跨行政區域生態環境協同管理探討

桑忠營 劉韻蕭 王 亞 章 煒

（安徽省宣城生態環境監測中心 安徽 宣城 242000）

引言

跨行政區域生態環境協同管理由原來的區域污染單一治理模式，提升為會同毗鄰區域政府運用綜合管理措施開展生態環境保護、預防污染事故發生、改善區域環境質量，是較區域環境協同治理更系統、更全面的生態環境保護措施。本文針對跨行政區域生態環境協同管理的必要性和存在的問題進行了分析，并重點對如何加強跨行政區域生態環境協同管理進行探討。

1 加強區域生態環境協同管理的必要性

1.1 區域一體化發展的需要

近年來，城市區域一體化進程加速推進，形成了京津冀、長三角、珠三角、成渝地區等多個都市經濟圈，為改善區域整體環境質量，區域一體化發展客觀上需要各地區突破區域限制，打破行政壁壘，探索實踐跨區域生態環境保護共同管理的新途徑?？鐓^域生態環境協同管理，由不同行政區域的生態環境保護管理部門之間協商配合，針對相同的環境保護對象，共同制定全面系統的生態環境保護方案、措施、政策，是推動區域一體化發展的必然選擇。

1.2 自然生態環境整體性保護的需要

生態環境是一個有機的整體，組成生態環境系統的各個環境要素具有相互聯系、相互制約和彼此依存的關系，在生態環境保護領域實行跨區域協同管理，是滿足生態環境整體性需要的內在要求。對同一生態功能區或同一生態類型（連片的森林、草地、野生動物保護區等），如果按照行政區域分割管理，那么在行政交界區域必然會存在一定的盲區，導致區域流域環境保護全局性不夠，不利于全面系統地開展生態環境保護。因此，突破以行政區劃為基礎的傳統生態環境管理模式，在跨行政區域的環境管理機構之間建立有效的協調與合作，開展生態環境協同管理成為必然之選[1]。

1.3 改善區域環境質量的需要

環境污染具有跨區域性，而冬季大范圍霧霾天氣是大氣污染區域性的表現，區域性環境污染需要跨區域生態環境協同管理。2010 年原環保部、國家發展改革委等9 個部門聯合發布了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，文件針對大氣污染聯防聯治作出了明確規定。但當時大氣污染治理效果并不突出，2012～2013 年全國大氣環境污染依然嚴重?！?012年中國環境狀況公報》數據顯示，2012 年原環保部監測的重點城市中，83 個城市可吸入顆粒物年均濃度超標，占比73.4%；《2013 年中國環境狀況公報》數據顯示，74 個新標準第一階段監測實施城市超標比例為95.9%，PM2.5年均濃度72μg/m3，遠高于35μg/m3的二級標準，達標城市比例僅為4.1%。近年來，我國舉辦大型國際會議或國家重要會議期間，如2016 年杭州G20 峰會、2022 年北京冬奧會等，通過同時加強會議周邊城市環境管控，會議期間環境質量明顯改善，因此改善區域環境質量離不開區域間的生態環境協同管理。

2 區域生態環境協同管理存在的問題

2.1 地方政府合作意愿不足

地方政府合作的動機很大程度上取決于地方政府的利益偏好及其角色定位[2]。地方政府合作一般以合作后帶給地方的經濟政治效益為基礎，地方政府會根據效益的不同做出是否重視、是否合作的選擇。加強與毗鄰區域的環境管理合作，并不能形成立竿見影的效果，如果再沒有相應的考核獎懲機制約束，那么地方政府的合作意愿和重視程度會受到很大影響。

2.2 環境管理尺度不一致

近年來，我國經濟社會建設飛速發展，但地區間發展的不平衡非常突出。如，經濟總量占全國近1/4 的長三角地區“三省一市”，2022 年安徽省GDP4.5 萬億元，與江蘇省的12.29 萬億元和浙江省的7.27 萬億元相距甚遠。經濟上的差距會間接導致各地區對于生態環境目標要求的差異，發達地區生態環境保護目標要求較高，會逐步淘汰污染較重、水耗和能耗高的產業，而不發達地區為了經濟快速發展，往往會在環境準入方面放寬條件限制，引進大量的污染企業。目前，我國存在的這種環境目標差異嚴重阻礙了區域間環境協同管理的開展，2016 年原環保部主要負責人指出，按行政區域分割管理，導致區域流域環境保護全局性不夠。地方政府會出現各自為政現象，各地在環保目標、政策標準、執法尺度方面很難統一。

2.3 制度化程度較低

在法律制度方面，“我國憲法和地方組織法中關于政府合作的具體規定和條例幾乎是空白”，我國目前對政府間的合作尚未建立比較完善的法律制度，政府之間的合作缺乏法律效力，同時缺乏穩定性，合作制度的不健全是阻礙區域政府之間環境管理合作的重要障礙[2]?！吨腥A人民共和國環境保護法》（簡稱“環保法”）第二十條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環

境污染和生態破壞聯合防治協調機制……，前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決?！彪m然環保法對重點區域、流域已明確建立聯合防治協調機制，但是這種機制存在不少問題，地方政府之間的協作力度弱、效率低，因各方利益不同，對于存在的分歧問題很難達成協議并解決。同時，重點區域和流域以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞防治規定都是原則性的，操作性不強。政府之間合作、各主體的權利義務如何履約及履約不到位的懲戒均不明確，這導致地方政府間合作比較松散，法律約束力不夠。

2.4 運行保障機制缺乏

合作機制的建構是政府之間合作的重要保障。當前，“政府合作的制度短缺引發了大量的短期行為和盲目舉措”成為影響地方政府環境合作的重要障礙[2]?？缧姓^域合作中，現有的協調機制比較松散，權威性不足；缺乏強有力的領導機構，協作力度不夠，效率低；部分地區合作停留在簽訂“合作框架協議”，合作事項無法落實到位；獎懲機制不完善，考核事項一般是屬地任務完成情況，很少涉及跨區域工作，這在一定程度上降低了合作地區的能動性。

3 加強區域生態環境協同管理的措施建議

3.1 協同開展邊界重大污染項目環評審批

環保法明確規定環境保護要堅持保護優先、預防為主的原則。環評審批作為預防環境污染的源頭控制至關重要。一些污染較重或不符合工業園區入園條件的企業，為了逃避環境監管，傾向于將企業建在行政區域邊界地方，這在一定程度上會造成污染向毗鄰區域轉移，如果此類項目環評審批只有一方參與，則很難有效遏制跨區域污染，因此需要毗鄰區域環評審批的聯動。一些地方針對跨區域項目環評審批建立了比較成熟的機制，可以借鑒應用。如，浙江省平湖市和上海市金山區的生態環境部門，在長三角一體化快速發展的背景下，雙方主動弱化邊界概念，制定了交界區域項目聯審制度，對于一些落戶邊界區域的重大項目聯合開展評審論證；四川省和西藏自治區的生態環境部門簽定了《建立區域環境準入協商機制合作協議》，建立了跨區域環評協商、事中事后聯合監管等相關機制，雙方約定，對可能造成跨區域生態環境影響的規劃環評進行會商，跨區域建設項目開展聯合審批，跨區域建設項目聯合開展事中事后監管。

3.2 加強環境聯合執法

經過多輪國家、省級環境保護督察，企業環境保護意識得到加強，環境違法現象得到一定遏制。但對于未進工業園區的企業，尤其是分布在行政區域邊界的企業，距離遠、比較分散，如果企業存在污染物偷排違法現象，環境執法機構不能及時執法檢查，會給當地環境造成一定的安全隱患。加強與毗鄰區域環境執法機構的聯動配合，可以間接增加執法頻率和力度，對企業形成威懾。

3.2.1 實行區域聯合執法協作

不破行政隸屬，打破行政邊界，選拔優秀執法人員，組建生態環境聯合執法隊，不定期開展聯合執法檢查?；蛘唠S機抽取執法人員和被檢査的部門，采用異地檢査、屬地辦案的方式開展交叉執法[3]。如，山東省與河南省的生態環境部門簽訂了《行政邊界地區生態環境執法聯動協議》，協議規定雙方打破行政區劃限制，深化黃河流域生態環境執法交流合作，聯合打擊行政邊界地區環境污染轉移行為。

3.2.2 建立執法聯動長效機制

制定工作要點，定期開展總結；定期召開工作例會，進行重大案件會商和執法工作對接[4]。如，京津冀地區生態環境部門，聯合制定并發布了2022～2023 年度生態環境執法重點工作，共同打擊跨區域生態環境違法行為。

3.2.3 實現執法信息區域共享、執法結果互認

山東省與河南省的生態環境部門協議規定，由專人負責執法信息共享與協調對接工作，當發生交接區域違法案件時，及時溝通并移交有關材料。

3.3 加強環境協同監測和應急管理

同一生態功能區或同一生態類型的跨區域地區，如連片森林、草原、濕地、湖庫，應聯合制定生態質量監測網絡體系，并實現監測數據共享。優化聯合斷面監測，在重點跨界水體水環境質量、污染排放、風險預警等領域，定期開展聯合監測。建立基于大數據的區域環境影響預警體系，制定面向跨區域的聯合應急預案，建立跨區域以及跨部門聯動一體的應急響應體系。加強應急隊伍建設和物資儲備，開展突發環境事件聯合應急演練。山東河南兩省協議規定加強黃河流域協同應急處置，當發生環境污染、生態破壞或其它可能影響黃河生態環境安全的突發事件時，第一時間通報有關信息，協同做好污染事件處置工作。

3.4 建立健全區域環境保護法律法規和環境標準一體化

加強跨區域山脈、河流等自然資源或相同生態功能區的聯合立法工作，破解處罰力度和標準不一致現象。云南省、貴州省、四川省圍繞赤水河流域保護的重大問題和存在的分歧與矛盾，在共識與合作上下功夫，2021 年5 月，3 省人大常委會分別審議通過了關于加強赤水河流域共同保護的決定和各自省份的赤水河流域保護條例，條例側重細化和落實，體現地方立法特色和可操作性，這種立法組合可以有效破解“上游保護下游污染”問題，達到“1+1+1 ＞3”的效果；2016 年4 月，甘肅省和青海省制定了《甘青兩省祁連山自然保護區聯合保護管理章程》，共同推進祁連山自然保護區的生態保護[4]。

加強區域生態環境保護標準一體化建設，加強區域間排放標準、產品標準、技術要求和執法規范對接，充分考慮區域發展差異性，按照共識度高、可操作性強的原則，共同商討研究發布環境治理技術標準規范。統一重點行業大氣、水、土壤污染物排放標準及行業污染防控技術規范。浙江平湖、上海金山的生態環境部門簽訂《生態環境區域聯動發展合作框架協議》，對涉及邊界區域的項目，雙方會先按照兩地的標準進行比較，誰的標準要求更高，項目審查就參照誰的標準執行。

3.5 建立區域環境管理長效機制

3.5.1 建立協同管理任務落實推動機制

原環保部主要負責人指出，一些涉及國家層面的重大事項往往涉及中央多個部門，沒有權威機構統籌協調，導致一些跨區域的環境問題比較難以解決。成立跨區域的生態環境協同管理機構，可以有效解決這一問題。機構可在毗鄰政府協商的基礎上，或者上級政府的指導下，由生態環境部門牽頭開展工作，明確任務分工，落實工作責任，同時針對工作推動情況建立考核獎懲機制。如，南京都市圈為貫徹國家長三角一體化戰略，成立了環保專業委員會，由南京、蕪湖、鎮江等10 個相關市、縣生態環境部門自愿組成，委員會辦公室設在南京市生態環境局，每年更換輪值主任，由成員單位分管負責人輪流擔任。為改善南京都市圈大氣環境質量，2023 年制定了《南京都市圈燃煤電廠大氣污染聯防聯控實施方案》，方案規定都市圈要打破區劃限制，加強大氣污染聯防聯控，推動區域空氣質量改善。

3.5.2 建立信息共享機制

加快地方政府間信息網絡平臺建設，實現跨區域信息資源及時交換與共享。建立區域間定期通報和交流環境信息的制度，同時建立第一時間對下游和毗鄰區域通報環境污染事件信息的機制，將環境污染信息和治理情況及時與相鄰區域地方政府溝通，最大程度減輕污染事故對下游和周邊的影響。

3.5.3 建立生態補償機制

生態補償機制是激勵上游地區改善環境質量的重要舉措，也是毗鄰區域聯合開展生態環境管理的有效途徑。毗鄰區域一般存在河流上下游關系，可以借鑒新安江生態補償試點等成熟經驗，建立水生態環境補償機制，同時探索建立大氣環境補償。在補償方式上，除現金補償外，還可以探索其它補償方式，如對口協作、產業轉移、共建園區等，促進受益地區與生態保護地區良性互動。

結語

跨行政區域開展生態環境協同管理有利于區域一體化的發展，有利于自然生態環境整體性保護，且對改善區域環境質量具有重要意義。在開展生態環境協同管理中，要加強區域間環評聯合審批，從源頭控制污染轉移，還要強化生態環境保護聯動執法、協同環境監測和應急管理，防止污染事故的發生，同時要健全區域環境保護法律法規和環境標準一體化，建立長效機制，為生態環境協同管理提供法律法規和制度保障。