貴州區域生態文明法治建設研究
——以畢節市生態文明法治工程為例

郭 照 吳 娜

（貴州師范大學法學院 貴州 貴陽 550000）

引言

黨的十八大以來，綠色低碳發展理念深入人心，經濟健康發展與生態文明建設形成良性互動，我國高舉生態文明法治建設旗幟并取得顯著性成效。貴州作為欠發達省份，一度因發展粗放型農業和資源型工業導致生態環境遭到極大破壞。畢節市作為貴州省最嚴重的地區之一，過度的生態環境破壞，不僅沒有使經濟得到良好發展，還讓經濟陷入了惡性循環。多年來，在黨中央的關心和支持下，貴州省建立了畢節開發扶貧、生態建設試驗區，帶領畢節市走出發展困境，經濟、生態得到了良性發展。

在全面貫徹習近平生態文明思想和全面依法治國的大背景下，貴州省大力推進生態文明法治建設，畢節市以“法治畢節”建設為突出代表，將生態文明法治工程作為“法治畢節”六大工程之一，以及衡量“法治畢節”建設的重要指標，同時也是貫徹落實習近平生態文明思想和法治思想的具體實踐。本文以畢節市生態文明法治工程為研究對象，通過分析其實踐模式，總結經驗，探尋存在的問題，提出建議，為貴州區域生態文明法治建設提供思路、提煉經驗。

1 貴州區域生態文明法治建設的重大意義

1.1 貫徹落實習近平生態文明思想和法治思想

改革開以來，我國經濟發展雖然取得了舉世矚目的成就，但也給生態環境帶來了巨大破壞?？山洕l展也不能以破壞生態為代價，因為生態本身就是經濟，所以保護生態就是發展生產力。而生態文明建設又是國家治理體系和新時期經濟社會發展的重要舉措，因此要落實這一舉措，就必須依靠法律的手段，要“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，并將其作為新時代推進生態文明建設必須堅持的重大原則之一，同時加快制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線[1]。這種“最嚴格最嚴密法治”貫穿于生態文明建設整個過程，為生態文明法治建設提供了理論指導和行動指南。黨的十八大以來，在習近平生態文明思想和法治思想的科學指導下，貴州省大力推進生態文明法治建設，建設生態文明法治的“貴州樣板”。

1.2 生態文明法治建設的必要性

生態文明建設應堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態環境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境等原則。并在法治保障生態文明建設過程中，貫穿這些原則，以及將其作為生態文明法治建設過程要遵循的基本準則[2]。

生態問題作為發達國家與發展中國家共存的普遍性難題，亟待需要解決。實現生態文明建設，構建生態文明體系，必須依靠法治。2018 年憲法修正案，將“生態文明”正式寫入憲法，生態文明入憲標志著我國生態文明法治建設邁入新的起點。而治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩，法律是治國理政最大最重要的規矩[3]，因此法律就是治國理政之重器。構建生態文明，實現人與自然和諧共生，應充分發揮法律在國家治理方面至上的權威，構建一條適宜的生態文明法治建設的道路，并在法治領域彰顯人與自然的和諧共生。

2 貴州區域生態文明法治建設的實踐成效

2.1 抓住法治核心要素科學立法

立法能有效的監督和制約破壞和污染生態環境的各種行為，使社會各界明晰環境保護的權責，有利于激發多元主體協同防治生態破壞的的積極性[4]。在實施生態文明法治建設工程過程中，畢節市以科學立法為引領，以構建完善的生態文明法律體系為目標，制定頒布了一系列的地方性法律規章制度。

2.1.1 制定生態文明法規地方性法律規范文件

隨著工業化、城市化的發展，各領域對水的需求量不斷增加，也導致了工業污水、城市污水的大量增加，給水環境保護造成了極大的壓力，飲用水的可利用范圍也在逐步縮小。畢節市在實地調查、科學論證等基礎上頒布了《畢節市飲用水水源保護條例》，為實現水生態環境保護提供法治保障。同時，針對不但是重點生態環境保護對象也是重要的生態旅游地，且對畢節市生態體系建設、綠色經濟發展具有重要作用的百里杜鵑、威寧草海、韭菜坪等區域，畢節市先后出臺了《畢節市百里杜鵑風景名勝區條例》《畢節市韭菜坪景區管理條例》和修訂完善《威寧彝族回族苗族自治縣草海保護條例》等法律規章制度，推進畢節市生態文明法律體系構建，為保護生態環境提供了強而有力地法律支持。2.1.2 完善生態環境考核制度

根據《環境保護法》第二十六條規定，政府應當構建生態環境考核評價制度，并向社會公開。因此，生態環境考核制度的構建也是當前轉變畢節經濟發展方式和促進生態環境質量改善的緊迫需要，是落實生態文明建設的根本要求，對進一步發揮環境優化經濟發展的基礎性作用具有重要指導意義[5]。目前，畢節市為落實各級政府職責生態環境保護責任，進行機制體制創新，出臺了《畢節市生態文明考核辦法》《畢節市各級黨委、政府及相關職能部門生態環境保護責任劃分規定（試行）》等相關考核制度。

2.2 抓住法律實施的關鍵環節嚴格執法

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。執法是法律實施的關鍵環節，在生態環境治理過程中，畢節市大力加強生態環境執法，推進實現生態環境治理目標。

2.2.1 多部門聯合執法

在環境執法過程中，畢節市生態環境局與市檢察院、市公安局建立了聯動執法聯席會議制度、聯絡員制度、重大案件會商督辦制度、信息共享機制、案件移送機制、緊急案件聯合調查機制和打擊環境污染犯罪獎懲機制等制度，構建了打擊生態環境違法的強大組合拳，查處、打擊了一批嚴重污染環境的違法犯罪行為[6]。

2.2.2 嚴厲打擊生態環境犯罪

畢節市自“法治畢節”開展以來，堅決打擊各類生態環境刑事違法犯罪活動，通過打擊違反犯罪創建綠色和諧的生態宜居城市，持續開展森林保護“六個嚴禁”專項執法活動，以高壓姿態，打擊各種森林違法犯罪活動，切實提高人民安全感、幸福感。

2.3 構建生態秩序屏障公正司法

司法公正是司法活動的終極目標和價值追求，也一直是公眾、社會各界關注的問題。畢節市在推進生態文明法治建設的進程中，著力構建司法秩序屏障，堅守公正這根法治的最后防線。

2.3.1 建立專門審判庭

畢節市根據國家和貴州省相關規定，通過整合環境資源審判力量，設立了跨行政區劃管轄的專門審判庭，同時在畢節市中級法院和七星關區、黔西縣法院設置3 個環境資源審判庭集中管轄各縣的環境資源案件，集中審理全市環境保護的刑事、民事、行政案件，實行“三合一” 歸口審理模式[7]。

2.3.2 強化檢察監督

畢節市檢察監督下沉到生態文明法治建設的各個環節、各個方面，同時充分利用檢察監督資源和發揮自身功能，改變“為辦案而辦案”的思維，將檢查監督落實法律實施的各個環節。積極走訪摸排各級政府的林業部門查處各種違法犯罪行為，涉及刑事犯罪的督促行政部門及時將材料移交有管轄權的機關，并向各部門發出督促履職檢察建議書，對生態環境保護行使強而有力的法律監督。

2.3.3 推進公益訴訟

2014 年，畢節市金沙縣檢察院在審查金沙縣環保局移送的環境執法工作相關材料過程中，存在未依法履職的情形，于是向法院提起了訴訟，此案成為了全國首例監察行政公益訴訟案件，成為全國檢察機關探索公益訴訟的“破冰之舉”，在社會各界引起重大反響[8]。 畢節市以此為契機制定了《畢節市檢察機關公益訴訟案件辦理規定（試行） 》，使公益訴訟的范圍不在局限于環境污染方面，而是擴大到了食品安全等領域，同時將檢查公益訴訟為“法治畢節”建設的重要工作來抓，探索檢查公益訴訟的制度構建和規范性指引，持續穩定全面推進監察公益訴訟工作。

3 貴州區域生態文明法治建設存在的問題

畢節市自生態文明法治工程實施以來，雖取得了重大成效，但也僅僅只是局限于經濟發展的需要，導致生態環境破壞與治理同時顯現處于相持的局面，在城市化、工業化的發展過程中這一矛盾被進一步突出。

3.1 生態環境治理體系不健全

生態環境治理是一項系統工程，要綜合治理、系統治理、源頭治理，需將各方面、各領域和各環節都得關注到，否則在生態環境治理體系構建過程中就會存在不少問題。2021 年，中央第二生態環境保護督察組在貴州督察時，發現畢節市相關污水收集處理設施建設嚴重滯后，處理體系規劃建設不系統、不科學，缺乏維護，污水處理能力不足；相關法律機制不健全，處罰獎懲機制缺位，導致污水亂排亂放嚴重；相關部門履職不到位，長期對轄區內城鎮生活污水直排問題不重視、推進整改不力，導致有關問題一直得不到有效解決[9]。因此，畢節市生活水污染環境問題突出，給生態環境造成了極大破壞。

3.2 農業生態治理問題依然突出

由于地理環境制約，畢節市工業化發展至今相對于其他地區都較為欠缺，農業生產在經濟發展過程中依然占據重要地位，但由于農業生產長期沒有得到合理保護，因此土地生態破壞問題依然突出。一是過度耕種，導致石漠化嚴重，雖然經過多年的持續治理，石漠化防治取得了階段性成果，但石漠化修復難度大、治理成本高，導致石漠化擴展的人地矛盾等自然因素和社會因素依然存在，防治工作艱巨、任重道遠；二是農業生產過程中過度使用化肥、農藥，缺乏有效監管，導致土壤污染嚴重，土地貧瘠率增加，有效耕地面積減少；三是農村住房建設占用農業生產用地現象頻繁，農業生產循環體系遭到破壞。

3.3 生態意識薄弱

在生態文明法治建設過程中，畢節市加大生態文明法治宣傳，深入到村、社區以及各大、中、小學院校，生態文明法治建設取得了看得見的成績，但由于教育水平、宣傳流于表面等原因，公眾的生態意識依然比較薄弱。如，農村地區生活垃圾處理問題，雖然大部分地區都建有垃圾池或放置了垃圾箱，且相關工作人員對亂倒垃圾、焚燒垃圾的危害以及處罰機制也做了宣傳講解，但不少農村地區亂扔亂倒、隨意焚燒垃圾的現象依然嚴重，給大氣環境造成了污染，使得生活垃圾治理也存在一定的挑戰。

4 貴州區域生態文明法治建設完善的建議

4.1 完善法律法規體系

黨的十八大報告中提出要實施重大生態修復工程，增強生態產品生產能力。由于生態環境修復、補償問題是一項長期且復雜的系統性工程，因而需制定相關政策法規進行宏觀調控。畢節市在實施生態文明法治的過程中，雖在各方面都制定了相關的法律法規，但有關生態環境遭到破壞后如何修復、如何補償等方面，法律法規依然存在缺失，影響治理能力的提升。因此，畢節市應著手制定《畢節市生態環境補償條例》《畢節市生態環境修復條例》等法律規范，使之與原有的生態環境保護法律法規首尾呼應，構建從源頭治理到破壞修復、補償的法律保護機制，實現生態質量的根本好轉，實現生態環境與經濟協同發展。

4.2 促進執法生態化

結合畢節市當前生態環境保護管理與執法監督體系存在的不足，促進執法生態化。一是進一步促進多部門聯合執法機制體制，加強公安、林業、環保、農業等多部門聯動的溝通協作能力，以網絡支撐，大數據為基礎，積極聯合各部門探索構建網絡平臺，實現信息共享，建構起各部門之間執法生態系統，提高執法效率。二是構建多元監督體系，要進一步推進檢察機關的法律監督，深化對生態環境行政執法和審判的監督力度，提高監督水平，使監督深入每一個環節，共同維護司法公正；不斷創新監督手段和形式，以生態行政約談制度為抓手，賦予其更為豐富和深刻的新內容、新地位與新功能，在后工業化時代實現生態治理制度的進一步創新。

4.3 完善生態文明法治黨政問責機制

生態文明改革與建設的過程，是黨政共同制定生態文明法律法規和政策以及執行的過程。而黨政擔負著生態文明建設的重任，因此生態文明法治建設要形成長效管控機制，需建立嚴格的黨政問責追責機制及相配套的生態文明建設目標責任、評價考核、離任審計、環保督察等基本配套機制[10]。將地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人，堅定不移的繼續推進生態環境考核制度，建立領導干部環保實績考核制，明確各級黨委、政府及有關部門的生態環境保護責任，對于各部門懶政、怠政、不作為的現象堅決予以處罰。

4.4 加強生態法治建設提高公眾法治意識

公眾的積極參與生態環境保護是生態文明建設的關鍵所在，同時公眾也是生態環境保護成果的受益人，因此需加強公眾的環境保護法治意識。一是以各種形式的法治宣傳，如廣播、新媒體、法治宣講團等方式，用通俗易懂的言語向公眾傳輸生態環保意識，使環保意識深入人心，努力形成人人關心環境、愛護環境的氛圍。二是通過法律全面強化社會公眾建設生態文明法治的責任意識，切實在生態立法、執法、監督等方面保障公眾的知情權、監督權、檢舉權等權利，以保證社會公眾能積極參與到生態環境保護的各個領域和環節，讓社會公眾切身體會生態環境保護的緊迫性和生態法治文化建設的重要性。

結語

生態文明法治建設是一項長期且復雜的工程，畢節市在進行生態文明法治建設的過程中應突破傳統思維，貫徹新發展理念，并結合貴州地區生態環境的特征，彌補原有的缺陷、短板。堅持以人民為中心，提出科學、精準的治理對策，從而形成以生態環境法律法規為綱、黨政負責、多元精準監督、公私合作治理的優化策略，走出一條符合貴州生態環境治理的道路，為新階段貴州生態文明建設注入活力。