關于政府投資項目績效管理的思考
——學習世界銀行項目績效管理有感

文/ 楊榮

借鑒世行項目績效管理經驗，切實提高政府投資項目效益，充分發揮投資在“三駕馬車”中的“主力馬車”作用

2023年3月，國家發展改革委發布了《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》，明確把績效管理載入大綱，提出研究制定項目全生命周期關鍵績效指標和績效管理機制，這對以目標和問題導向的全過程項目管理具有里程碑意義。在這方面，以世界銀行為代表的國際金融機構在項目謀劃建設投用時一直堅持該理念，并形成一套較為完善的系統的科學體系。學習借鑒世行項目績效管理經驗，切實提高政府投資項目效益，對充分發揮投資在“三駕馬車”中的“主力馬車”作用，推動經濟社會高質量發展具有重要意義。

世界銀行項目績效管理經驗

世行全過程項目績效管理體系注重結果導向，其核心內容是“監測與評估”（Monitoring and Evaluation）（以下簡稱“M&E”）。M&E是一種用于設計、實施、監控和評估項目的工具，是世行全過程項目績效管理體系的核心。依據“投入—活動—產出—成果—影響”全鏈條，運用嚴格的基準測量、指標監測、科學評價等方法，形成項目績效評價報告、項目進度報告、項目完工報告、項目獨立評價報告等，實現項目的全系統鑒別、全要素研究、全過程監管、全方面評價、全流程管理。

全系統鑒別項目的合理性。世行項目前期論證充分，這是世行全過程項目績效管理的起點。全系統鑒別項目以此展開，圍繞推進市場與財政改革、促進更加綠色的增長、共享經濟增長效益等投資方向，充分考量內外部系統性銜接、經濟與財務分析、弱勢群體的社會公平性，以及評估綠色發展、碳達峰碳中和環境影響等。全系統項目鑒別的合理性將決定投資項目成功與否。

全要素研究項目的可行性。在項目論證時，建立資金、時間、土地、能源、社會代價、環境代價等全要素投入及影響的量化模型，研究項目面臨的技術、財務、經濟、環境、社會等問題，論證項目的可行性。同時量化開展項目活動所需的人員、設備、材料、資金、土地、能源、時間等資源投入，圍繞項目目標具體形成一系列任務活動，測算項目實施產出的實物、有形商品或服務量，評估項目預期目標成果、長期目標產生影響（項目外溢性成果），并根據量化指標，開展指標監測及后續實施安排。

全過程監管項目的規范性。世行全過程項目績效管理的重要載體是項目進度報告，報告從質量、進度、費用和EHS 等方面描述項目實施效果，一般每半年提交世行審查。其中，M&E是報告的重要組成部分，每個階段都有明確的分解指標和任務。在項目前期階段，明確相關主體的審批權限和流程；在招標采購階段，嚴格審查項目的招標采購程序、招標采購文件、評標報告、授標建議以及合同內容；在工程建設階段，動態優化施工組織方案，科學合理論證工程變更必要性和可行性。

全方位評價項目的實效性。世行全過程項目績效管理的實施效果通過項目績效報告、項目完工報告、項目獨立評價報告呈現。項目建成后，世行項目團隊將根據M&E設置的相應指標，從相關性、效率、效果、可持續性等全面評價項目實施效果。相關性方面，重點衡量項目目標與國家、地區及行業的發展戰略和宏觀目標的匹配度；效率方面，評價投入與產出的對比關系，這里的投入是全要素投入；效果方面，看項目是否按批復建設，建成效果及目標人群的受益程度等多個維度；可持續性方面，主要考量項目建成后獨立運行和產生效益的持續性。

全流程管理主體的獨立性。世行在實行投資項目管理時，通常建立一個實施主體、一個指導主體和一個監管主體。實施主體由當地政府設立，統籌項目從謀劃、招標采購、合同管理到交付運行全過程，項目管理辦公室（實施主體）作為重要的項目管理平臺，在世界銀行和當地政府合作交流中起到非常關鍵作用。項目準備之初，世行根據項目需要建立一個專業齊全的項目指導主體，由技術、經濟、財務、招標采購、環境和社會等各領域的專家組成，主要工作包括審核技術文件、指導項目實施、督導項目建設、監督項目支付等，實現全過程業務指導。除上述主體之外，還須專門成立一個無利益相關的監管主體，接受整個項目活動過程中發生的投訴與質疑，并發動調查，確保第三方的獨立性和公平性。項目建成投用后，會另聘一個獨立的第三方監測機構，全面監測評價項目建成效果。

政府投資項目績效管理現狀

績效管理體系有待完善。當前，政府投資項目績效管理工作尚未形成完整的體系框架和操作性較強的工作機制。傳統的績效管理更關注實物產出，而忽視項目對環境、社會持續的影響以及可持續運營的經濟效益。由于缺乏系統性思維，項目立項時更加注重實物產出指標，缺少效果和影響指標，以及對效果實現具體路徑的描述，導致難以設計出完整的績效管理體系框架。在項目完工階段，偏重于對項目實物產出的評價，對深層政策機制以及執行經驗教訓缺乏深度回顧和總結。在項目實施效果評價階段，缺少全面的項目評價和各方主體深度參與，項目經驗的總結和推廣效果不理想。

績效管理水平有待提高。項目績效管理的核心目的在于提高政府效能和公共資源的使用效率。這就要求績效管理工作應及時準確發現項目執行過程中存在的問題，并從組織架構、管理機制等方面，以及人、財、物等資源角度綜合考慮，及時提出解決方案。但實踐中通常將績效管理集中到實物產出的重點上，缺少全過程績效管理理念，各方主體能力水平還不足，以及缺乏科學有效的工具支撐。

統一績效管理主體有待明確。政府投資項目一般在完工后由財政部門開展財政資金支出績效評價，審計部門開展項目績效審計。目前，尚未明確統一的政府投資項目績效管理工作的主管機構，政府部門之間開展績效管理工作統一協調性仍有較大提升空間。同時，績效評價往往隨著問題的整改和評價報告的歸檔而宣告結束，通常忽略總結提煉、反饋學習和加強管理的過程?？冃гu價成果零散分布于各部門，應用效果大打折扣。

世行項目的經驗與啟示

多年來，世界銀行在項目謀劃、建設、投用、評價方面形成一整套科學的管理機制。政府投資項目在決策、實施、驗收、運營等過程中，可以進一步學習借鑒世行經驗，樹立項目全過程績效管理理念，提高識別問題、診斷風險、研究項目、建設執行、交付投用、成果評價等能力，實現投資項目效益最大化。

建立健全全過程績效管理體系。全過程績效管理是一項系統性、綜合性、專業性極強的工作。建議在多規融合背景下，加強規劃管理與銜接，圍繞總體目標形成目標體系，以目標導向積極謀劃一系列項目，形成項目庫，以支持目標的實現?？茖W設置項目庫中具體項目目標、指標和貢獻值，構建績效管理體系框架。項目實施過程中，動態監測項目是否圍繞目標開展，形成項目進度報告；項目完工投用后，及時編制績效評價報告，全面回顧項目是否圍繞總體目標、目標體系、目標指標、貢獻值開展，具體目標是否科學、貢獻值是否實現、各方主體是否深度參與。及時總結經驗教訓，以績效管理為抓手，評價所有項目是否緊緊圍繞總體目標開展。

切實提高全過程績效管理水平。以示范項目為帶動，及時總結提煉，形成導則等文件。定期組織政府投資項目相關主體開展培訓學習研討，不斷提高相關單位和人員對績效管理理念的認知和管理水平。針對項目的目標指標，利用統計調查、模型驗證等科學方法動態監測，不斷采集數據和資料，對項目實施進行全程質量、進度、費用和EHS等監測，形成可回顧、可展示、可優化調整的成果。在項目的不同階段，及時編制項目進度報告、項目完工（竣工）報告、項目績效評價報告，利用以上文件實現績效管理目標，為以后的項目決策提供必要的數據和經驗支持。

全面提升全過程績效主體意識。政府投資項目各方主體要樹立并強化全過程管理項目的意識，充分認識全過程績效管理的重要性，深刻領會宏觀目標、中觀平臺與微觀項目的系統性邏輯關系，掌握全過程績效管理的核心內涵與工作方法。根據工作職責，明確項目各方主體責任，加強協作配合，落實績效管理。建設單位應通過規范化的程序、科學化的工具合理制定項目目標、績效指標，并以此作為目標導向。咨詢服務機構要加強自身能力建設，為保障工程建設質量、提高運營效率、發揮投資效益提供高質量的智力技術服務。