機關肩負該行政強制隔離措施順利實施的擔保責任?！秱魅静》乐畏ā返?9條第2款特別強調，對“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施”。此外，拒不配合行政強制措施，情節嚴重的，行政機關可以依據《治安管理處罰法》第23條、第25條、第26條和第50條的規定，作出拘留、罰款等行政處罰，通過行政處罰與行政強制措施之間的有效銜接，達到隔離傳染病病毒，維護良好社會秩序的目的。此外，《突發公共衛生事件應急條例》第40條規定，傳染病暴發流行時，作為基層群眾自治組織的村（居）委員會應當發揮其貼近群眾的優勢，此時，行政機關可以通過行政委托的方式，委托村（居）委會協助衛生健康部門做好個人分散隔離、公共衛生措施落實的工作，而其最終法律效果歸屬于行政機關。在此情形下，行政機關只是將履行使命而非全部職權職責移轉給了村（居）民委員會，落實突發公共衛生事件應對的行政任務本身并未發生移轉，行政機關仍需承擔傳染病隔離實現的擔保責任。

（四）監督與救濟責任

行政機關具有管理者和監督者的復合型角色。除公共衛生治理前端的領導與促進責任，中端的組織與協調責任、履行或擔保責任外，行政機關還具有公共衛生治理的“幕后角色”，承擔后端的監督與救濟責任。

第一，行政機關內部執法監督。行政機關的內部執法監督形式共有兩種：一是上級行政機關主動進行監督；二是由行政相對人提起行政復議，行政復議機關接到復議申請后進行監督。根據《傳染病防治法》第65條、第66條的規定，在傳染病暴發或流行時，上級行政機關對未依法履行職責的所屬部門或下級行政機關應依法責令其改正、通報批評，要求其承擔內部行政責任。需要特別注意的是，此時行政機關作出的責令改正和通報批評，由于是針對其所領導的部門或下級行政機關，不符合《行政處罰法》第2條和第4條的規定，因而不屬于《行政處罰法》第9條所規定的行政處罰，應當被視為行政機關的內部監督行為。根據《行政復議法》第1條的規定，行政復議是防止和糾正違法或不當行政行為，保護相對人合法權益，監督行政機關依法履職的重要方式。在公共衛生治理的全過程，由于行政機關或被法律法規授權組織不依法履職，侵犯相對人合法權益的，行政相對人可以根據《行政復議法》第6條、《傳染病防治法》第12條等規定，依法向行政復議機關申請復議，接到復議申請的復議機關依法對被申請人的行為進行監督。

第二，行政機關對外部其他治理主體行為的監督。在公共衛生公共任務履行過程中，市場主體和社會組織是基于自身設立初衷而自覺、主動地承擔公共衛生治理任務，此時行政機關的責任在于約束和保障市場主體和社會組織在法定軌道內開展公共衛生治理任務，如利用行政約談督促零售藥店等規范經營行為，對違反疫情防控規定的市場主體進行行政處罰，利用行政指導為社會組織等參與公共衛生治理提供幫助。

第三，行政賠償或補償責任。公共衛生治理中，特別是面對突發公共衛生事件等緊急情況之時，行政機關不得采用行政征收或征用方式，這會侵犯行政相對人對房屋、交通工具、相關設施設備所享有的所有權或使用權。根據《傳染病防治法》第45條第2款的規定，在傳染病防治過程中，行政機關進行臨時征收征用的，應當依法給予行政補償。而在常態化公共衛生治理中，由于藥品、疫苗本身的風險性和局限性，加之客觀環境條件的多樣性，預防接種異常反應難以避免?！兑呙绻芾矸ā返?6條規定，對于免疫規劃內疫苗接種過程中或接種后出現“受種者死亡、嚴重殘疾、器官組織損傷等損害，屬于預防接種異常反應或者不能排除的”，應當由行政機關承擔行政補償責任。此外，如果行政機關在疫苗流通和監管環節不當履職，也會承擔行政補償責任。

總之，在公共任務合作中，行政機關和多元主體基于“主導者—協助者”的合作關系，共同完成公共衛生治理任務；而行政任務履行中，不同主體間則是“責任方—承接方”的關系，行政機關作為基本型公共衛生治理的責任主體，履行憲法國家保護義務的要求，對基礎型公共衛生治理起底線保護作用。由于行政主體的不同法律角色，使得公共衛生治理中政府責任主要表現為四大核心樣態，即領導與促進責任、組織與動員責任、履行或擔保責任、監督與救濟責任，而四類責任內部有不同的法律構造。

五、余論：多元共治理念下行政組織法的調適與轉型

中國式現代化的典型特點之一是人口眾多的現代化。面對人口規模巨大的現實情況，公共衛生治理也需順勢而變，因而《“健康中國2030”規劃綱要》提出建設健康中國的基本路徑就是“共建”。其中，行政主體承擔基本公共衛生服務供給以及基本秩序維系任務，為公共健康提供了最基本的保障；而企事業單位、社會組織、基層群眾自治組織等提供個體化、差異性的進階型公共衛生服務，并可以通過共同體自治等方式設定更高標準的秩序維系“紅線”，為多元化公共衛生治理注入新的生命力。

黨的二十大報告強調推進中國式現代化，其中特別強調要繼續深入推進治理體系和治理能力現代化建設。新時代，政府、市場、社會等多元治理主體功能分化日益加速，如果行政法學將關注視角固化于行政任務履行以及行政職權內部配置，而忽視多主體承擔治理任務的現實，就會隱匿各主體間分工及其銜接的滯塞和紊亂。尤其在多元共治理念下，政府治理責任的范圍也是因時而變的，其并不存在一個封閉、窮盡的譜系。隨著國家權力向社會移轉，二元化社會向多元化社會過渡，現代公法理念亦發生了實質性的嬗變。因而，行政法學的研究需要在多元共治時代因時而變，將政府責任置于治理共同體權責配置這一宏觀視域，關注多元共治理念之下行政組織法的調適與轉型。特別是，在新時代社會治理共同體構成中，還有各級黨組織、基層群眾自治組織這樣獨具中國特色的治理主體。行政主體與上述主體間相互關系的明晰以及權責配置的厘定，亦是中國式現代化發展不可回避的關鍵問題。公共衛生治理政府責任的初探，也有助于進一步“激活”行政組織法的研究，思考治理體系下行政組織法的改革，思考不同治理主體所承擔的治理責任，這也有助于推進中國行政法自主知識體系的構建。

［責任編輯 李宏弢］