政府購買養老服務的監管困境與對策建議

趙大千

（大連理工大學,遼寧 大連 116024）

隨著我國人口老齡化深入，廣大老年人對養老服務需求量快速增長且呈現多元化趨勢，要求現代政府完成對傳統行政模式的改造和轉型，創新公共服務提供方式。政府購買公共服務是一種新型的公共服務供給機制，即政府通過合同方式向社會力量購買公共服務，以降低成本、提高財政資金使用效率、實現公共服務高質量供給。黨和國家要求各地方政府積極開展政府購買公共服務的實踐探索和理論研究，不斷完善政府向社會力量購買服務的法律制度。

1998年，上海浦東新區社會發展局向社會組織購買居家養老服務，這是政府購買公共服務第一次進入我國的實踐領域。政府購買公共服務在我國起步較晚但發展迅速。與西方國家相比，我國政府購買養老服務更加復雜，給政府監管帶來新的挑戰。就政府目標而言，需要實現政府職能轉變、擴大并整合養老資源投入、培育養老服務市場主體、優化養老服務供給、滿足老年人日益增長養老服務需求等多元目標。理論和實踐證明，建立有效的監管機制是實現政府購買多元目標的關鍵。就政府角色而言，政府購買養老服務以契約化的方式將自身部分公共職能委托社會力量，將市場競爭機制引入養老服務生產領域。政府角色復雜化，既是購買合同當事人，也是購買合同監管者。政府監管呈現復合性，既包括新型橫向合同治理模式的內部監管，也包括傳統縱向等級治理模式的外部監管。本文針對政府購買養老服務目標的多元性與政府角色的復雜性產生的監管難題，深入剖析內部監管的理論難題和外部監管的實踐困境，并在合同治理與公共管理兩個層面提出針對性的對策建議。

1 我國政府購買養老服務內部監管的理論難題

政府購買養老服務體現了政府治理方式的重大變革。在傳統公共服務供給模式中，政府通過行政命令和指令性計劃直接生產養老服務提供給老年人，體現為政府（服務提供者與生產者）與老年人（服務接收者）二元主體，采取上級行政機構或第三方行政機構（一般為財政部門）的外部監管方式。政府購買是政府創新公共服務供給模式的一種制度安排，體現為公共服務的提供與生產相分離。即政府仍然承擔提供養老服務的責任，它通過購買合同將養老服務直接生產職能委托給社會力量，由此滿足老年人養老服務需求。委托代理理論深刻闡釋政府購買養老服務中政府（服務提供者）、社會力量（服務生產者）和老年人（服務接收者）三元主體，揭示出政府與社會力量之間的委托-代理關系，說明政府監管角色復雜化，即在外部監管方式之外，政府作為合同一方當事人通過約定合同內容、監督合同履行、追究違約責任等方式監督社會力量提供優質的養老服務。本文將政府合同監管稱為內部監管方式。委托代理理論指明政府與社會力量利益目標的差異性是內部監管難題產生的根本原因。

1.1 政府與社會力量雙方利益目標不一致

委托代理理論以“經濟人”假設為核心，強調購買者（政府）授權承接者（社會力量）為他們的利益而從事某些活動，揭示出在公共服務合作供給過程中，社會力量與政府雙方利益目標不一致。

社會力量是市場主體，承接養老服務的基本動機是追求經濟利益。社會力量遵循效率機制，提供公共服務的內容并非社會的實際需求，而是邊際收益和邊際成本的均衡點。這將導致公共服務供給量過少，或者導致公共服務投入領域不均衡，運營效益好的部分供應充足，真正有需求但收益低的部分乏人問津。

政府購買養老服務的首要目標是社會效益。政府雖然通過公共服務供給模式的轉變提升效率，但并未改變政府購買公益性與公共性的本質。向社會提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品，滿足多樣化、多層次養老服務需求是政府追求的重要目標。公共服務市場化并不等于政府責任市場化，即不能因服務提供模式的改變減輕政府責任[1]。

綜上可知，政府購買養老服務中，社會力量與政府在各自利益目標引導下形成不同的關注重點。社會力量關注提供養老服務后獲得的回報，以期獲得更高的收益；政府關注養老服務質量是否達到合同要求，以期提升老年人的滿意度。

1.2 雙方利益目標分歧引發合同違約風險

首先，政府與社會力量行動策略沖突引發合同違約風險?；陴B老服務的公共利益性，政府直接掌控合同約定服務的定價權。政府側重合同結果，即向老年人提供低價且優質的養老服務，故定價行為通常以長期規模薄利為原則，表現為養老服務成本價值。在實踐中，具體表現為“?？顚Ｓ谩薄爸胤?，輕硬件”，不愿為養老社會組織基礎設施修繕和必要項目管理成本提供資金。同時，政府購買養老服務合同中雙方權利義務、風險分攤、責任分配是動態的，具有不確定性。當養老服務成本提升時，政府并不能及時調整購買價格。社會力量降低運營風險的動機可能促使其做出放棄資產與設備投入、減少技能培訓、降低工資等行為，這將直接導致服務質量的下降，增加合同違約風險。

其次，社會力量追逐經濟效益導致行為偏差引發合同違約風險。養老服務具有公益性和營利性的雙重性質。社會力量過度追求經濟效益可能導致提供養老服務行為的偏差。例如養老機構以經濟效益為目標可能引發道德風險。養老機構可能做出誘導虛假陳述、修改評估數據等行為，或者將健康老年人評估為能力不足，以減少服務投入；或者將老年人失能失智狀況定為更高等級，以獲取高等級護理服務費用。

綜上可知，購買者與承接者都是追求自身利益最大化的理性經濟人。承接者以經濟效益為首要目標，購買者以社會公正優先兼顧效率，二者目標不一致。承接者可能違背購買者的利益，利用其授予的資源和決策權為自己謀取利益，期望以最小的投入獲取最大的利潤，甚至為了利潤投機取巧、產生違約行為，故需優化內部監督管理以化解上述道德風險。

2 我國政府購買養老服務外部監管的實踐困境

2.1 養老服務作為公共產品的難以評價性

私人物品可以通過衡量、成本計算、管理控制對生產過程和結果進行監督管理。與之相比，養老服務作為公共產品具有難以衡量的屬性。

政府購買養老服務的首要追求是社會效益。政府購買養老服務是政府履行公共責任的方式，其目的是滿足廣大人民群眾的基本養老服務需求，切實感受到公平公正，在此基礎上兼顧經濟效益。然而，社會效益、服務效果、價值追求都很難被量化，衡量績效存在一定的困難，缺乏客觀一致的標準確定養老服務需求的數量和評估公共服務效果[2]。

政府購買養老服務合同是第三方利益合同，老年人是養老服務的直接接受者。監管政府購買養老服務不僅要考察承接方提供養老服務的數量、質量與效率，同時要測度接受養老服務的老年人的滿意度，即養老服務是否符合預期、體驗如何、是否達到便捷、低廉、可靠等效果[3]。如何建立“消費者”參與機制、保證公眾滿意度測量的真實性和針對性，都是需要解決的外部監管難題。

2.2 政府購買養老服務信息高度不對稱

政府購買養老服務的提供、生產、消費相分離，政府既不直接生產養老服務，也無法真實感知養老服務。信息高度不對稱是我國政府購買養老服務外部監管遭遇的主要難題。

其一，政府與老年人之間的信息不對稱。政府購買養老服務所有的信息，如養老服務的內容、數量、標準、績效，均由政府決定和發布。政府并非養老服務的直接消費者，對轄區內老年人養老服務需求的認識存在偏差，對具體服務的質量、服務的效果缺乏直接感受，很難獲得準確信息，導致政府可能購買不合適的養老服務項目。政府受自身年度考核與評價指標的影響，可能選擇更有顯示度、低風險且見效快的項目，而非老年人最需要的項目，也可能出現超過實際需求量過度購買的情況。社會力量傾向于獲得更多的養老服務購買以實現規模薄利，向政府提供的養老服務信息可能超過實際需求，導致超額購買。

其二，政府與社會力量之間的信息不對稱。養老服務具有前期投入大、回收周期長、運營成本占比高的特點。政府購買養老服務及相關支持政策是降低成本、增強競爭力、獲得老年人信賴的有力保障，對社會力量極具吸引力。養老服務具有專業性與技術性，承接方比購買方擁有更多的關于養老服務的成本收益、自身能力與外部經濟環境等信息。社會力量容易利用自身信息優勢，在政府購買招標中采取美化標書、壓低價格、瞞報或虛報關鍵信息等方式獲取中標機會，這增加了政府選擇的難度。那些低價低質的承接方獲得政府購買合同，擠壓優質承接方的生存空間，甚至將其擠出市場。政府購買養老服務必須采取有效的外部監管消除上述逆向選擇的風險[4]。

2.3 政府購買養老服務精準監管的不足

精準監管是政府購買養老服務能否達到預期目標的關鍵環節，具體包括政府購買養老服務項目的風險評估、承接方的能力評估、養老服務生產績效評估等監管需求。養老服務具有專業性高、技術標準復雜的特點，與私人產品不同，公共產品的評估不是簡單地計算，而是需要綜合運用調查、訪談、測量等方法進行評價。政府受自身人力、物力、能力限制難以實現精準監管。通過委托方式，將部分監督管理職責交給中立的第三方機構評估是各國普遍選擇的途徑。我國《政府購買服務管理辦法》明確規定具備條件的項目可以運用第三方評價評估。在實踐中，如何運用第三方評估實現精準監管尚存在諸多問題需要厘清。

其一，第三方評估的對象選擇難題。第三方評估是有償行為，無疑增加政府購買的成本，不能采取一刀切的方式廣泛采用，更不能用第三方評估取代政府常規監管方式，否則將造成成本高昂，甚至抵消政府購買的正面效應，無法達到財政資金高效利用的目的。第三方評估對象的選擇要考慮必要性問題，兼顧公平和效率。在實踐中政府購買養老服務的哪些項目或者哪些環節應當由第三方評估也尚未形成統一的意見或者判斷方法。

其二，第三方評估的目標確定難題。法律尚未規定第三方評估目標，各地的實踐隨意且混亂。有的注重“公眾滿意度、實際收益、成本效益”等績效評估，有的側重“養老服務質量標準和規范”等合同約定標準的執行，有的強調“投標-中期-結項”等合同全過程指導與考核，尤其注重工作情況的總結與說明。評估目標決定評估內容與評估方法，是實現精準監管的前提。因缺乏明確的第三方評估目標，或者導致評估過于粗糙和形式主義，無法準確評價養老服務質量和效果，難以為精準監管提供根據，或者導致評估過于頻繁和嚴苛，增加承接方的負擔。

3 我國政府購買養老服務監督管理的對策建議

政府購買公共服務的本質是在公共服務領域以市場契約和法律關系置換了原有的政治權力關系，通過合同治理實現政府公共管理創新[5]。針對上文揭示的政府購買養老服務監管難題，文章從橫向合同治理模式的內部監管和縱向等級治理模式的外部監管兩個層面提出具體的對策建議。

3.1 我國政府購買養老服務內部監管對策建議

委托代理理論揭示出政府購買養老合同雙方利益分歧導致的違約風險是內部監管困境的根源。優化內部監管的關鍵是通過科學的合同設計，建立吸引力機制、激勵機制和約束機制，探尋購買合同雙方利益的契合點，實現合同完全履行。

其一，建立吸引力機制。吸引力機制即政府通過合同設計尋求二者利益契合點，使得社會力量參加政府購買比不參加政府購買獲得更多，遵循合同規則比不遵循合同規則獲得更多。政府在提供養老基礎設施（如養老用地、基本設施）、社會網絡、資金投入方面具有優勢，但不具備養老服務專業運營能力。社會力量能夠最大限度地整合資源，但作為專業性勞動密集型行業，在硬件設施投入、人力資源支出、老年人早期接受度等方面捉襟見肘?？梢?，政府與社會力量在養老服務方面優勢互補。政府購買合同設計應明確場地、設施、社區輔助等相關條款，增強吸引力和利益一致性，有效引導社會力量行為，從根本上避免違約風險。

其二，完善激勵機制。激勵機制即通過履行合同內容，政府與社會力量均能獲得最大期望效用。具體而言，政府與社會力量長期且穩定的合作有利于發揮規模效益、提升老年人的信任度、降低養老服務提供的外部成本、形成社會力量養老服務的口碑和美譽度。社會力量能夠連續多次獲得政府購買養老服務合同是最佳激勵機制。政府通過合同條款設計，建立獎勵機制，將優先履行合同作為延續合同，或者優先獲得其他購買合同的根據。在實踐中，許多地方政府利用購買合同打造養老服務示范項目，最終實現政府養老高質量供給與社會力量養老口碑雙贏。

其三，強化約束機制。盡可能詳盡合同內容和養老服務標準體系，既能為養老服務行為提供明確指引和評價標準，也是一種有效的約束機制以防止行為偏差。政府作為購買方需利用專業機構和服務平臺數據等，最大限度克服公共產品難以評價的難題，將養老服務的社會目標轉化為統一明確、可操作可檢測、便于考核的服務質量要求和檢驗標準，明確承接主體的權利、義務和違約責任。同時，政府需針對購買合同的履行過程的不確定性，建立科學的服務標準動態調整機制[6]。

3.2 我國政府購買養老服務外部監管對策建議

政府要實現公共服務質量保障責任，需要優化社會監督和第三方評估等外部監管。

其一，建立全方位的社會監督。老年人對養老服務的評價對解決公共產品評價和信息不對稱難題至關重要。社會監督，尤其是老年人對養老服務大量、準確、真實的評價是明確養老服務需求、確定購買項目、建立養老服務標準的基礎。具體而言，一方面，建構有效的公眾參與機制。在合同履行過程中，通過問卷調查、訪談等形式對服務對象展開滿意度調查，形成暢通的渠道使得作為消費者的老年人積極參與評估、反饋服務感受。這是一種有效的主動監管方式。既可以直接了解服務對象對合同履行的感受，又可以作為后續選擇承接主體、政府購買政策調整等的依據。在這一過程中，重視信息化建設為社會監督賦能。通過政府購買養老服務平臺，收集公眾養老服務需求與承接主體服務水平的大數據，助力建構公共產品評價體系，解決老年人真實養老需求信息獲得難題。另一方面，完善養老服務投訴處理機制。投訴處理具有反應問題及時、信息來源渠道廣、監管成本低的優勢。政府需指定專人負責投訴處理工作，對于有效投訴要及時調查并解決，反饋處理意見。

其二，優化第三方評估機制。就評估機制而言，建立科學完善的評估機制是政府履責的實際體現。首先，評估主體專業。在政府購買養老服務實踐中，需建立由購買主體、養老服務對象及第三方組成的綜合評估機制?？紤]評估主體結構合理和搭配得當，機構設備和資金充裕能夠保障評估實質展開，而非流于形式。其次，評估方法科學。明確對專業性強、技術標準復雜的養老服務采取評估方式，包括項目購買前承接者能力評估，項目實施后服務效果和社會影響評估。具體而言，借助第三方評估機構人員的專業能力和資質，建立科學的評價指標體系，形成統一的評估標準。根據項目實際情況，綜合運用問卷、打分、訪談、調研等定量和定性分析方法客觀評價養老服務的質量。最后，有效運用評估結果。社會力量承接政府購買服務具有降低成本、獲取政府扶持、拓寬服務領域等多元目的，期待建立長期穩定的合作關系。承接主體信譽度在政府購買服務中具有重要價值，可將評估結果與承接主體的信譽度相結合，使之作為政府購買后續選擇、獎勵或懲罰、動態調整的重要參考依據。