公共衛生治理專家咨詢制度的法治探尋

宋華琳 鄭琛

摘 要：專家咨詢制度是公共衛生治理中提升科學理性的重要機制。專家咨詢適用于專業性、技術性較強，涉及重大公共利益和具有高度爭議性的決策事項。應探究行政任務與專家咨詢形式之間的匹配性，在處于科學前沿并兼具高度政策考量的公共衛生治理領域，合議制咨詢形式更具制度優勢。應健全專家遴選機制，從專家個人資質和成員構成兩個角度明確遴選標準，完善專家遴選程序。在專家咨詢程序方面，應健全專家利益沖突回避制度，完善專家咨詢會議制度和會議程序，專家咨詢意見對行政機關不具備法律上的拘束力，但具有事實上的影響力。應構建專家咨詢制度的監督機制，完善專家咨詢公開制度，加強咨詢專家的說明理由要求，激活司法審查的監督功能。

關鍵詞：公共衛生治理；專家咨詢；專家遴選；專家咨詢程序；可問責性

作者簡介：宋華琳，南開大學法學院教授、博士生導師（天津 300350）；鄭琛，南開大學法學院博士研究生（天津 300350）

基金項目：國家社科基金重大項目“突發重大公共衛生事件防控的法治體系研究”（20&ZD188）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.02.009

一、問題的提出

在社會高度分工以及行政廣泛介入的現代社會，面對處于科學前沿并兼具高度政策考量的公共衛生議題，行政機關更加倚重預防醫學、臨床醫學等領域的專業知識作為行政決策的基礎，在決策前向外部專家征求意見的專家咨詢活動，成為提升行政決策科學理性和正當性的重要機制。例如，美國聯邦衛生和人類服務部的專家咨詢委員會多達262個，位居聯邦各機構之首；各州也在公共衛生領域設置了諸多咨詢委員會。美國于1972年出臺《聯邦咨詢委員會法》，將咨詢委員會的設置、運行、監督和終止制度予以法定化。

我國在《突發事件應對法》《疫苗管理法》《食品安全法》《中醫藥法》《突發公共衛生事件應急條例》等公共衛生法律法規中規定了專家咨詢制度；國務院衛生行政部門成立了疾病預防控制專家委員會，下設疾病預防控制管理、艾滋病與性病防治等9個分委會。但我國目前對專家咨詢制度尚無統一立法，單行法也未作出具體的規則設計，實踐中對專家咨詢的利用，更側重公共衛生風險的應對，尚未對專家咨詢制度的實體要件和程序規則加以系統規定，何時啟動專家咨詢，聘請哪些專家，專家咨詢程序為何，專家咨詢意見效力如何，還缺少整齊劃一的規定，專家咨詢制度缺少一幅完整的法治構圖。

本文聚焦當下公共衛生治理實踐，結合行政法學、公共管理學、科學社會學等多學科的學理討論，通過對行政機關網站、官方媒體、商業媒體、自媒體相關報道等寫實資料的考察，檢視我國公共衛生治理中專家咨詢涉及的事務范圍，梳理專家咨詢的形式，反思我國在專家遴選機制、專家咨詢程序以及專家可問責性等方面的制度設計和實踐樣態，以探討專家咨詢機制的行政法治之維。本研究雖然聚焦公共衛生領域中的專家咨詢制度，但仍試圖從中提煉出有關專家咨詢組織架構、專家咨詢程序規則等一般意義的思考，以期推動行政法學總論中專家咨詢法治化的理論研究與制度建構。

二、專家咨詢的事務范圍與形式類型

（一）專家咨詢涉及的事務范圍及啟動標準

在公共衛生治理實踐中，何時啟動專家咨詢機制，行政機關往往擁有一定的裁量權。那么，行政機關應就哪些公共衛生議題征求專家的意見？啟動專家咨詢機制的標準為何？

一般而言，當行政組織的專業知識不敷行政任務之需時，更應引入專家咨詢機制。在行政決策的“專家”模型下，假定專業化的行政機關有著知識和信息優勢，可以更好地整合信息和技術資源，矯正因信息不對稱和外部性所帶來的信息失靈。例如，衛生行政人員通常具有醫學、衛生管理等相關知識背景，在實踐中掌握大量與公共衛生治理相關的資料和信息，且可以通過“干中學”積累治理經驗。此外，我國還組建各級疾病預防控制中心等事業單位，并設置流行病學、免疫規劃等首席專家，建構公共衛生治理專業隊伍，提升了公共衛生治理能力。

但在公共衛生治理實踐中，就新發流行病的風險評估和研判、診療方案等技術指南的制定以及疫苗接種異常反應的事故調查等行政任務而言，往往具有高度技術性、專業性和科學上的不確定性，微生物學、免疫學、病原生物學、流行病與衛生統計學等領域的專家具備行政官員所不具備的專業技能、經驗或知識。此時啟動專家咨詢程序，可將外部力量導入行政過程，彌補行政機關專業知識的不足。此外，諸如傳染病防控措施的出臺、基本藥物目錄的制定、醫藥衛生體制改革等重大行政決策，涉及攸關的公共利益，或具有高度爭議性。此時引入專家咨詢機制，不僅可以汲取科學技術專家、法律與政策專家的專業知識，為行政決策提供科學基礎、事實根據，還可以融入公眾參與的部分要素，反映出不同科學見解間的縱橫捭闔，使得行政機關可以在科學和民主的緊張之間達成相對更優的選擇。

未來可在相關公共衛生立法中，盡量明確應當啟動公共衛生治理專家咨詢的法定情形，并賦予行政機關在特定情形下啟動專家咨詢程序的裁量權。例如，在發生傳染病疫情后，行政機關在采取集中隔離、應急接種、交通管制、封鎖區域等防控措施時，應當征求專家委員會的意見。

（二）專家咨詢的形式類型及各自適用場景

在決定啟動專家咨詢程序后，隨即而來的問題是，專家咨詢有哪些形式？面對某項公共衛生治理議題應采取何種咨詢形式？如何選擇與行政任務相適應的咨詢形式？專家咨詢可以采取論證會、書面咨詢、委托咨詢論證等形式。公共衛生治理專家咨詢的形式主要包括相對制度化的專家咨詢會議機制和相對非正式化的個別征求意見機制。

（1）組織專家召開專家咨詢會議。例如，當事人對職業病診斷機構作出的職業病診斷有異議的，可以申請鑒定，由相關領域專家組成職業病診斷鑒定會議出具專業意見。專家咨詢會議呈現出合議制的樣態，通過會議討論，可以使專家們在觀點上交鋒碰撞，以逐步形成科學共識。專家咨詢會議也為行政機關、專家以及利益相關方提供溝通協商的平臺，通過平等對話、說理論證、反思調整，各方主體可以真正了解公共衛生政策議題以及彼此立場，最終達成理性共識，賦予行政決策以正當性基礎。但要開好專家咨詢會議，也要付出可觀的成本，如協調專家時間、支付專家交通費等。舉行咨詢會議時，個別時候咨詢專家也會私下相互交流，有時話語權相對較重的專家可能會影響咨詢會議的決策方向，這可能有損咨詢程序的公正性和咨詢結果的實體合理性。

（2）向個別專家征求意見。例如，就是否終止突發公共衛生事件應急響應而言，衛生行政部門可以征求公共衛生、法律、公共管理等學科專家的意見。相較于專家咨詢會議而言，向個別專家書面征求意見時，沒有正式化的程序約束，有助于節省行政成本、提高行政效率。但此時也可能出現程序層面的恣意，此時究竟向哪些專家征求意見，對個別意見如何進行歸納、整理和反饋，都缺少一定之規。而且公共衛生治理可能涉及多學科的科學政策問題，專家個人則一般只在個別領域具備專業知識，向個別專家征求意見無法達到集思廣益的效果，也難以為行政決策提供民主正當性。

應探究行政任務與專家咨詢形式之間的匹配性、關聯度，進而選擇最佳的專家咨詢形式。行政任務的復雜性、專業性、綜合性越高，越有可能采取專家咨詢會議形式。如果咨詢議題涉及多領域專業知識，涉及不同群體利益，存在較大爭議，則宜通過專家咨詢會議的形式，加強專家之間、專家與其他主體之間的互動。相對而言，向個別專家征求意見的形式一般限于涉及因素較少、不具有綜合性、相對簡單、爭議不大的事項。

在公共衛生治理領域，咨詢議題往往涉及預防醫學、臨床醫學、衛生事業管理、衛生經濟學等多學科知識，涉及平等權、自由權、財產權、健康權等權利的保障與權衡，此時，專家咨詢委員會、專家組、專家咨詢會議等合議制咨詢形式更具制度優勢。例如，罕見病防治工作涉及診斷治療的技術方法，涉及藥品的安全性、有效性和質量可控性，也受我國經濟、人口、社會保障水平等條件的影響。因此，國家衛生健康委邀請了來自診斷治療、衛生政策、衛生經濟、藥品保障、藥物經濟、社會保障、醫學遺傳、醫學倫理和醫療保障等多個專業領域的專家，組成罕見病診療與保障專家委員會，為罕見病管理工作提供咨詢意見。

三、咨詢專家的遴選機制

公共衛生治理議題可能面臨事實不確定、價值有爭議、風險較高、決策緊迫等難題，對咨詢專家的資質和能力提出了更高的要求。但實踐中，仍存在遴選標準形式化，根據“帽子”確定專家的現象；在公共衛生政策形成、診療方案制定等具體議題中應選擇哪些專家參與，也時常引起爭議；包括國家衛生健康委醫療機構感染防控專家委員會在內的諸多專家名單，既無公開征集的程序，也未事后說明遴選過程和標準，公眾難以管窺遴選程序玄奧。因此，應構建專家遴選機制，明確咨詢專家的遴選標準，完善專家遴選程序。

（一）明確專家遴選標準

應從專家個人資質和專家構成均衡性兩個角度，來明確咨詢專家的遴選標準。

1. 專家個人的資質要求

“專家”是運用專業知識去影響行政決策的特殊的政策參與者。相對于“專業人士”而言，更為頂尖、杰出的專業人士才是專家，專家應該是所處領域的“出類拔萃之士”。專家之“?！?，體現于他擁有非專業人士所不具備的知識和技能，因自己的教育背景、學識才能、豐富經驗和過往獎掖，而成為專業共同體中金字塔尖上的人物；專家還應恪守專家責任，符合道德、倫理與品質上的要求。

其一，專家是“在越來越小范圍內知道越來越多事情的人”，現代社會分工的精細化程度越來越深，公共衛生治理對專業性的要求更高，只有尋找在相關領域長期工作、進行深入研究，具有專門貢獻的專家，才能更好地解決公共衛生治理問題。其二，專家應具備將理論與政策實踐相結合的能力。遴選的咨詢專家不應僅是坐而論道的“純理論”專家，還應對實務工作有一定了解。真實世界中的公共衛生治理問題并非存在涇渭分明的學科界限，而往往是跨學科的。咨詢專家不僅要有學術專長，還應理解公共衛生政策議題中的焦點所系、方向所在。例如，在國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組第三屆專家咨詢委員會的21名成員中，有4人是連任三屆的醫改專家，有5人是第二屆續任的專家，這有助于專家熟悉公共衛生治理議題，進而提出有的放矢的建議。其三，專家應具有一定的奉獻精神，應有為公共事務付出時間、精力和學識的意愿，愿意承擔相對繁重的咨詢任務。專家難免因學科知識和個人偏好而存有先見，有時也可能屈從于來自行政和政治層面的壓力，或受到商業利益的不當影響。因此，應選擇恪守學術倫理，具有良好職業道德和學術操守的專家。

2. 專家構成的合理均衡

應打破專家客觀、中立的預設。專家并非生活在真空中，在政策網絡中易受政府官員的影響，在科學網絡中易受來自科學共同體的其他專家影響。因此，應注重咨詢專家構成的均衡性，尋求觀點和意見的多元化。

首先，不同專業背景的專家會對公共衛生決策的實體內容產生不同的影響。不同專業有不同的理論基礎、觀察視角和研究方法，也涉及現實的專業共同體利益，學科背景的差異使得專家對同一討論議題可能有不同的認知。例如，科學家可能更強調科學的依據和證據支撐，衛生經濟學專家更為關注公共衛生治理中的成本與收益，法學專家更關注法治概念、法治原則的踐行。即便同為醫學領域，中醫專家和西醫專家也常常存在認識上的分歧。因此，在公共衛生治理中應注重專家在學科背景和學術立場上的適當均衡，防止出現專家遴選中的“一邊倒”現象。

在公共衛生治理中，預防醫學、臨床醫學等生物醫學專家發揮著重要作用，但也應重視社會科學領域專家的參與。公共衛生事件會對社會福利、教育、就業和經濟產生深遠影響，諸多復雜的社會問題需要專業判斷和科學應對。法學、經濟學、公共管理學、社會學等社科領域專家的引入，有助于決策者更全面地理解公共衛生風險中的法律、政策、經濟問題，從而形成更好的公共衛生決策。例如，在國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組第三屆專家咨詢委員會的21名成員中，直接來自醫療系統的專家共有13人，占比達到了62%；非醫療系統專家有8人，其中，3人研究醫改政策和衛生經濟學，2人研究社會保障問題；1人研究財政問題，1人研究醫院管理，1人研究人事和事業單位管理。這在一定程度上體現了社會科學專家在公共衛生治理中的作用，但相對于科學技術專家而言，社會科學專家的人數相對較少，參與節點相對較晚，對公共衛生政策實體內容的影響力相對較弱。

其次，專家的實踐經歷、所在單位，構成了判斷咨詢專家成員是否均衡的基準。不同專家有不同的職業生涯軌跡，在政策網絡中所處地位的差異，身處“單位”的不同性質，都給其思維方式和行為模式打上了相應的烙印，也使專家形成了不同的關切。身處政府機關、疾控機構的專家，會更多考慮公共衛生政策制定和實施所面臨的行政資源、社會經濟成本等要素；跨國公司、大中型企業中的專家更多考慮產業界利益和科技發展，如關注mRNA疫苗是否能引入中國，關心新興科技是否能推動醫藥產業發展；高等學校、科研機構的專家相對獨立于行政系統與商業利益之外，他們更擅長對公共衛生問題展開科學層面的研究，但可能難以管窺公共衛生治理的真實圖景，所提出的咨詢建議有時也構成無法落地的書生之見。因此，多元參差或許才能構成事物的常態，公共衛生治理領域更需來自行政部門、疾控機構、高等學校、科研院所、跨國公司、大中型企業的專家，他們代表不同的利益群體，圍繞公共衛生治理展開討論互動，這也體現了合作治理的要義。例如，原衛生部疾病預防控制專家委員會免疫規劃分委會共有29名專家委員，其中17名專家來自中央和地方疾控等直屬事業單位，6名專家來自醫院，3名專家來自企業，2名專家來自高校，1名專家來自基金會，這大致反映了我國免疫規劃專家的分布情況，體現了人員結構的均衡性。此外，還可以進一步限定各單位在合議制專家咨詢組織中的人數。例如，在國家疾病預防控制標準委員會中，同一單位在同一專業委員會任職的委員原則上不得超過3名。

（二）完善專家遴選程序

衛生行政部門和醫學等領域專家同處于公共衛生政策網絡之中，通過長期交流合作，形成了相互熟稔、由“行政部門—醫學精英”組成的科學政策共同體，國家衛健委等行政機關主導了遴選專家的過程。實際上承擔了科學政策和日常管理工作的中下層官員，在專家的提名推薦、遴選聘請方面，有著相當的裁量空間，目前不同領域、不同事務的專家遴選程序往往缺少一定之規，行政機關在遴選專家時甚至具有一定的偶然性。他們可能會考慮，國內在這個領域有哪些知名專家；也會考慮，哪些專家可能是致力于“純”學術研究的專家，哪些是更樂于參與政府決策咨詢的專家，哪些是經常發出不同聲音的專家，哪些是相對更為“配合”行政意圖的專家，有時行政機關相對傾向選擇更具合作姿態的專家。因此，應完善專家遴選程序，明確咨詢專家適格條件，規范和控制行政機關及其工作人員的裁量權。

其一，行政機關宜向社會發布征集公告，采取個人申請、組織推薦、定向邀請等方式提名專家人選。實踐中可以檢索到諸多專家咨詢委員會成員名單，但公開征集公共衛生咨詢專家的例證并不多見。衛生行政部門通過日常形成的衛生政策學術研究網絡，借助中華醫學會、中華預防醫學會等專業學會，已大致了解公共衛生治理領域的專家概況，多傾向于邀請已經結識或建立經常聯系的專家，或向特定的學會協會、高等院校、科研院所征集專家人選建議。建議未來完善咨詢專家征集機制，擴大專家人選的推薦主體資格，除保留少數行政機關定向邀請的名額外，行政機關應通過官方網站、新聞媒體等途徑發布專家征集公告，說明遴選標準、所需填報信息以及推薦渠道，專家所在單位、學術團體等社會組織、資深專家等宜有權推薦專家人選，專家也可以毛遂自薦。

其二，行政機關可組成遴選小組，對候選專家進行審核甄選。遴選小組成員可以包括本機關工作人員、其他相關部門和單位的工作人員以及公共衛生領域的資深專家等。遴選小組應根據專家遴選標準，結合候選專家提交材料以及網絡檢索的信息，評估候選專家是否具備公共衛生領域的專業知識、實踐經驗；審查候選專家提交的其從事相關經濟活動的信息，判斷是否構成利益沖突；根據不同的公共衛生治理議題，平衡候選專家在學科專業、觀點傾向、供職機構等方面的構成。此外，應將審核甄選過程和討論內容做成書面記錄，并歸檔保存，以確保遴選過程可追溯、可核查。

其三，行政機關應將專家遴選結果予以公示，說明遴選過程，接受社會監督。公共衛生治理實踐中，行政機關在公示咨詢專家名單時，往往僅抽象地說明引入專家咨詢的目的，對專家遴選過程或避而不談，或只是浮光掠影式地加以說明。專家遴選機制的公正、公開，對于提升專家咨詢質量，提升行政決策的可接受性，都具有重要意義。在未來，應就公共衛生治理中專家遴選的結果說明理由，向公眾說明專家遴選的方式、程序和考量因素，展示遴選過程如何確保咨詢專家的專業性和均衡性。

四、專家咨詢程序的完善

作為行政程序法一部分的專家咨詢程序具有雙重功能。一方面，程序是影響實體內容的結構性前提要件，良好的程序設計有助于專家形成客觀中立的意見，有助于行政機關作出理性正確的行政決策；另一方面，程序法可以約束專家的裁量權，發揮對行政權的規范控制功能。我國在專家咨詢程序規則方面尚缺乏完備的制度設計，公共衛生治理實踐中出現了諸多爭議，例如，有知名專家在參與制定診療方案時被質疑涉嫌利益輸送；行政機關與公共衛生咨詢專家的關系也尚不明確。未來應完善公共衛生治理專家咨詢程序，健全專家利益沖突回避制度，明確專家咨詢會議制度，厘清專家意見對行政機關的法律效力。

（一）健全專家利益沖突回避制度

在公共衛生治理領域，有來自病毒學、免疫學、流行病學、臨床醫學等學科的科學家，還有來自法學、經濟學、公共管理學等領域的社會科學專家。他們一方面有著經世濟用的情懷，樂于為公共衛生治理中的政策形成和個案決定提供咨詢意見，另一方面也會為醫藥科技和醫藥產業的創新發展提供服務，如與市場主體合作研發產品和工藝，參與成果轉化項目，就科學技術和政策法規問題接受企業咨詢并獲報酬。當專家一方面參與以公共利益為依歸的衛生行政決策過程，同時又與產業界發生商業利益的聯結時，可能存在利益沖突。雖然《重大行政決策程序暫行條例》第20條規定，選擇專家應確保中立性，不得選擇與決策事項有直接利害關系的專家，但就利益沖突的實體判斷標準、回避的程序規則而言，整齊劃一的制度設計尚付闕如。公共衛生治理中專家利益沖突回避制度或許應包括以下要點：

其一，在征求專家咨詢意見之前，行政機關應向專家說明咨詢的公共衛生議題，說明利益沖突規則，要求專家提交相關經濟信息。專家應向行政機關披露現任工作單位、主要收入來源，所有與公共衛生咨詢議題相關的兼職、取酬來源以及投資和資產等。例如，專家及其近親屬是否與醫療行業、醫藥研發單位有合作項目，是否在醫藥公司擔任董事、監事或專家顧問等職務，是否在其中持有股票、債券、商標和專利以及相應的利益量級。

其二，行政機關應參考專家填報信息、網絡檢索的信息，判斷咨詢專家是否存在利益沖突，作出要求其回避或作出利益沖突回避豁免的決定。并非所有的利益沖突都應一概予以回避。首先，即便存在利益關聯，也不能斷然認為專家咨詢意見就必然是偏狹之見。其次，在科學技術日益走向產業化的現代社會，公共衛生領域專家經常與醫藥行業、政府有合作關系和經濟往來，如果執行嚴格的利益沖突回避，可能會將相關領域的出色專家排除在咨詢專家之列，乃至出現無專家可用的情形。因此，如果所涉經濟利益不大，抑或專家的專業知識具有不可替代性，行政機關對該專業知識的需求程度超過了利益沖突的可能危害，此時可以豁免因利益沖突而導致的回避要求。行政機關應就利益沖突豁免條件出臺細化的規則。

其三，行政機關應建立咨詢專家利益沖突聲明機制，如果行政機關作出利益沖突回避豁免的決定，還應說明咨詢專家免于回避的理由和利益考量。例如，診療指南的制定修訂工作需要醫學專家提供專業意見，而指南中包含診治與用藥，這離不開藥企與醫藥耗材廠家的參與，很多臨床研究也是由企業提供資金支持，因此醫學專家在提供專業意見時可能存在相關經濟利益。但我國在頒布診療指南時，往往并不說明參與指南制修訂工作的專家是否存在利益沖突，公眾因此對專家的公正性和客觀性質疑。未來，公共衛生咨詢專家應對其與咨詢議題是否存在經濟利益填寫利益沖突聲明書，行政機關應向社會公開說明公共衛生咨詢專家的利益沖突情況。

（二）完善專家咨詢會議制度

誠如孫中山先生所言：“然中國人受集會之厲禁，數百年于茲……是以集會之原則、集會之條理、集會之習慣、集會之經驗，皆闕然無有?！本蛯＜易稍儠h的召集、發言、表決而言，我國仍缺乏成熟的議事規則。未來應進一步完善公共衛生治理專家咨詢會議制度和會議程序。

首先，事先告知是有效召開專家咨詢會議的前提。而實踐中有時專家只有在到會時才能看到相關材料。專家雖然在某一領域具備深厚的理論功底和實踐經驗，但如果未能對咨詢議題的背景材料有預先了解，只是靠現場的“急智”來就咨詢議題發表見解，可能難免有思慮不周之處。因此，行政機關應為公共衛生治理專家咨詢活動提供必要保障，盡量提前向咨詢專家提供充分的背景材料，并為咨詢專家留出足夠的準備時間。

其次，完善專家咨詢會議的討論程序以及專家共識的形成方式。應明確專家、行政機關以及其他利益相關方的發言次序、溝通方式。應明確專家咨詢會議的決議方式，包括協商一致的方式以及投票方式等；采用投票方式時，應明確享有投票權的主體、投票時最低出席人數、是否記名、能否棄權以及通過決議的有效票數等。應形成專家咨詢會議意見，對公共衛生咨詢議題作出明確答復，在寫明共識性結論的同時，如實記錄不同意見，由與會專家簽字，并明確拒絕簽字的法律效果。此外，為保證咨詢專家的相對獨立性，可由與會專家推選會議主持人，限制與會人員在會議外就公共衛生咨詢議題進行交流，行政機關工作人員不應介入專家咨詢意見的起草和審議。

（三）厘清專家咨詢意見的法律效果

專家咨詢屬于公共衛生決策過程中的一環，專家在提出咨詢意見之后，由行政機關對外作出決策，但需明確的是，專家咨詢意見對行政機關有著怎樣的拘束效果。

一般而言，專家咨詢意見對行政機關不具備法律上的拘束力，行政機關有自行判斷的義務。首先，衛生行政部門等行政機關是根據憲法和法律的授權，行使醫療衛生與健康促進、傳染病防治等行政職權，依法承擔法律責任的行政主體，應根據自己的意志獨立作出決策。其次，公共衛生決策涉及健康權與自由權、財產權等基本權利的沖突與權衡，需要行政機關作出價值判斷、政策考量。例如，是否將某種疫苗歸于政府的免疫規劃當中，需要根據疾病對公眾威脅的程度、經濟社會發展條件、公眾的接受程度以及社會價值觀和倫理等因素綜合考慮決定。行政機關的確需要對專家咨詢意見之外的諸多因素加以衡量，如果未對其他相關因素加以衡量，則有可能構成裁量怠惰；如未對其他相關因素賦予適宜的權重，則可能構成裁量權權衡時的失衡。

專家咨詢意見雖不具備法律上的拘束力，但會對行政機關產生事實上的影響效果。專家咨詢為行政機關提供了預防醫學、臨床醫學、法學、經濟學和管理學等領域的專業知識，為公共衛生決策注入了科學和民主的因素，行政機關應當充分尊重并考慮專家咨詢意見。在未來，行政機關應將專家咨詢意見作為公共衛生決策的重要參考，并在作出決策時，闡明是否采納了專家咨詢意見，如未采納，行政機關應當提供充分的科學證據或理由說明。

五、專家咨詢制度的監督機制

在處于科學前沿并兼具高度政策考量的公共衛生領域，行政機關和咨詢專家可能將價值判斷、政治考量掩藏于科學依據之中，或利用科學和法律作為依據，為自己的不當行為辯護，從而產生公共衛生決策中的責任危機，出現“有組織地不負責任”。因此，應構建專家咨詢制度的監督機制，完善專家咨詢公開制度，加強咨詢專家的說明理由要求，激活司法審查的監督功能。

（一）完善專家咨詢公開制度

在公共衛生治理實踐中，我國往往采用“外松內緊”的策略，強調在行政體系及作為延長線的技術支撐體系內咨詢專家意見，這樣的制度安排或許契合了效率的需求，但削弱了專家咨詢折射出的科學性和民主性，也不利于公眾知情權的保障。將公共衛生專家咨詢過程中的信息予以公開，可以使咨詢專家置于公眾和同行的監督之下，可以確保咨詢專家相對于行政機關的獨立性，有助于提升公眾對公共衛生風險的認知及對公共衛生政策的遵從。因此，應推進公共衛生治理中專家信息和專家咨詢意見的公開。

公共衛生治理實踐中，行政機關有時會公開咨詢專家委員會或專家庫的成員名單，如重慶市突發公共衛生事件專家咨詢委員會名單；但對于參與某次公共衛生專家咨詢的專家名單，如參加疫苗評審的專家咨詢會議成員名單，行政機關一般不予公開。建議未來公開公共衛生治理專家委員會或專家庫的成員名單，以及承擔某項公共衛生咨詢工作的專家名單，公開相關信息可包括性別、姓名、從事專業、技術職稱、工作單位、職務、學歷、工作年限、專業方向等。如果公開專家名單會給醫療行業、醫藥產業等利益主體提供“找關系”的機會，可以在專家咨詢意見形成后或公共衛生決策作出后予以公開。

公共衛生治理中的專家咨詢意見，屬于“涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉”的政府信息，行政機關應予公開。實踐中，專家咨詢意見往往以內部報告形式向行政機關報送。域外則會向社會公開專家咨詢意見。例如，美國聯邦兒童疫苗咨詢委員會的歷次會議紀要和咨詢報告都會在網站上公布，其中包括與會咨詢專家的個人意見、投票表決情況以及對行政機關提出的最終建議等信息。需要指出，《政府信息公開條例》第16條規定，行政機關在行政過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函等過程性信息可以不予公開。這是為了保護行政內部觀點、意見的自由交流，避免干擾決定程序的開展。而公共衛生治理中的咨詢專家并非行政內部工作人員，專家基于自身所具備的專業學識參與公共衛生決策，專家咨詢環節是公共衛生決策過程中相對完整、相對獨立的環節。專家咨詢意見公開是專家咨詢可問責性的體現。因此，不應以過程性信息為理由，將專家咨詢意見納入免于公開的范圍。

（二）健全專家咨詢說明理由制度

在公共衛生治理中，專家應說明個人出具咨詢意見的基礎和依據，這可以為社會公眾、同行以及國家機關的監督提供便利，確保專家對自己的觀點負責，避免出現“集體不負責”的情況。公共衛生咨詢專家在說明理由時應做到以下幾點：其一，區分科學依據和價值判斷。例如，在參與制定罕見病目錄、遴選罕見病病種的工作中，公共衛生專家應從科學的角度分析是否有明確診斷的技術方法、有藥品治愈或明顯控制緩解癥狀，還應從經濟社會效益的角度考慮罕見病對患者的危害和對社會的影響以及社會反映是否比較突出等因素。其二，盡可能詳細地展示科學數據。例如，在煙草控制領域，咨詢專家可以展示吸煙導致心血管疾病、呼吸道系統疾病以及癌癥的發病率提升了多少，從而提升專家咨詢意見的科學性和公信力。其三，承認科學上的不確定性。公共衛生決策所依據的科學事實可能是有限的，科學證據也會隨著時間的推移而改變。承認科學上的不確定性，可以為因時因勢調整優化公共衛生治理措施提供正當性基礎。

（三）激活司法審查的監督功能

專家咨詢是公共衛生決策中的過程性行為，專家咨詢意見并非直接對外作出，對行政相對人的權利義務不產生實際影響，行政相對人只能就公共衛生個案決定提起行政訴訟，或就公共衛生政策請求一并審查。但由于專家咨詢意見對公共衛生決策具有事實上的影響力，法院應對專家咨詢過程及其結論進行審查。

就專家咨詢意見而言，面對專業性和不確定性較強的公共衛生治理議題，專家咨詢會議具有合議制的組織樣態以及多元意見對話協商的程序設計，其形成的是具有不可替代性的專業意見，法院應承認其判斷余地，對專家咨詢意見給予必要的司法尊重。但公共衛生治理中的專家咨詢意見并非司法不入之地，為監督公共衛生決策的合法性，保護公民合法權益，法院可以要求行政機關提供專家咨詢意見及其事實根據和判斷邏輯，法院可以審查專家咨詢意見是否存在明顯錯誤，是否具有充分的證據和理由說明。

就專家咨詢程序而言，法院可在有無啟動法定的專家咨詢程序、是否遵守專家遴選程序、是否遵守專家利益沖突回避制度、專家咨詢會議如何討論與表決以及專家咨詢信息有無公開等方面進行審查。當前公共衛生治理專家咨詢的法治化程度不高，諸多程序規則尚付闕如，法院宜適當尊重行政機關在專家咨詢程序上的裁量權，但可從正當程序等行政法原則出發，強化對專家咨詢程序的監督。就公共衛生決策中專家咨詢程序違法的后果而言，法院應結合程序違法情節的輕重、對原告權利是否產生實際影響等因素，選用適當的判決類型。

六、余論

本文雖然聚焦公共衛生治理中的專家咨詢制度，但嘗試將其作為行政法學總論的“試金石”或“參照領域”，推進行政組織法、行政程序法以及行政法一般理論的發展，讓行政法學總論真正成為能根據外部環境變化適當增減內容的動態體系。首先，專家咨詢機制的啟動、專家咨詢形式的選擇，形塑了行政組織的內在架構，有助于完善現代政府治理結構，推進國家治理體系和治理能力現代化。其次，通過規范專家遴選程序、專家咨詢程序等若干“內部行政程序”，拓寬了行政程序法的研究視野，可以進一步促進行政過程中的程序公正。最后，專家咨詢中行政機關、專家、利益相關方和公眾之間的互動揭示著，行政法并不僅是“行政機關—行政相對人”的雙人舞，雙方均非“鐵板一塊”，也絕非處于完全對峙的狀態，合作治理、多中心治理網絡、協商民主的理念均重塑著行政法學的面孔。

解決問題的關鍵在制度，根子在人心。在加強專家咨詢制度建設、完善規則體系的同時，專家的職業道德、倫理素養同樣值得重視。實踐中，有些專家或對敏感話題三緘其口，或揣摩風向再說話、反復無常。這就是為什么馬克斯·韋伯會說：“專家沒有靈魂，縱欲者沒有心肝?！蔽奶煜樵凇墩龤飧琛分袑懙溃骸霸邶R太史簡，在晉董狐筆。在秦張良椎，在漢蘇武節?！鼻笳鎰諏嵉目茖W精神、士志于道的風骨氣節，或許是當下社會最值得期冀的。

［責任編輯 李宏弢］