鄉鎮執法中的黨政協同模式選擇及機制改革

牧 宇

內容提要：當下鄉鎮執法中的聯動型執法具有臨時性的缺陷，派駐式執法歸屬不明，網格化執法規格低。執法下沉的實踐困境源于權力下沉先行而組織規范滯后的制度落差、條線部門轉型屬地治理部門的改制阻力以及縣鄉之間的體制差異。黨參與鄉鎮執法緣由在于黨政體制決定因素與基層執法的權威依托，黨政協同執法模式選擇則緣于鄉鎮的“一元二體”結構。完善鄉鎮執法應以適應性構造作為執法組織制度，以權力調適作為執法協調制度，以共同考評作為人事評價制度，以同責分置作為協同責任制度。

一、引 言

執法下沉賦予基層規范治理工具，此舉將彌補基層治理強制手段欠缺、匹配執法資源與執法需求、促進基層治理規范化轉型、縮小城鄉公共治理供給差距。(1)2019年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，由此全國推開了鄉鎮執法改革。執法下沉改革既突破了縣級以上職能部門執法的實施慣例，又不等同于以橫向權力集中為核心內容的綜合執法改革。當前對鄉鎮執法改革研究聚焦在改革性質、法律定位、權力配置等，(2)參見葉必豐：《執法權下沉到底的法律回應》，載《法學評論》2021年第3期；盧護鋒：《行政執法權全面下移的組織法回應》，載《政治與法律》2022年第1期；夏正林、何典：《我國鄉鎮政府執法權配置研究》，載《江淮論壇》2019年第6期。卻未對執法“如何下沉”這一問題進行探討，如何下沉執法實際上就是不同執法模式選擇。

從以下三個方面，執法模式的討論是必要的：首先，如何下沉執法是此次執法改革亟需回應的現實問題?！蛾P于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)提出的整合審批服務執法力量改革是實踐性改革，其目的是加強基層服務能力與行政能力，解決基層權責不對等難題。鄉鎮執法并不排斥縣級以上執法，二者在業務上是指導協同關系。執法下沉改革作為執法在鄉鎮的延伸，填補了以往縣級以上執法留下的執法場域空白，但并未改變整體執法制度。在執法的授權、依據、程序、裁量等方面，鄉鎮執法也不存在特殊之處。但具體怎樣下沉執法，則是承擔改革壓力的縣市區面臨的難題。在執法權能下沉的大方向下，各地實踐不統一，部分縣區將原先的城管、消防、安監等隊伍派駐到鄉鎮，部分縣區則建立鄉鎮與執法之間的聯動機制?？傊?，在崗位、職能、編制的三定方案落地之前，各地方對執法下沉理解相差巨大，這與自上而下改革的一致性沖突。其次，怎樣實現執法下沉與鄉鎮治理的結合，是此次執法改革的難點。為提升基層管理水平，《實施意見》提出了屬地執法的要求，并賦予鄉鎮和街道統一指揮和統籌協調職權。執法如何屬地化，讓下沉執法真正參與基層治理，與執法模式選擇息息相關。最后，無論是整合執法審批服務職能還是將執法融入鄉鎮治理機制，都需要組織機制支撐，否則，執法下沉只能是一種措施而非長效機制，執法模式探討的核心即確定行之有效的下沉執法的組織機制。

在三定方案缺位、組織規范模糊(3)如果將美國的獨立管制機構執法視為獨立管制模式，我國則屬于以綜合性管制機構為主體的政府管制模式，即執法部門通過嵌入一般行政管理體制履行執法職能，執法的組織規范即各級政府的組織規范。但是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(簡稱《地方組織法》)第76條對鄉鎮政府職權的概括中，并未區分執法職能與一般行政管理職能。此外，《地方組織法》對于各級政府之間關系未作詳細解釋，因此執法職能下沉并未獲得組織法上明確的指導依據。參見茅銘晨：《中美政府管制體制比較研究》，載《浙江學刊》2005年第3期。的情況下，各地先行開展執法下沉鄉鎮的探索實踐。當前執法下沉呈現三種樣態，即以“吹哨報到”為代表的聯動型執法、普遍采用的派駐式執法、強調屬地責任的網格化執法。然而上述執法模式的治理實效未達到預期，普遍存在執法機制欠缺、執法協作不足、執法規范化不高等問題，甚至出現上級部門挑揀權力選擇性下放、編外人員擅權執法、干群矛盾激化(4)例如最近圍繞“農管”產生的爭議與矛盾，一方面固然有傳播不實等原因造成的官民誤解，另一方面也反映了執法下沉在下沉種類、下沉模式與執法方式上存在不足。等負面結果。因此，應從當前鄉鎮執法模式選擇上厘清問題根源。

本文首先分析當前鄉鎮執法模式存在的缺陷，指出其問題的根源。以《實施意見》提出的基層治理整合改革為指導，通過考察鄉鎮具體治理結構，結合新一輪黨和國家機構改革的背景，在《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)劃定的下沉范圍內，謀劃適宜有效的執法模式，使得執法職能有效融入基層治理。

二、鄉鎮執法模式選擇困境

當前鄉鎮執法存在聯動型、派駐式與網格化三種模式，但其各自都具有不可彌補的短板，鄉鎮執法模式面臨選擇困境。

(一)聯動型執法：功能取向的臨時方案

聯動型執法以“村鎮吹哨，部門報到”“一門主責，其他配合”“部門布置、村鎮落實”構成“三協同聯合執法鏈”。所謂吹哨報到，即村鎮街道發現一個違法行為后，利用召集權、指揮調度權，通知責任部門處置，由主責部門牽頭聯合執法，執法后部門部署后續管理任務，再由村鎮繼續行使日常管理與監管職能，形成“管理—執法”的閉路循環。聯動型執法通過連接村鎮與部門，匹配執法需求與執法資源，實現執法與管理的職能對接，明晰工作流程與權力范圍，確立村鎮與部門的職責定位和工作關系。聯動型執法核心在協作，通過上級政策推動、組織結構改造、主官落實負責、雙向評價約束等實現跨部門、跨層級的合作，解決基層權小責大、條塊分割、響應延遲等難題。聯動型執法優勢在于，其一，規避授權與配置問題，法治風險低。執法授權與權力配置是執法下沉改革的難點，聯動型借助縣級職能執法資源，規避了法外用權與越權配置的規范難題。其二，避免機關重組，適用效率高。聯動型保留縣鄉執法格局，以縣級職能部門為主，以鄉鎮政府為輔，以功能主義的違法處置方式回避全面下沉的組織重構問題。

然而，聯動型執法存在諸多缺陷，使得其只能充當執法下沉的臨時性解決方案。第一，聯動型執法具有局限性。聯動型在處罰型執法的經驗上發展，具有經驗主義的局限性。鄉鎮在發現明顯違法跡象時，發出違法預警，再召集調度相關執法部門，由上述部門及時制止違法行為、現場固定證據、作出執法決定、完成行刑銜接程序等?？梢?，聯動型執法適用于及時性、顯見性、典型性、高密度的執法任務。對延時性、隱蔽性、非典型性、低密度的執法任務，該機制事倍功半。例如鄉鎮對“三非兩違”的查處，針對采取欺騙手段騙取批準占用土地或超越批準權限非法占用土地的行為和各類違法用地、違法占地行為，需要衛星地圖的資源支持與專業的規范判定，這種聯動預警機制效果大打折扣。實踐中，吹哨報道從執法機制逐漸演變為一種借助村社居民的治理機制，例如昆明市將吹哨分為“應急哨”“重點哨”“常規哨”“協調哨”等做法，實際上模糊了吹哨的執法定位，側面說明了聯動性執法的局限性。

第二，聯動型執法具有臨時性。聯動型的協同機制是以問題為導向建立的臨時工作機制，這種臨時性存在以下問題：首先，協同效力低。地方實踐中，聯動型執法機制多被定位為鄉鎮管理體制或職能部門內部機制。(5)例如北京市出臺《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，將協同機制定位為鄉鎮工作機制，黃山市黃山區出臺《黃山區城管執法局“鄉鎮吹哨、部門報到”工作實施方案》則將其定位為職能局工作機制。無論在預警端還是響應端，以內部工作機制發揮外部協同效果必然力有不逮。其次，協同機制松散，協同合力有限。聯動機制既沒有邊界，也缺乏限制。即便針對同一目標，各職能部門也難以形成分工協作的配合關系。協同機制僅消除了違法問題與執法資源的時空間距，卻未形成協同執法的資源互補、程序銜接、針對性部門適配等優勢。最后，聯動型執法不符合整體下沉的改革要求，只能是臨時性方案?！秾嵤┮庖姟放c《行政處罰法》第23條，揭示了執法權全面下沉的改革趨勢。所謂整體下沉即全種類事權的全面下沉、人物權財的一并下沉、全類型執法權的統一下沉。(6)參見葉必豐：《執法權下沉到底的法律回應》，載《法學評論》2021年第3期。屬地化不足，使得聯動型執法與改革趨勢背道而馳。

(二)派駐式執法：歸屬不明的過渡方案

所謂派駐式執法，即將區縣執法隊伍派駐到村鎮，將村鎮建設為能獨立處置的綜合執法部門，區縣執法部門空心化，執法組織架構扁平化，以達到執法重心下沉的目的。派駐式執法一般采取隊伍整合、人員定額、縣屬鄉評、省級賦權、建立權力清單等措施，以保證派駐執法制度的有效運行。派駐式下沉特征是執法力量自行整合下沉，而不涉及黨政協同、縣鄉關系應變以及基層組織結構改造。以條塊關系視角分析，派駐式執法屬于條線內部調整，而不涉及塊塊關系或條塊關系。此外，派駐式執法進一步縮小了執法與違法的距離，對鄉鎮法治環境提升大有裨益。在執法專業性與法律素質上，縣局的執法人員也優于鄉鎮街道執法人員。

派駐式執法的問題在于：第一，缺乏組織規范支撐，無法融入現有組織機制，派駐執法歸屬不明。我國屬于以綜合性管制機構為執法主體的整體執法模式，即執法部門通過嵌入一般行政管理體制履行執法職能，不區分執法職能與一般行政管理職能。(7)具有執法職能的行政機關內部一般將執法隊伍獨立成編，以區分其他行政管理職能。但由于執法隊伍仍以行政機關名義對外作出執法決定，所以并非本質上的區分。因此，我國執法機構具有行政機構依附性，執法的組織機制有賴于府際組織規范。首先，派駐式執法將執法人員派駐往鄉鎮，造成執法機構“無所依”。對執法人員而言，事在鄉鎮而責在縣相關職能部門，這種歸屬的割裂感導致不能專心于鄉鎮。具體而言，我國行政機關有條塊兩條主線，“條”是指執法職能層面的上下級關系，“塊”是指本級黨委和政府。(8)參見張康之、張乾友主編：《當代中國政府》，南京大學出版社2016年版，第171頁?？h相關職能部門派出的執法人員本屬條線機關，而被分配到塊塊機關，自然無所適從。其次，被剝離的派駐執法程序推進受阻、執法溝通不暢、行政效率低。以漁政類處罰為例，一項處罰的作出，需要檢查筆錄、證據審批、立案登記、保存登記、法制審核、處罰事先告知、處罰決定、決定送達回證等流程，其中法制審核、集體討論等環節仍必須由縣漁業局完成，而派駐式執法的分離特征，導致程序銜接、流程推進、卷宗傳遞效率變低，不僅沒有達到及時處罰的目的，還可能事倍功半。最后，在組織法適配性修改規定前，縣鄉兩級執法條線組織關系不明確，派駐機構與縣直部門關系模糊。同樣，執法派駐機構在鄉鎮內定位不明，其既不等同于市縣級部門設置的派出機構(如鄉鎮派出所)，也不同于鄉鎮政府的內設機構與鄉屬二級事業單位(如當前鄉鎮普遍設置的城鄉建設和生態環境保護辦公室或農業農村服務中心)。從此次執法改革目的出發，條線單位積極推進派駐人員的屬地化轉型。(9)中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《實施意見》指出，除黨中央明確要求實行派駐體制的機構外，縣直部門設在鄉鎮和街道的機構原則上實行屬地管理?？梢妼俚鼗窃瓌t，派駐執法為例外。派駐式執法使得鄉鎮執法與縣市執法組織關系不明，有學者提出縣鄉執法分流的觀點，縣級執法從一線執法中解脫出來，集中有限的行政執法資源，高效行使行政規劃權、行政指導權、行政監督權等行政權力，完成執法分流。如果是采取事權分流觀點，則縣與鄉執法在組織上是平行關系，(10)參見徐曉明：《行政處罰權下沉鄉鎮街道制度的內在取向及實施路徑》，載《中州學刊》2022年第4期。一并接受省市條線部門的指導監督，那么，執法體系就應當進行系統化改革。若采用上下級組織架構，一則可能與屬地化的執法服務改革要求沖突，二則疊床架屋組織架構不利于效率，三則這種大規模的組織增配已經打破現有的條塊組織格局，需要組織法系統的適配性修訂。除非出臺分級制定的系統組織法，否則目前不具備現實性。(11)關于我國行政組織的制度完善進路，我國早有學者對此提出過分級制定組織法的學術建議，即依層級分別制定省組織法、市組織法、縣組織法、鄉鎮組織法。參見應松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第227頁。從鄉鎮政府角度，若無組織法居中調制，縣鄉治理機制差別將阻礙自上“空降”的執法組織融入鄉鎮治理體系。

第二，派駐式執法的動力不足。從行政管理的角度看，任何組織行為都需要相應的激勵措施去推動。(12)參見楊其靜、鄭楠：《地方領導晉升競爭是標尺賽、錦標賽還是資格賽》，載《世界經濟》2013年第2期。執法動力不足具體表現在執法壓力不足與內生動力不足。我國實行的是以目標責任制和下管一級制度為核心的壓力型治理圖式。(13)參見曾凡軍：《整體性治理：一種壓力型治理的超越與替代圖式》，載《江漢論壇》2013年第2期。在地方差異懸殊、組織規范模糊、行政責任不清、政策導向發展的大環境下，普遍存在的目標、政績、考核構成制度驅動力來源。執法壓力是執法部門開展執法活動的組織動力。(14)參見印子：《突破執法合作困境的治理模式辨析——基于“三非兩違”治理經驗樣本的分析》，載《法商研究》2020年第2期。派駐式執法缺乏執法壓力，源于歸屬不明，分散到街道村鎮的執法單元隸屬關系模糊。派駐執法單元既遠離原執法部門又難以融入基層政府體系，因脫離在條塊組織外缺乏機制壓力而動力不足。內生動力即執法人員行為動力，行為動力由利益動機與價值認同構成。政府執行力是維系一個政府機構生存和發展的決定性力量，(15)參見莫勇波：《政府執行力：當前公共行政研究的新課題》，載《中山大學學報(社會科學版)》2005年第1期。行為動力是政府執行力的重要范疇。從資源分布角度，執法人員越往上層越可能獲得獎評、晉升、人脈、機遇以及隱性資源交換的機會。執法下沉改革將部分執法人員剝離原單位，在物理意義上與組織核心疏遠。這種疏遠易造成執法人員懈怠、挫敗等消極情緒。在筆者調研的縣區中，甚至存在將下放村鎮作為隱性懲罰措施的現象。下沉執法人員普遍定位模糊、職責不明，因而影響自我價值認知，導致執行力減弱。

(三)網格化執法：低規格的替代方案

網格化執法是網格化管理下的執法形態。網格化管理依托統一的城市管理及數字化平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分為單元網格，責任目標落實到人，推動原先分散的管理格局變得更加系統、有序，使傳統的城市管理模式向主動、預警、多主體轉化。網格化執法依托網格化管理的基礎展開，被廣泛應用于城市管理、環境監管、污染治理等方面。例如山西省高平市將林田路井、礦產資源等風險隱患納入網格管理，明確網格員9大類24小類83項職責，編制《高平市所轄鄉鎮(街道)法定執法權清單》，把14項行政檢查、9項行政處罰、10項行政強制權下放到村鎮(街道)，以網格為前哨陣地，以執法為后置手段。網格化執法遵循先簡化再復雜的治理邏輯，即保持治理對象、治理要素、治理主體、治理過程的簡單、清晰、明確、精準，再通過 “復合”實現整合、動員和融通，形成基層治理合力。(16)參見容志、趙昊放：《從簡明到復合：網格化管理的邏輯闡釋與限度分析》，載《上海行政學院學報》2022年第5期。網格化執法重點落在屬地責任，網格作為執法單元，構成微型屬地，其內在驅動是網格管理人員的屬地責任。此外，網格化執法利用技術搭建的各類平臺，將人、地、事、物都納入管理服務范圍，(17)參見李利文、王磊：《公共服務下沉創新：理論框架、實踐樣態與支撐邏輯》，載《新視野》2021年第6期。技術手段進一步固化了責任關系。

顯然，網格化作為區域化機制，重構著鄉村治理空間，回應了基層執法權薄弱和執法能力不足的問題。(18)參見陳柏峰：《鄉村基層執法的空間制約與機制再造》，載《法學研究》2020年第2期。但是，網格化執法應當定位為低規格的替代方案，而不適合作為鄉鎮執法的通行方案：其一，網格化治理與執法下沉制度屬性不同。網格化的落腳點普遍在街道辦、居委會、村委會，當前還有繼續延到小區、樓道等次級治理單元的趨勢。(19)參見李婷婷：《城市社區微治理的實踐困境及其破解》，載《理論探索》2018年第3期。顯然，這種小微區域的治理模式便于宣傳、管理、服務、行政職能，卻與以下沉審批、處罰、強制等職能為主的鄉鎮執法改革在制度定位上完全不同。實踐中，大部分網格仍然扮演“吹哨人”“巡邏隊”的角色，卻未承擔“執法者”角色，側面說明網格化制度無法承擔執法下沉職責。例如，山西省建立“網格吹哨—平臺分流—部門報到—辦結反饋—核查結案—加強考核”的網格執法制度，網格吹哨僅僅在第一階段發揮作用，其機制主體仍在于平臺分流以及部門報道等后續程序。對于區域化執法帶來的便利，也完全可以通過鄉鎮執法內部的巡邏劃區等機制獲得，無需整體依托網格化進行執法導致本末倒置。其二，網格化規格低，面臨規范賦權難題。網格化的落腳點普遍在街道辦、居委會、村委會，上述單位不屬于五級政府的建制序列，不具備行政主體資格，因而法律賦權難。除了執法權外，執法還需相關行政管理權，一項執法決定從作出到實施完成，一般需經歷巡查檢查、法律審核、決定作出、結果實施等過程，基層重大執法決定還需集體決策，由基層黨政負責人決定。上述過程所需的檢查權、執法權、決策權、審核權、組織權同樣無法被網格所吸納。其三，網格化執法面臨跨區執法與組織協作難題。網格化固化了執法力量，卻也因此限制了跨區合作與部門合作。在部門聯合執法、協同執法的發展趨勢下，網格固化不合時宜。

三、黨政協同執法的選擇緣由與設置限度

上述模式雖然實現了“基層執法”這一目標，但卻與《實施意見》所提出完善基層體制、保障基層需求等改革目的不相符合。具體而言，其一，上述模式回避了組織改革的問題，鄉鎮執法并未建立在穩固的組織機制上?！秾嵤┮庖姟访鞔_了下沉執法事項屬地管理的原則，并禁止上級部門要求鄉鎮和街道對口設立機構，實際上提出了組織上的脫鉤以及基層執法組織再造的要求。而在組織未變的條件下“嵌入”職能，不僅讓改革“后勁不足”，也導致縣局執法的格局沒有改變。其二，上述模式忽視了縣鄉之間的體制差異?？h級以上主要以科層制為主，而鄉鎮表現為黨委領導、整體負責、黨政合作、動態調整等體制特征。賦權下沉執法未結合鄉鎮治理結構，導致職能融入困難，下沉執法依然“懸浮在上”。其三，上述模式聚焦行政科層內部，是封閉式的自我改革，而未與治理機制銜接。自執法下沉提出以來，執法就兼具治理屬性?！秾嵤┮庖姟诽岢稣匣鶎訄谭?、服務與審批，是對基層治理中的權能不足、服務缺位以及審批困難等問題的對應之策。而執法的體制內部改革，則無法形成執法與其他職能的聯動，下沉的執法職能不能轉變為基層治理能力，導致執法下沉后成為“孤島”，不符合改革的目的。就此而言，黨政協同執法模式對上述模式的弊端予以回應：首先，黨政協同將執法組織納入管理，以契合執法職能為目的積極調整執法組織，形成動態化機制。其次，通過黨政協同執法，作為鄉鎮權力部門的黨委消解了縣鄉之間的體制差異。最后，借助黨的基層權威、問責制度與人事權力，加強執法與其他職能的聯動，形成治理合力，完成執法的屬地化改造。實際上，由黨領導的執法部門合作屢見不鮮，也在實踐中證明了這種領導的有效性，鄉鎮執法的黨政協同模式選擇，有更為具體的緣由。

(一)黨參與鄉鎮執法的制度緣由

黨參與鄉鎮執法的正當性在于：第一，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規定的黨的領導構成黨參與執法的憲制正當性?！稇椃ā返?條明確將黨的領導作為中國特色社會主義最本質的特征，即賦予了黨領導權在憲法意義上的公權力性質。中國共產黨具有多層次、跨領域的結構特征，其既是國家公權力的核心要素，也有相當部分處于社會之中。(20)參見胡穎廉：《黨領導社會建設的歷史、現實和經驗》，載《理論學刊》2022年第4期。有學者將這種結構關系概括為“黨政體制”，以強調黨對政權的領導。(21)參見許耀桐：《中國共產黨建立的黨政體制百年來的發展》，載《行政管理改革》2021年第3期。未來可期的執法合作能力建設的法治方案，理應尊重我國國家治理的黨政結構及其功能機制。(22)參見王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，載《中國社會科學》2019年第9期。

第二，黨管政法的政治傳統構成政治正當性。革命時代，黨管政法就屬于四項治理經驗之一。中華人民共和國成立后，政法委逐漸成為體現“黨管政法”理念的實體組織，在設立之初，政法委就被賦予指導下級、聯系上級的職責：董必武在第一次全會上的致辭中指出：“政法委員會隸屬政務院，任務是負責指導內務部、公安部、司法部、法制委員會、民族事務委員會的工作，并受主席毛澤東和總理周恩來的委托，指導與聯系最高人民法院、最高人民檢察署和人民監察委員會?！?23)董必武年譜編纂組編：《董必武年譜》，中央文獻出版社 2007年版，第 348 頁。此后雖在形式上經歷指導與聯系、歸口管理、請示報告等不同階段，(24)參見周尚君：《黨管政法：黨與政法關系的演進》，載《法學研究》2017年第1期。但黨管政法方向始終不變。

第三，《行政處罰法》承接條款與黨內法規構成黨參與鄉鎮執法規范正當性?！缎姓幜P法》第24條是執法權下沉的依據條款，根據該條第3款，對于下沉執法權，有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度。上述內容提出了承接執法權的組織、協調與考評需求，但對上述適應性改制任務的主體、內容與形式語焉不詳。根據職權法定，執法改制應當由職權機關負責。根據《地方組織法》第76條，鄉鎮政府主要以執行職能為主，不具備組織與協調職能?！督M織法》第12條規定鄉鎮人大職能為決定、審議與選舉，亦未規定組織等職能。實際上，執法工作下沉以后的組織、協調與考評，主要落在黨委方面。在組織上，《中國共產黨政法工作條例》(以下簡稱《條例》)第10條第5項規定黨委組織實施黨中央關于政法改革方案，實際上賦予了黨對政法工作改革的組織權。在協調上，該條第1項、第2項、第3項分別以政治安全、社會安全與社會建設為核心，賦予黨委對政法工作的統籌協調權。此外，該《條例》第11條第3款特別說明了鄉鎮(街道)政法委員負責對域內社會治理的工作統籌、政策指導。在考評上，根據《執法類公務員管理規定(試行)》第11條，專業技術類公務員職務任免與升降工作，由各級黨委(黨組)及其組織(人事)部門按照干部管理權限，依照法定的條件和程序進行。相應的，黨委被賦予執法公務員考評權。因此，黨應當在此次執法改制中扮演組織、領導與考評角色。

第四，深化黨和國家機構改革決定了黨參與執法的改革正當性?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》提出，一方面要更好發揮黨的職能部門作用，另一方面統籌設置黨政機構。此次機構改革以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化、協同高效為著力點。(25)參見劉權：《黨政機關合署辦公的反思與完善》，載《行政法學研究》2018年第5期。深化黨和國家機構改革、統籌黨政機構改革、合理設置地方機構是黨參與鄉鎮執法的改革正當性依據。

第五，重大行政決策的黨內程序嵌入、重大執法決定的集體討論等制度決定了黨參與執法的程序正當性?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第31條“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告”的規定，明確了黨內請示報告程序介入行政程序的制度安排。(26)參見王建芹、陳思羽：《黨內程序如何介入行政程序——論重大行政決策程序與中國共產黨重大事項請示報告程序的銜接》，載《中共天津省委黨校學報》2021年第2期。重大執法決定集體討論制度、重大執法決定的法制審核制度中的集體討論環節等，將執法與黨內程序密切關聯，由此確立了黨參與執法的程序正當性。

從必要性角度，黨參與執法則源于執法依賴黨掌握的本土資源與權力。鄉鎮執法實際上是包含鄉級行政單位及以下的基層全域執法。(27)首先，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《實施意見》，執法下沉本身被定義為基層執法而非鄉鎮執法，鄉鎮是基層的子集。其次，改革旨在推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，鄉鎮和街道具有統一指揮和統籌協調職責，因此全區執法是題中之義。最后，從職能協同角度，既然審批服務等職能明文下沉到社區村，則執法也應當在社區、村等展開。執法是在社會之中的規范實現，因此執法必須考慮其所在場域的社會因素，一如城區執法適用“街頭官僚”社會學理論解釋，鄉鎮執法也必須正視鄉鎮基層社會自身屬性。

首先，從鄉村社會的權威依賴性而言，黨政協同具有必要性。在現代鄉村社會治理中，其內生性權威力量的建構具有重要作用。(28)參見李寧：《鄉賢文化和精英治理在現代鄉村社會權威和秩序重構中的作用》，載《學術界》2017年第11期。歷史上，村莊一直存在著傳統權威，即皇權、紳權、宗族權、宗教權交叉形成的權威對村莊進行治理。(29)參見顏德如、加芬芬：《農村權威：演變、危機及重構》，載《學習與實踐》2016年第8期?，F代中國將“一盤散沙”的鄉土社會整合為一個高度組織化的政治社會得益于政黨向鄉村的延伸和滲透。(30)參見徐勇：《“政黨下鄉” ：現代國家對鄉土的整合》，載《學術月刊》2007年第8期。在中國邁向現代化的歷史進程中，中國共產黨是國家建構的主導力量。(31)參見周佑勇：《大變局下中國式民主的制度優勢與憲法保障》，載《中國法學》2023年第1期。在黨將基層整合到國家的活動過程中，一方面積累形成了黨在基層的權威，另一方面，借助黨的權威的凝聚與統合作用，鄉村也完成了治理體制的轉型改革。執法相對于鄉村是外來力量，執法下鄉將對鄉村原生秩序產生沖擊，借助權威的自發授權、自愿服從的屬性，提高基層執法的預測、指引、評價與教育作用，逐步改良鄉鎮居民法律意識，形成良法善治的治理格局。

其次，從鄉鎮的熟人社會屬性而言，黨與執法的結合，將避免執法在鄉鎮社會的“硬著陸”。在熟人社會中內部化機制可以產生一個特定的“自己人認同”圈子，這個圈子中間的人彼此之間遵循著人情、面子、信任和規則。(32)參見宋麗娜：《熟人社會的性質》，載《中國農業大學學報(社會科學版)》2009年第2期。由基層黨組織充當執法與鄉鎮社會的中介與緩沖，有利于消解執法模式與鄉鎮社會之間的結構性差異。更進一步，借助黨組織的引導，執法可以通過“內部化機制”融入鄉村社會，實現法、理、情融合的良法善治。

(二)黨政協同執法的選擇理由

顯然，黨參與鄉鎮執法具有正當性與必要性，而其具體參與方式則源于鄉鎮“一元二體”的結構。鄉鎮治理中的黨政關系密切是其顯著特征，但對于鄉鎮黨政關系的精準描述，則反映出對鄉鎮內部運行機制的不同理解。既有的觀點主要包括黨政不分、黨政一體、黨政機制與黨政統合。其中黨政不分與黨政一體類似，其將鄉鎮黨政解釋為混為一體的狀態，黨政即鄉鎮治理的最小單元，彼此不可清晰劃分。持此觀點的學者以融合包干、政治動員為例進行說明。(33)參見朱靜輝：《基層黨政一體體制與多類型彈性治理機制》，載《湖湘論壇》2022年第5期。實際上，融合包干是以政治性責任促進行政任務的實現，黨政之間仍有明顯的區分。而政治動員本身即是非常態的工作機制，本質是黨以決策、領導、組織職能推動高效化、精準化行政，并以問責制作為兜底措施，而具體行政內容，黨不參與。與之不同，黨政體制、黨政統合則趨向于描述黨政相對獨立的趨勢。更為注重黨對行政科層的整頓與整合，黨組織體系能克服行政科層弊端突破常規治理形態，并靈活轉換工作任務的形態。(34)參見歐陽靜 ：《政治統合制及其運行基礎——以縣域治理為視角》，載《開放時代》2019年第2期。鄉鎮政府的內部運行機制，實際上可以概括為“一元二體”，所謂一元，即鄉鎮作為包括黨與政的整體的一級政府，服務于共同目標。一元在法律上的淵源即《憲法》第1條所表述的“民主專政”“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，在體制上表現為單一制的結構形式，在行政崗位上表現為行政首長與黨委成員的任職重合。所謂二體，即一元之下黨和政府兩大組織并存，功能對應，黨起領導作用。在鄉鎮表現為黨口與政口的分工并存。一元是協同的必要性因素，二體則是協同的基礎，兩個同屬一個體系的平行組織才有可能合作協同。從一元二體的制度出發，執法職能的嵌入應當以黨政協同的方式進行，具體體現在以下三方面。

第一，在功能必要性上，執法關系上屬于黨口而在職能上與政口重合，協同具有必要性。從黨的組織領導角度，作為塊塊的地方黨政，一般是具體執法部門的 “領導”，(35)參見陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執法》，載《法學研究》2017年第4期。此即所謂的分口管理。鄉鎮普遍實行黨政分口管理，并以鄉鎮黨委統籌領導。從執法工作的重要性與分口管理慣例而言，執法工作屬于黨口管理范疇。一般而言，鄉鎮的司法、派出所、綜治、武裝等工作由黨口聯系分管。顯然，根據工作性質、重要程度與黨管政法的慣例，執法也當屬黨口管理范疇。另一方面，執法又與政口管理事項產生橫向聯系：在社會治安、經濟發展、城鄉建設等各事別領域都有專門立法，而鄉鎮承接的審批執法權與鄉鎮政口管理事項也有諸多交集。例如筆者調研的安徽省宣州區從自然資源規劃局、生態環境分局、住建局下沉的45項處罰權，與鄉鎮城鄉建設和生態環境保護工作直接聯系?？傊?，執法工作既屬黨口管理范疇，又與政口關系緊密，這決定了協同必要性。

第二，在黨政雙向關系上，下沉執法受黨的領導并服從行動安排，基層黨委同樣需要對鄉鎮執法予以組織與事權協調上的配合支持。黨政之間雙向關系決定了協同模式的選擇?！秾嵤┮庖姟焚x予鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責，而從屬地執法性質以及鄉鎮一元二體制度形式而言，鄉鎮執法必然受鄉鎮黨委的總體領導。另一方面，鄉鎮黨委被課以支持、協調與組織的義務。根據《行政處罰法》第24條第1款，省、自治區、直轄市應以有效性為核心對下沉的執法權定期組織評估。該款確立了執法下沉的評價制度，從鄉鎮角度，實際上確立了鄉鎮總體責任。對于銜接不暢、行使欠佳或濫用職權的下沉執法權的負面評估后果，顯然主要由鄉鎮承擔?！缎姓幜P法》第24條第2款與第3款提出鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設、加強組織協調、業務指導，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度，實際上設置了鄉鎮總體執法建設義務與組織協調義務。在雙向關系下，執法受黨的領導，而黨又需對執法作出合適的組織安排，這形成了黨政的協同關系。

第三，從一元二體的構造與執法自身性質出發，執法既需依托鄉鎮黨委的組織協調支持，又需要一定的獨立性，以避免以黨代政、濫用權力等風險。協同式鄉鎮執法的黨政合作在框架范圍內進行，既謀取最大效率，亦兼顧執法規范性。所謂組織即執法的行政管理與權力配置，執法常常需要合作與協同，這就對下沉后的執法組織能力提出更高要求。然而，受制于政府管制模式，執法單位只具有單向度執法權，卻沒有組織配置地方執法權的組織權與管理權。由此造成執法合作必須借助超越執法體制的外力實現。(36)例如有學者認為，執法合作針對執法合作面臨的困境，目前有兩種具有代表性的治理模式，即源于地方治理實踐的執法協同模式和執法體制改革推行的綜合執法模式。執法協同模式即通過地方黨委的組織協調來縫合執法過程中的“條塊”分割，將執法過程中的“職能—問題不對應模式”轉化為“任務—問題對應模式”，從而實現執法能力的補強。與此不同，綜合執法模式則是按照制度主義思路設計執法體系，主張以綜合執法部門整合分立的執法職能和統籌相對分散的執法資源，強調執法主體、職責、程序的法定性，力圖將執法合作困境的突破引向法治。無論是地方黨委組織力抑或綜合執法部門設置的行政改革力，都是執法體系的外力。參見印子：《突破執法合作困境的治理模式辨析——基于“三非兩違”治理經驗樣本的分析》，載《法商研究》2020年第2期。此番執法下沉改革中，執法脫離原單位體制，整合執法力量演變成分散執法力量，而組織協調則尤為重要。以筆者調研獲得的安徽省宣城市宣州區鄉鎮承接執法權清單(文件)為例，清單中包含來自15個區級部門的行政處罰283個項目。以往分散在縣職能部門的權力匯集到鄉鎮，這對諸權力之間的協調運行提出了更高要求。下沉后的執法對黨委提供的組織協調功能具有依賴性，黨委領導也是一元二體制度下的應然之義。

(三)鄉鎮執法黨政協同的設置限度

雖然黨政協同提出了執法下沉的可行方案，但黨與政府畢竟是承擔不同責任的兩個組織實體，過度混同則可能出現以黨代政的弊端。從黨組織角度，黨不僅要堅持對政權機關的領導，也要尊重政權機關的職權，充分發揮其行使管理國家職能的積極性。從行政機關角度，法律對執法的主體、行為、程序以及后果作了嚴格限制，黨應與執法行為保持一定距離。黨政協同既要借助體制優勢，亦需遵循規范、慣例與職能的限度。協同限度有兩個維度，一是主體、職能的限度。主體上，黨及其機構被排斥在執法主體范圍外，以行政處罰為例，根據《行政處罰法》處罰主體是行政機關與被授權的鄉鎮政府與街道辦事處，在委托上，處罰只能委托給管理公共事務的事業組織。在職能上，政府承接的是執法職能，而根據《中國共產黨章程》第33條，街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，統一領導本地區基層各類組織和各項工作，加強基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾性自治組織充分行使職權。因此，黨的職能是領導、組織、協調。二是由《行政處罰法》第24條承接條款決定的改革限度。當前，執法下沉主要以處罰權為主，在承接執法專門規范出臺之前，《行政處罰法》第24條部分承擔了執法改革指導規范的角色。根據該條的范圍限定，此番改革的協同范圍應當限定在組織、協調與考評三個方面。

四、黨政協同執法的制度展開

執法下沉的問題集中在組織與協調，黨政協同制度的核心即將執法納入黨統一組織與協調的網絡中，同時避免黨直接參與具體執法程序。具體而言，即黨根據鄉鎮治理結構設置執法組織，以功能取向協調執法權與其他權力，實現執法組織與職能的融入。同時，應通過黨政共同評價完善執法人事制度，以責任分置作為協同的責任制度。

(一)組織協同制度：組織適應構造

執法由縣區條線部門轉隸鄉鎮，在組織上面臨既破又立的問題。從縣到鄉，執法組織所遭遇的并非自上而下的組織轉隸問題，而是從一至多的組織重構問題。所謂從一至多，即執法從條線到地方，經歷條線一元構造到地方多元構造的過程。鄉鎮作為整體對上級負責，在鄉鎮內部則存在不同運行機制與組織構造，鄉鎮所承接執法的組織樣態亦需與鄉鎮治理機制契合。組織協同，即黨根據鄉鎮治理結構適應性設置執法組織，并回應執法需求靈活動態調整執法組織樣態。

組織協同緣于鄉鎮機構設置留下的規范空白?！兜胤浇M織法》在關于地方各級政府組織機構設置上，對縣級以上政府與鄉鎮政府采取不同標準。在內部機構設立上，根據該法第79條，省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門和自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并采取審批報備制。而鄉鎮機構組織設立、撤銷、合并或分立等不屬于組織法統攝范疇，鄉鎮對于內部機構設置具有決定權。在職權上，對比《地方組織法》第73條縣級以上地方政府職權與第76條鄉鎮政府職權，前者明確規定縣級以上人民政府有領導所屬各工作部門以及改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示的職權，但對鄉鎮職權調整并未出現工作部門等規定。因此，在職權上，縣級以上區分政府與其工作部門，鄉鎮及其工作部門被視為整體，不再區分政府與其工作部門，鄉鎮可以根據自身需求設置、變更工作部門。除了組織規范外，一些專門規范成為鄉鎮設置執法組織機構的規范依據。例如對于鄉鎮司法所的設置、功能與改革，司法部出臺《關于加強司法所規范化建設的意見》《關于進一步加強司法行政基層建設的意見》《關于進一步加強鄉鎮司法所建設的意見》等文件，逐步明確鄉鎮司法所定位與職能。由于此次執法改革尚在初始階段，專門規范欠缺，對于執法組織設置的規定尚未出臺，留下規范空白。

上述規范空白實際上為鄉鎮黨委預留了對下沉執法進行組織安排的空間。組織協同包括鄉鎮為接納執法職能的組織調整，以及將執法融入鄉鎮治理體系的組織調整兩個方面。從接納執法職能角度，鄉鎮應將當前管理、執行為主的組織模式轉變為以管理、執行、執法為核心職能的組織模式。同時，加強執法組織與其他職能組織之間的聯系、合作與協同，例如整合鄉鎮司法所以及派出所等政法力量，以鄉鎮負責人兼任執法部門負責人，形成基層執法司法隊伍。

從執法融入鄉鎮治理體系角度，鄉鎮執法的組織類型應當根據鄉鎮治理結構而設置。當下鄉鎮治理存在三種典型結構，以此為例說明不同的執法組織構造。

第一種是核心包干型治理機制，即以鄉鎮班子成員劃片的方式布置工作，條線上的任務是分管領導通過班子會議進行協調。(37)參見朱靜輝：《基層黨政一體體制與多類型彈性治理機制》，載《湖湘論壇》2022年第5期。該機制表現出權力集中、結構扁平、線辦虛化的結構特征。與之匹配，執法組織設置具有高位階組織、資源向上集中、權力核心聚攏等特征。關于高位階組織，執法應以直接對上負責的機構形式設立，在組織上高于林業站、農機站、應急辦等鄉鎮事業類二級機構。此外，在領導崗配備上，以鄉鎮黨委副書記或政法委員兼任執法組織負責人，既契合核心領導的治理機制，又在實際上“升格”執法機構組織層級。資源集中，主要是指執法機構與綜治辦的執法資源集中。根據《中國共產黨政法工作條例》第11條，鄉鎮當前主要執法治安機構為社會治安綜合治理中心。綜治辦設立之初即具有治安領導、秩序管理等取向，其與下沉執法職能上既相近又有所區別，以執法辦與綜治辦合署辦公等方式，實現執法資源集中。對于權力核心聚攏，則以擴容街道政法力量，成立鄉鎮政法委的方式實現。根據2019年頒布的《中國共產黨政法工作條例》第11條，鄉鎮(街道)黨組織配備政法委員，在鄉鎮(街道)黨組織領導和縣級黨委政法委員會指導下開展工作。黨的政法組織在縣級以上成立政法委，鄉鎮設立政法委員。由于增設一級機構、兩辦合署辦公，實際上增加了政法委員職責內容，由政法委員到政法委，實現權力聚攏。執法的組織適配與核心包干運行機制緊密契合。例如包干制以干部駐村工作小組的模式下派任務，執法機構與綜治辦的結合，有助于兼容執法與秩序管理，實現一次性解決問題，避免程序拖沓。

第二種是科層化治理模式，即以各線辦為中心展開工作。與之對應，鄉鎮黨委應當將執法機構融入鄉鎮條線部門。例如一些鄉鎮為應對適應“多中心工作”的治理環境，根據鄉鎮的重點任務和中心工作設置不同的組線，包括社會事務、農業農村、項目事業、自然資源、生態環境等等組線。鄉鎮黨委根據所下沉執法類型將執法人員安排到不同組線，實現執法職能的無縫融入。這種情況下，執法不存在統一的機構，而是分散在職能組線之中。

第三種典型機制即管區制度，管區是一些地區鄉鎮與村級中間的實體化組織，管區類型多樣，管區就是鄉鎮迫于地域空間限制所產生的中間管理層級。由于管區成為鄉鎮治理的核心機構，執法的組織也應當架構在管區或村一級，在形式上則設置為具有機動性的執法大隊等。無論何種治理機制，執法機構組織設置的關鍵在于適配。由鄉鎮黨委統籌執法組織設置，為執法展開提供條件與便利。

(二)整體協調機制：行政權力調適

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出了保證黨實施集中統一領導，保證其他機構協同聯動、高效運行?！秾嵤┮庖姟愤M一步強調了鄉鎮的指揮與統籌職責，提出建立健全納入鄉鎮和街道統一指揮協調的工作機制。因此，鄉鎮黨的機構被賦予了對于行政的協同、領導與決策的職責。在鄉鎮層級，這種領導、統籌與組織的作用表現為黨對基層行政權力的調適。黨政協同的執法的權力調適，即黨將執法權力融入鄉鎮整體的功能協調過程。近年來，國家逐步調整縱向的權力分配結構，試圖自上而下地規制基層治理體系，依托條線持續輸入工作任務，形塑了基層“多中心工作”的治理格局。壓力密集傳導強化了行政體系對政治動員的依賴，造成基層治理體系剛性化的轉型困境。(38)參見易卓：《行政調適性：理解鄉鎮“組線治理”機制創新的一個分析視角——基于湖南省C鎮的案例研究》，載《經濟社會體制比較》2022年第5期。行政調適即是鄉鎮應對壓力密集傳導的治理策略，即在鄉鎮黨委主導下，將鄉鎮各種權力根據功能進行再分配與再組合。從執法角度，這種調適是雙向的，第一是以執法為中心的聚集調適，第二是以中心工作為核心的分散調適。

所謂聚集調適，即將執法、治安、信訪、應急、打非掃黑等職能與權力聚集的行政調適。例如部分鄉鎮在“組線治理”中將政法綜治、信訪、安全生產、應急管理編入政法綜指組，打破了綜合行政執法大隊、司法所、信訪辦、社會治安辦之間的組織界限。(39)參見易卓：《行政調適性：理解鄉鎮“組線治理”機制創新的一個分析視角——基于湖南省C鎮的案例研究》，載《經濟社會體制比較》2022年第5期。在執法隊伍管理上，統合黨組織關系，實現人事統一化。例如山西將司法所、派出所等駐鄉鎮站所黨員的黨組織關系轉到鄉鎮機關支部統一管理，執法隊承接法定或部門委托的執法事項，實現“一支隊伍管執法”(40)胡健、鄭洋洋：《山西探索鄉鎮綜合執法改革：網格員吹哨、執法隊報到(基層治理新實踐)》，載《人民日報》2022年8月22日，第17版。。聚集調適是以執法為中心的類型化權力聚集，其不僅包括執法權，還包括治安權以及執法密集的信訪、安全生產、應急管理等行政管理權。類型化職能組線并非正式內設機構，但是通過黨委的行政組織權、政治問責權與人事評價權，這種聚集調適完成了執法權與相關權力協調同步、合力治理的目標。

分散調適則是鄉鎮圍繞多中心工作開展的權力統籌調適。多中心工作是鄉鎮工作常態，中心工作一般包括人居環境整治、糧食安全生產、農村改廁、生態文明建設、喪葬改革、美麗鄉村建設等。一方面，中心工作具有階段性，不同時期中心工作不同，另一方面，中心工作并不與常設職能部門一一對應，往往涉及諸多部門職能，例如重點項目創設要求申報國家農業產業強鎮的目標，根據項目考核目標，必須符合環境、經濟、基礎建設等多項指標，這就需要多項權利的功能性聚集。

要發揮行政調適的效果，首先需強化黨政聯席會議制度的統籌安排作用，實現鎮域內執法行動統一籌備、及時配合。其次，需要加強黨的領導、組織與協調職能。最后，還需要建立調適反饋機制，調適不是單項的權力安排，而是雙向的權力統籌，不適宜的協調安排應當及時反映，形成良性循環的權力體系。

(三)考評協同制度：黨政雙重評價

執法下沉導致執法人員從條線部門轉隸地方政府，其職責也從單一執法職責轉變為兼具執法與治理的復合職責。履職考評應當包括專業性與適當性兩方面。

專業性考評由上級部門主導，主要考評執法的法律適用恰當、裁量準確、措施適當等方面。執法雖然轉隸鄉鎮，但在行政復議、執法協助、業務指導、案件轉移等業務上仍存在交集。此外，《實施意見》提出鄉鎮接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，明確了縣級部門的監督監管職責。

適當性考評，即考慮執法的治理效果，其主要由黨委考評。黨評價考核下沉執法公務員，既是遵循《中華人民共和國公務員法》《行政執法類公務員管理規定(試行)》對執法類公務員考評主體的規定，亦是對《實施意見》規定的“工作考核和主要負責同志任免要聽取所在鄉鎮和街道黨(工)委意見”這一條的回應。適當性考評要求進行多元評價?；鶎訄谭蓤绦?、規范理解、策略優選、輿情應對等各種要求于一身，執法考評內容應包括執法規范、執法效果、公眾評價、部門配合等方面。針對不同執法門類可以進一步細化考核指標。

基層執法是長期工作，以往的執法考評注重執法時效忽視潛在影響，注重執法自身忽視結果影響。新時代干部評價要做到科學合理，就需從單純重“實績”向“實績”“潛績”兼顧轉變。(41)參見胡洪彬：《習近平新時代干部考核評價觀的創新》，載《長白學刊》2019年第2期。執法需強化與基層治理其他工作的聯系，惟其如此，方可融入基層治理。由此考評依據也應作出相應變化，不僅考慮執法行為規范與否，還需考察行為效果與影響，這些屬于“潛績”。專業性考評與適當性考評結合，才能形成符合考評機制且科學合理的人事晉升體系。

(四)協同責任制度：責任同擔分置

法為天下公器，不公正的審判影響惡劣，而不規范、不合法的執法同樣有損百姓的法治信仰。黨政協同雖有效結合執法權力與黨政權威，但也存在徇私枉法、逾越界限、不當干涉、濫用裁量、懈怠責任、違法決策等風險，因此應建立黨政同責的責任制度，即以后果約束行為，以責任確定職責，保證黨參與的合法性與有效性。而所謂分置，即實現對黨的組織領導職能與對執法職能的問責分離，科學定責。目前，一部分重點領域已出臺同責與追責規范，例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等，將來執法協同的黨政責任不僅依賴特別領域的責任規定，還需出臺協同行為歸責規范。所謂“同責”并非指黨政部門“承擔相同責任”或“承擔一樣的責任”，而是指其“共同承擔責任”和“同樣承擔責任”，這是因為黨委與政府兩套系統在我國政治格局、職責分工等方面不盡相同。(42)參見任恒：《我國環境問責制度建設中的“黨政同責”理念探析》，載《北京工業大學學報(社會科學版)》2018年第2期。以往黨政協同在執法協同上，黨委與執法行政人員職責不清、責任不明，最終導致多頭執法、職責混亂、規避責任等弊端。所謂責任分置即針對同一事件對黨與執法課以不同責任：其一，從責任來源上，黨委責任源于領導、組織、決策與指揮時的不當與失職行為。黨政協同執法中，黨不參與具體執法，而充當組織領導者，因此責任集中在上述行為。執法責任則源于不規范執法、適用法律錯誤、違法裁量等行為。其二，從責任性質上，黨委主要承擔政治責任，而執法人員承擔法律責任。所謂政治責任是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責及沒有履行好職責時應承擔的譴責和制裁。(43)參見張賢明：《政治責任與法律責任的比較分析》，載《政治學研究》2000年第1期。而法律責任的承擔者主要是各級政府及其工作部門的公務人員，責任內容包括行政法律責任(行政處分)、刑事法律責任和民事法律責任。當然，作為國家公職人員，鄉鎮黨委人員也可能因違法承擔法律責任，此處所謂責任性質是限定在協同行為中的責任，而不能免除法律規定責任。

五、結 語

自國家提出執法下沉以來，關于鄉鎮執法具體形式與制度眾說紛紜?；鶎又卫硇枰c基層實際相結合，黨的領導是討論鄉鎮執法制度的前提條件。黨政協同模式既消解了執法剛性與治理柔性之間的落差，又可以滿足執法的權力集中與協調的需求，是中國式現代化的創新舉措。需要完善的是，采用協同模式的黨政分工、責任分置、組織條例等還需由正式規范進一步明確。