數據要素市場化配置的法治推進
——兼論《數據二十條》相關條款設計

陳 兵

（南開大學 法學院，天津 300350）

一、背景與問題

黨的二十大報告提出的“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”，引起了社會各界的關注。構建全國統一大市場現已成為市場經濟發展的重要目標之一。在黨的二十大召開前，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（下稱《意見》）已發布，黨的二十大重申了建設全國統一大市場的重要性。數據要素市場作為全國統一大市場的重要組成部分，以加快建成統一大市場為目標，推動數據要素市場化配置是當前深化要素市場化改革，建設高標準市場體系的重要組成部分，也是推動統一大市場建設的重要抓手。

數據要素市場化配置是指將市場機制引入數據要素價值產生的全過程，讓市場發揮決定性作用，以法治市場和市場法治為保障，推動和規范數據要素的發展。具體而言，是讓市場主體在法律法規的框架下通過合理主動運用市場體制機制實現數據要素市場化配置過程的全周期治理，探索建立數據產權制度，構建統一的數據要素市場，保障數據流通與交易，統籌數據安全和發展。

2022 年12 月發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下稱“《數據二十條》”），開啟了我國數據要素市場化配置的新階段?！稊祿畻l》積極回應了學界熱議的數據權屬問題，創造性提出了數據權屬“三權分置”的運行機制，對公共數據、企業數據、個人數據進行了類型化區分與針對性確權授權，且內容范圍廣泛，涵蓋數據流通、數據權益分配和數據安全保障等諸多方面，為數據要素市場化配置問題的解決提供了切實可行的道路指引。同時，《數據二十條》強調“完善數據要素市場化配置機制，擴大數據要素市場化配置范圍和按價值貢獻參與分配渠道”?？梢?，數據要素市場化配置是推動數字經濟高質量發展的必由之路，可以激活數據要素潛能，促進數據資源與技術、場景的深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業、新業態、新模式。

2023 年3 月，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，決定組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設。從我國數字化發展全局來看，組建國家數據局意義重大，是加快推進數據要素市場化配置改革的關鍵之舉，完善數據要素市場化配置法規政策，優化制度供給，保障市場統一開放，保障數據要素生產、分配、流通、消費各環節暢通是加快數字中國建設的基礎。

2023年3月，國務院新聞辦公室發布《新時代的中國網絡法治建設》白皮書，重點強調了健全數字經濟法治規則，構建數據基礎制度與數據安全管理制度，明晰數字市場運營制度，規范數字經濟新業態、新模式，提升數據開發利用水平，促進以數據為關鍵要素的數字經濟發展，其中，數據要素市場化作為關鍵一環具有重要意義。故此，當前數據要素市場化配置，需要建立健全數據資源產權、交易流通和安全保護等基礎制度和標準規范，構建統一公平、競爭有序、成熟完備的數據要素市場體系。

二、數據要素市場化配置的內涵與進路

（一）數據要素市場化配置的基本內涵

要素市場化配置是指在經濟運行過程中通過市場機制反映的需求與供給變動引起價格波動從而實現對資源的分配、組合及再分配與再組合。對于數據要素市場化配置的規范治理，有學者認為應首先明確數據產權，認為“由于數據要素市場化配置要以數據產權轉移的形式實現，數據產權是數據要素市場化配置的必要前提，數據產權制度安排將直接影響數據要素市場化配置的效果。因此，在法治社會，數據要素市場化配置必然仰賴健全的數據產權法律制度”。［1］在數字經濟不斷發展的背景下，有學者認為推進數據在不同平臺的互聯與互通，能夠有效實現數據要素的優化配置，激發數據要素的經濟活力。［2］但如何打破數據壁壘，實現互聯互通，目前尚未有定論。

數據作為生產要素，能夠提供豐富的信息資源，幫助企業和社會提高生產效率、創新能力、決策能力和競爭優勢，已成為數字經濟的核心組成部分。探索數據要素市場化的具體過程，需要把握數據要素的特征。由于數據可被無限分享和復制，數據要素具有非競爭性，數據資源本身的價值并不因數據使用者的增多而減少。數據資源具有非排他性，數據使用者無法排除他人對數據的使用。［3］并且，數據要素具有權屬不確定性，數據權益所有人不確定，參與數據交易的主體不確定，進而影響數據要素的市場化配置效率。［4］101

中國信息通信研究院發布的《大數據白皮書（2019 年）》表明：“數據權不同于傳統物權。物權的重要特征之一是對物的直接支配，但數據權在數據的全生命周期中有不同的支配主體，有的數據產生之初由其提供者支配，有的產生之初便被數據收集人支配；在數據處理階段被各類數據主體所支配?！保?］從經濟學角度，數據的屬性也往往會造成公地悲劇或反公地悲劇，［6］同時，確定數據權屬容易掩蓋市場化過程中其他相關問題，即便學界解決數據的權屬問題，市場化過程中數據交易問題以及數據治理安全問題不是僅憑權屬確定就可以解決的。為此，需要關注數據要素市場化配置全周期的具體過程，從數據的屬性和特征以及市場化的概念和方式入手，為數據要素市場構建系統化、整體性發展格局。

傳統數據是指社會經濟活動以數字形式呈現的數量匯集，是統計分析的依據和結果。作為數字經濟時代下新的生產要素，數據獲得了全新的含義：數據是由現代計算機和互聯網捕捉、管理和處理的數據集合；是通過云計算手段處理的信息資產。［7］

同時，伴隨數字技術的飛速發展，數據逐步融入社會生產的各個方面和各個過程，具備獨立的生產要素價值。簡言之，作為生產要素的數據源于勞動創造，蘊含著勞動價值。與傳統勞動要素相比，數據要素的勞動價值在交換中獲得指數級增長，交換的暢通性極大地影響數據要素價值的實現。市場是交換的平臺，通過市場化可有效挖掘和提高數據要素的勞動價值，數據要素的市場化配置具有客觀依據和必要性。

（二）數據要素市場化配置的基本進路

《數據二十條》指出，“健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制”，推動數據要素在不同利益主體之間的利益分配，需以數據要素自無到有的生命周期及數據要素的價值生產過程為依據，保護數據要素各參與方的投入產出收益，結合市場化應用的必要方式，以及在此過程中的權益分配邏輯進行深入的把握和理解，健全更加合理的市場評價機制。

數據要素的形成與利用大致可以分為以下過程：一是數據挖掘與數據整理，二是數據結構化與規范化，三是數據聯通與數據集成，四是數據存儲與數據處理，五是形成數據庫與數據服務。［8］基于此，可以歸納出從數據到數據要素，再到實現數據要素的市場化配置，大致可以分為三階段，第一階段，資源化階段：這是數據要素市場化配置的基礎，主要涉及數據的采集、整理、標注、存儲等環節，目的是提高數據的質量、完整性、可用性和安全性。第二階段，資產化階段：這是數據要素市場化配置的核心，主要涉及數據的分析、挖掘、融合、應用等環節，目的是提高數據的價值、效率、創新和競爭力。第三階段，資本化階段：這是數據要素市場化配置的高級階段，主要涉及數據的投資、融資、入股等環節，目的是提高數據的影響力、擴張力、協同力和持續力。［9］

數據要素價值就是在這些過程和階段中應用于各種場景而產生的。同時，數據要素的持續流通是數據要素價值不斷積累的過程，因為數據在不斷被使用和再利用的過程中，可以豐富數據內涵，提升數據應用效率，為更高級的創新和相關決策提供依據參考。同時，數據要素價值積累需要建立在對數據質量、完整性、時效性、準確性等方面的不斷優化和提升上?；诖?，推動數據要素市場化，需從數據要素生產過程的各個環節探索市場化的可能性，依據“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，通過一定的商業模式或服務模式來將數據要素轉化為經濟收益或社會效益。

然而，基于數據要素的特征，該種市場化會遭遇不同于傳統生產要素市場化過程的新型難題。譬如，數據挖掘與整理中數據的外觀無形化和主體多元化使得其進入市場存在市場架構和定價機制的建設難題；數據聯通與數據集成方面的私法邏輯失效難題等。我國數據要素市場化配置還存在著一些制度障礙，如數據要素的產權規則還不夠清晰，交易流轉機制還不夠健全，治理效能還有待提升，這些均制約了數據要素市場的發展，因而需要因應數據要素市場發展新特點，有效應對相關難題，以建立健全數據資源產權、交易流通、安全保護等基礎制度和標準規范，持續培育和發展數據要素市場，激活數據要素潛能。

三、我國數據要素市場化配置面臨的主要制度障礙

當前，我國數據要素市場化配置尚處于發展的起步階段，成長速度相對緩慢。數據作為一種新型生產要素，有著不同于傳統生產要素的特性，具有非排他性、非稀缺性、易復制性和分享增值性等特征。通過將其勞動生產、價值產生的全周期納入法理邏輯進行考察，可以發現數據要素市場化的關鍵點和市場化配置改革的痛點、難點。數據的確權、定價和交易流通等各個環節均存在諸多待解決的問題和挑戰。［10］亟須明確并突破數據要素市場化配置過程中的障礙，以加快提升數據要素市場化配置水平。

（一）數據權屬制度需明確

數據要素市場化配置要以數據產權轉移的形式實現。從法律的角度，數據產權是存在于數據資源之上的、受法律保護的特定利益，這種利益在法律上可以表現為各種主體對于數據資源的財產權。數據要素的市場化配置是通過數據財產權的交易將作為權利客體的各種數據資源在不同主體之間轉移，進而實現某種數據資源在不同經濟領域中的分布。當前，數據尚未成為物權法上法定的“物”，它的形成涉及多個主體和環節（提供和產生數據的生產者、收集數據的控制者以及對數據進行分析和整合的產品開發者），基于傳統的“所有權”，難以對數據權屬進行清晰的界定。［11］數據權屬不清，將直接影響數據要素的配置效率、交易成本、使用方式與保護范式等，成為數據要素市場化進展的隱患。因此，當前需探索數據權屬制度，維護各數據主體的正當權益，確保數據交易更加穩定安全可靠，最大程度降低數據流動的權屬不確定性。［12］

數據表現為一種虛擬存在形式，其權屬不同于傳統物權可以被直接支配，且在數據的全生命周期中有不同的支配主體，其所有權并不一定完全屬于某個經濟主體。數據權屬是為了平衡數據價值鏈當中參與者的權益，實現數據的安全流通，并激發數字經濟的發展。因此，數據權屬需要解決的不僅是數據所有權的歸屬，還有數據之上相關權益的歸屬及數據全周期所產生的利益分享問題。2021 年正式施行的《中華人民共和國數據安全法》是我國數據安全領域的基礎性法律，遺憾的是，該法律僅規定了數據安全領域內治理體系的頂層設計，規范數據處理活動，保障個人和組織與數據有關的合法權益，并未對數據權屬予以明確規定。此外，作為個人信息保護領域的基礎性法律，《中華人民共和國個人信息保護法》細致規定了個人在個人信息處理活動中的權利，但對數據以及數據與信息的關系也語焉不詳。就立法層面來說，目前我國數據所有權、使用權、管理權、交易權等權益沒有被相關法律充分認同，法律規范體系相對缺位。

數據權屬配置也在學界引起了激烈的討論，學者對數據權屬的確定持反對意見，認為數據獨有的公共品屬性在其利用上具有非客體性、非財產性、非排他性和非競爭性，數據權屬一旦明晰，將產生權利主體不確定性、數據外部性、數據壟斷性等諸多內生性問題，因而主張對于數據信息不必設定絕對權，明確數據權屬無助于促進數據信息的公開，也無助于交易中弱勢群體的保護；［13］［14］有學者則認為應當借“權利束”這一概念，通過有效“束點”，確定“權利邊界”的方法，以數據權利束的視角對數據權利進行研究，明確其以數據權利為基礎，集合多元主體、多種權利的事實，規范數據權利束內的權利組成與權利邊界，闡明數據權利束的價值內涵；［15］［4］102-107也有學者認為，分置為主權、所有權、人格權和用益權的數據權利才是數據權屬配置的理想狀態，政府、企業和個人構成的多元主體結構才是更為符合實際的數據要素主體互動格局；［16］另有一部分學者則主張以數據相關行為作為數據權屬的確定基點，建立動態兼容性統一的制度框架，平衡數據產業鏈中對各主體的權益保護；［17］還有學者認為應當區分不同類型的數據，分別適用不同的賦權原則。［18］然而，目前學界并未形成相應的統一觀點，數據權屬的制度設計仍具有挑戰性。

正因如此，《數據二十條》并未明確界定數據權屬，而是明確了數據產權制度創新探索的重要原則和機制，明確了總的原則是保障權益、激活價值，明確了數據權利分離，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，即數據產權“三權分置”，明確了分類分級授權的基本方法，著力推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用。這些數據權屬原則和方法的明確有利于激發經濟社會各主體的創新熱情，在探索中推動合意的數據產權制度的形成和數據價值的釋放。

《數據二十條》的落地實施仍有賴于法律層面上數據法律法規的具體規制，但針對現實的復雜場景，法律法規的具體落實仍存在權益平衡的價值性矛盾。為推動數據產權“三權分置”的有效運行，需加快建立配套實踐機制：首先，基于數據分類分級管理的理念和原則，建立動態賦權與限權結合的確權機制，以及嚴格授權與附條件默認授權結合的授權機制；其次，在完善場內和場外數據流通交易規范的基礎上，推動場內外數據交易規范及標準的互聯、互驗、互認；最后，建立分類分級數據信息安全機制，構建多法協同的數據財產安全法律體系。

（二）數據要素交易市場制度待健全

數據要素確權是市場配置的前提，明確數據權屬后方可順暢進行交易。與傳統交易不同，數據交易的基本場所是數據要素市場，目前數據要素市場大致可分為兩種形式，即場內交易和場外交易。［19］場外交易由于其本身屬性，合法合規難以界定，不能大規模擴展并最終達到高速推動數據要素市場化的目標，反而有可能使得“數據孤島”“數據壟斷”等問題更為嚴重，故，為破解數據確權難、監管難、互信難的困局，應將完善場內交易制度，擴大場內交易規模作為數據要素市場化建設的基點與重點。

在2023 年4 月14 日召開的數據要素流通與治理產業高峰論壇上，多位專家表示，我國數據流通發展迎來產業新浪潮，預計2025 年數據交易市場規模將超2200 億元。［20］從2014 年大數據首次寫入政府工作報告以來，全國以貴陽大數據交易所為代表，相繼建立一批數據交易場所。隨著《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及系列政策文件的出臺，數據交易也開啟了2.0 時代，我國數據要素市場迎來新一輪的建設期。2020 年以來，北京、上海、深圳、廣州、湖南、福建等多個省市相繼設立數據交易場所。

但是，目前我國的數據要素交易市場制度并不完善，也沒有達到預期效果，我國數據要素交易市場存在著數據要素有效供給不足、尚未形成全國統一大市場、交易規則與定價機制有待完善等問題。數據場內交易目前還聚焦在“交易準備、交易磋商、交易合同簽訂、交付結算、爭議處理”等業務上，數據要素交易市場制度的體系化、系統化程度還有待提升，無法滿足多種交易需要，單級市場制度不利于數據資源的多樣化分配和資金的融匯，導致數據要素交易市場發展速度緩慢。

另外，當前數據要素交易市場監管中存在監管法律依據不充分、監管主體職責不明晰等問題，在多部門、多層級、跨區域交錯管轄下顯露出職能交疊、權責不清、低配乏力等弊病。目前，我國組建國家數據局，試圖提升統籌數據安全與發展的整體性、系統性、協同性，建立統一的監管機構。但在當前情況下，國家數據局的具體職責尚需落實，監管仍需多方協力。

作為數據要素生產化的關鍵環節，數據要素交易市場制度的失靈極大阻礙了數據產品深度市場化和數據流通效率的提高，歷經多年探索，各地數據交易機構運營發展始終沒有破局，相關機構的發展定位和制度設計仍然存在缺陷。譬如，各地都在建立數據交易機構，卻沒有給予合理的市場布局規劃和行業發展指導。以武漢長江大數據交易中心、武漢東湖大數據交易中心和華中大數據交易平臺為例，三者半年內相繼在武漢成立，但在發展、功能定位上界線不清，出現同質化競爭現象，導致形成多個分割的交易市場，無法形成綜合優勢來發揮數據交易機構的作用。此外，30 多家政府指導型機構中停止運營或轉變經營方向的近半，約三分之一的機構官方網站失效，數據交易機構發展困難。同時，數據交易機構的定位也影響著公共數據在交易市場的流通，公共數據在交易時，對數據安全提出了更高要求，定位模糊使得交易機構既難以得到政府授權，又無力承擔聯通數據要素市場主體的重任。

綜上，數據要素交易市場制度是數據要素市場初步建立規范化和標準化的具體體現，在數據要素市場化配置的過程中扮演重要角色，數據生產周期的溝通和銜接有賴于交易市場。因此，需進一步完善數據要素交易市場制度，健全數據要素市場架構。

（三）數據要素安全制度需優化

在我國數字經濟和信息產業蓬勃發展的同時，伴隨著越來越多的數據產生和流動，數據應用范圍更加廣闊，應用場景更加豐富，數據安全面臨的風險越來越高，數據泄露、數據濫用、數據損毀、數據篡改等威脅日益凸顯，有的涉及個人隱私，泄露后會影響生活甚至生命財產安危；有的涉及商業秘密，比如技術資料、經營數據、用戶數據等；有的涉及國家機密，泄露后會危及國家安全。數據安全現已成為關系個人權益、公共利益和國家安全的重要因素。

數據要素安全制度是數據要素市場交易的保障，是維系數據要素市場化健康持續發展的基礎。業已形成的數據權利和數據產品價值有賴于數據要素安全制度對其提供的有效保護，從而維護市場秩序和建立市場信用。但在實踐中，目前我國數據要素安全制度偏重于安全保護的理念與制度安排，缺乏精細化的設計。

從頂層制度設計來看，我國已出臺《中華人民共和國數據安全法》《數據二十條》等基礎性法律，在制度層面對數據安全給予了保護。但是隨著數據要素市場化的不斷發展，現有法律制度在對數據安全本身的管理以及對安全與利用的平衡問題這兩方面都顯示出不足。一方面，數據的流動性、存儲方式和主體相較于之前都大幅度增加，現有制度所提供的頂層政策支撐無法轉化為具體的執行措施，高標準的數據安全技術和應用僅依靠宏觀政策而難以具體場景化落實，對政府、企業、多主體的權利義務分配尚不明晰。另一方面，在涉及我國數據安全與利用的相關法律法規中，雖然，《數據二十條》更加注重數據的利用，但其余大部分法律法規在條文設置與適用理念中都更加傾向于“安全”，并且在實現“安全”的同時可能會抑制“發展”，甚至會出現以“安全”之名，損害合理合法的開放使用需求之實的情況。

概言之，數據要素安全制度應該既保障數據安全，又促進數據發展，不能以安全為借口限制合理的數據流通和使用。數據安全和數據發展是相輔相成的：只有保障了數據安全，才能促進數據發展；只有促進了數據發展，才能增強數據安全。只考慮數據安全，而忽視數據發展，就會導致數據資源的浪費和滯后，影響數字經濟的創新和競爭力；只強調數據發展，而忽視數據安全，就會導致數據泄露和濫用，危害個人權益、公共利益和國家安全。

特別是在當前人工智能技術快速發展的背景下，尤其需要關注語言數據的發展與安全問題。目前，現有大模型語料庫的主要語言類型源自英語，如果要提高大模型訓練效能，服務于我國文化價值、意識形態、社會習慣等的反映與輸出，客觀上需要加快我國語言數據的跨境流動。但是，在做好流動的同時也需要考慮作為語言載體的數據傳輸的安全問題，否則就可能引發文化沖突和政治敏感等問題。因此，在加快不同語言類型的數據跨境流動時，也要建立健全相關的監管機制和風險防范措施。這充分反映了數據要素市場發展需要在保障安全的基礎上推動創新和開放，實現數據要素的高效利用和價值實現。

四、完善數據要素市場化配置的制度構建

隨著數據與經濟的深入融合，互聯網平臺經濟必將是未來經濟發展的龍頭引領，為了充分發揮數據在市場交易中的價值，克服數據要素市場化配置的困境，需以全周期治理為指導，在以下三個方面進行調整。

（一）以《數據二十條》為基礎明確數據動態權屬

在傳統的私法賦權的靜態保護范式中，單一的絕對權的保護未能充分適應數據的特殊屬性，為數據的利用平添障礙，客觀上加大了數據流轉的制度成本?！皵祿缢?，數據權利是一種流動性的權利，所有權遠沒有使用權重要”，［21］因此，應將數據賦權與數據動態流轉相結合，在流轉過程中討論各個主體的權利以平衡其不同的利益訴求，為充分釋放數據動能打下堅實的基礎。

如前所述，數據要素市場化過程可拆分為不同的環節，從本質上講，也是數據價值生產主體圍繞數據權利而實施“數據相關行為”的過程，即由數據采集行為、數據計算行為、數據服務行為、數據應用行為共同形成一個完整的數據行為生態系統。

關于數據權屬配置，《數據二十條》中創造性地提出了“三權分置”，即建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。2023 年3 月2 日，深圳市發展和改革委員會發布《深圳市數據交易管理暫行辦法》（下稱《辦法》），基本上沿用了《數據二十條》中關于數據權屬分置的相關規定?！叭龣喾种谩背醪浇鉀Q了將數據權利配置于何者的問題，但對于權利的內涵和外延仍需法律進一步明確。

數據資源持有權是數據處理者數據權益的基礎。在數據產權配置中，數據資源持有權著眼于數據的歸屬功能，為數據流轉、數據處理和其他數據權利的構建奠定了基礎。對數據的“持有”應當重點圍繞為權利主體“依法持有”數據提供正當性依據為目的，以防止其他主體對數據的非法獲取和利用。數據資源持有權主要包括：一是自主管理權，即對數據持有、管理和防止其被侵害的權利；二是數據流轉權，即同意他人獲取或轉移其所產生數據的權利。

數據加工使用權是數據實現價值增值的核心。根據《中華人民共和國數據安全法》規定，數據處理包括數據的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等行為。通過對數據集合進行抽取、清洗、分析、統計、轉換、運算和進一步挖掘，從雜亂無章的數據中提煉出內在規律，是數據加工的要義所在。數據加工使用者在行使數據加工使用權的過程中，應當遵守法律法規和合同約定，尊重數據資源持有者和數據產品經營者的合法權益，保障數據安全和個人隱私，承擔相應的責任和義務。

數據產品經營權是充分實現數據價值的關鍵。數據產品經營權是對數據產品進行銷售、租賃、許可等市場活動的權利，廣義上還包括對數據產品的推廣、交易、分配等行為的權利，以及從數據產品經營中獲得收益的權利。數據開發利用，最重要的成果形式就是提供數據產品和服務，數據產品經營是實現數據流通和交易的主要方式。當前數據交易所的交易頻率、交易規模仍然比較有限，即便不少數據交易所都已配備數據確權登記、數據資產評估、清洗、清算、仲裁等相對完善的機制，但由于缺乏國家層面對數據產品經營權、數據加工使用權賦權條件的明確規定，在數據流轉過程中的“不能交易”“不敢交易”等問題仍普遍存在，難以得到有效解決。

總體來看，《數據二十條》所提出的“三權分置”方案創新之處在于：一是突破了傳統的數據產權觀念，從數據使用權的角度出發，將數據產權分為三個層次，更符合數據要素的特性和規律；二是充分考慮了數據要素市場的多元性和復雜性，將數據產權的行使主體從單一的所有者擴展到多種類型的參與者，更適應數據要素市場的發展需求；三是有效解決了數據產權的界定、保護和流通等難題，為數據要素市場提供了清晰的制度框架和運行機制，更有利于數據要素市場的健康發展。仍然有待探索完善之處在于：一是需要進一步明確和細化數據產權的具體內容、范圍和界限；二是需要進一步完善和落實數據產權的保護措施，防范治理可能的侵權行為；三是需要進一步協調和平衡數據產權的利益分配，建立合理的收益分配機制，促進各方公平參與、合作共贏，實現數據要素市場的可持續發展。

（二）健全完善數據要素交易市場制度

數據要素交易市場制度是數據要素市場化的核心，不斷完善配套制度才能使數據交易煥發活力，創造價值。提高數據要素市場化配置效率，已成為加快全國統一大市場建設的應有之義和關鍵抓手?？茖W建構數據要素交易市場制度，將各類數據交易納入規范化、市場化、法治化軌道，對于在安全合規的前提下最大程度釋放數據價值十分必要。鑒于當前我國數據要素交易市場的現實情況，應明確數據要素交易市場制度定位，豐富數據要素交易市場內涵，加強數據要素交易市場監管。

第一，需要明確數據要素交易市場制度的定位。首先，完善數據要素交易市場制度的最終目標是形成全國統一的數據大市場，為此，需要盡可能統一數據要素交易市場規則，集中大數據交易資源，提升大數據服務質量。促進交易所之間的協同與合作，逐步形成系統化、一體化的交易所市場制度模式。因此，數據交易所的發展趨勢應當走向“精、廣、簡”，而非廣泛建立不同區域的數據交易所。

其次，將培育數據流通服務鏈作為制度目標，支持有基礎的企業開發數據資產評估、數據聚合分析、數據安全治理等方面的相關技術工具和平臺產品，發展數據資產運營、委托代理、數據銀行和數據經紀等數據流通服務，摸清場景建設需求。引導各類主體梳理或征集問題清單、場景清單，并進行清單需求分析，將場景應用與數據協同緊密關聯，推動面向場景應用的數據共享和業務協同。同時，打造示范性場景，依托智能制造、數字政府、智慧城市等重大應用場景，深化場景數據開發利用，引導構建以數據為驅動的場景化應用。

最后，應明確大數據交易所與政府的合作關系，明確政府使用企業數據的目的、范圍和渠道，支持政府數據資產授權運營，探索以企業需求為牽引的政企數據融合模式。公共數據作為數據資源中占比最大、價值較高的數據種類，借助數據交易場所的平臺能夠得到更為充分和有效的利用。［22］同時，如果具有政府背景的大數據交易所能夠為企業的數據安全提供合規科技、風險評估與安全認證，并且為個人信息提供可交易的規則，則企業將會有較大動力進入場內交易。［23］

第二，應豐富數據要素交易市場內涵，以數據分類分級為關鍵抓手，加強數據要素交易市場的分類分級建設。具體到實踐層面，建議探索建立三級交易市場：一級市場進行數據登記授權，定期進行數據信息披露，加強信息數據來源的可信性認證，由政府主導建立全國性或區域性、行業性數據資源等國際平臺，為數據資源安全背書；二級市場為數據要素交易市場的主營業務，探索細化市場交易中數據提供方、數據接收方、數據商三方主體的權利和義務的邊界，加強數據市場治理；三級市場是指以數據資源交易為基礎，進而深入挖掘開展的數據質押、數據信托等金融資本化市場，促進資源進一步流通。

同時，數據要素交易市場的數據定價問題至關重要。目前來看，數據定價是一個復雜而重要的問題，涉及數據要素交易市場的效率、公平和發展，數據定價應該綜合考慮數據的屬性、質量、來源、用途、供需等多方面因素，反映數據的價值和成本，同時也要兼顧數據的社會效益和公共利益。［24］數據定價應該遵循市場化原則，由數據要素交易主體自主協商確定，但也需要政府和社會的監督和引導，防止對數據價格的操縱、壟斷和歧視。數據定價還應該適應數據要素交易市場的變化和發展，不斷完善和創新數據定價的方法和機制，提高數據定價的科學性和合理性。

從現有研究來看，數據定價與知識產權定價具有一定的相似性，相似之處在于：其一，兩者都為非物質性的資產，具有非排他性、非競爭性、可復制性等特征，因此，難以用傳統的成本法或市場法來確定其價值；其二，兩者是基于創新和創造的資產，具有不確定性和風險性，需要考慮其未來的收益和成本；其三，兩者都具有一定的使用期限和范圍，因此，需要考慮其保護程度和有效期等因素。不同之處在于：其一，數據價值具有多維性，取決于數據的屬性、質量、來源、用途、供需等多方面因素，而知識產權則更多地取決于其創新性、獨特性、稀缺性等因素；其二，數據是一種動態變化的資產，其價值隨著時間、空間、環境等因素的變化而變化，而知識產權則相對更加穩定和持久；其三，數據價值可以通過數據的整合、融合、分析等方式被提升或發現，而知識產權則更多地依賴于原始的創新和創造。

綜上，可以結合數據定價特征來考慮如何定價：首先，確定數據產品的類型和特征，例如數據的屬性、質量、來源、用途、供需等，以及數據產品的生命周期、市場競爭狀況、法律保護制度等。其次，選擇合適的定價方法，根據數據產品的價值和成本進行估算參考價格。復次，選擇合適的定價策略，例如差異化定價、捆綁定價、訂閱定價等，根據數據產品的動態變化、組合性等特征，進行價格調整和優化，形成一個價格區間。最后，選擇適合的價格機制，譬如拍賣、協議等方式，根據數據產品的交易場景、市場透明度、隱私保護等因素，最終確定價格。

第三，依托國家數據局的建設，加強數據要素交易市場監管?！掇k法》在監管模式上進行創新，深圳市發展和改革委員會聯合市網信、工業和信息化、公安、市場監督管理、政務服務數據管理、地方金融監管、國家安全等部門建立數據交易監管機制專責小組，率先以制度的形式明確建立跨部門協同監管機制，做出了有益嘗試。以此為基礎，需要進一步探索在國家數據局的統領之下，完善數據要素交易市場集中協同監管機制，制度化、文本化地形成規范的監管模式，由區域向全國推廣，保障交易市場的規范有序。

綜上，健全數據要素交易市場制度，應在明確數據要素交易市場的最終目標和場內交易的定位之基礎上，以數據分類分級為抓手，建立三級交易市場，引導擴大場內交易規模，并加強對市場的監管，維護市場秩序的有序運行。

（三）統籌數據要素安全與發展的制度安排

數據要素安全制度應貫穿于數據要素市場化配置的全過程。安全是發展的基石與保障，貫穿數據要素市場化的始終，交易市場的穩定與安全，有利于鞏固市場的信用，提振交易者的信心，維護市場的權威，從而引導場內交易規模的擴大，將交易更多地置于監管之下，以維護數據交易的健康持續展開。

數據要素市場化配置安全制度的建設需從兩方面入手解決：一是從微觀角度，通過法律細化規定所涉多元主體的職責；二是從宏觀角度，切實落實安全與發展的統籌兼顧，不偏不倚，調整思維，避免讓安全成為發展的掣肘。

數據要素市場化牽涉的主體眾多，包括監管者與市場交易參與者。首先是在政府層面亟須完善數據要素安全基礎制度。具體而言，需要盡快構建各地區、各部門的數據清單和數據名錄制度，合理制定數據的分級分類標準，對重點領域和行業開展多層次重點保護。加強數據安全風險評估，完善國家數據安全治理體系內部的監督和問責機制，可通過開展定期巡視、隨機抽查等方式，保證國家各部門、各地區依法履行保障數據安全的職責。且政府應把協同治理應用于數據安全治理中，形成政府數據的協同安全治理模式。一方面不斷改善不同治理主體之間的協同關系，另一方面，通過協同治理逐步明確企業、社會和個人等治理主體在數據安全治理方面的責任。［25］

在企業層面，企業作為數據要素交易市場中最廣大的參與者和落實者，是數據要素安全管理制度最基層的架構，需遵守并維護安全管理制度，按照規定搭建數據要素安全管理機制，以場景為基點，細化落實數據要素安全制度，一般來說，可以從數據全生命周期和業務運行環境兩個角度對場景進行劃分。［26］企業通過逐個場景的數據要素安全建設，最終推動數據要素安全制度在數據要素市場化過程中落實落地。

在行業組織層面，要充分發揮其自律、引導、服務、組織協調等職能，利用其專業優勢，承擔制度解讀重任，將原則、管理規定等粗顆?；闹贫燃毣?，指導企業在具體場景下對數據要素安全規則的落實履行，幫助企業建立完善的數據要素安全落地機制和架構，在數據要素安全制度的落實中發揮橋梁與紐帶的作用。

做好安全與發展的統籌兼顧，需全面、準確、客觀地理解兩者的關系。在具體制度安排上，需轉變思維，繼續貫徹落實《數據二十條》蘊含的重視發展的理念，堅持統籌兼顧安全與發展，在安全的基礎上，充分挖掘數據使用的價值。數據要素市場化與數據要素安全制度的建設兩者相輔相成，數據要素安全制度的完善能夠促進數據要素市場的信用機制不斷完善，提高數據要素市場交易效率；同理，亦可以將數據要素市場化的成果引入數據要素安全制度建設，推動數據要素安全產業化建設，與數據要素市場化建設互益共生。在這一過程中，需要政府為數據要素安全產業的信用背書并為其發展提供制度支撐，建立數據分類分級制度。綜上，應在安全與發展并行中推動數據要素市場化的規范健康持續展開。

五、結語

當前，正值數據要素全國統一大市場建設與發展的關鍵時期，數據要素市場化配置是其中重要一環。當前我國數據要素市場化配置面臨重大理論和實踐問題，準確聚焦這一命題需要以中國為觀照、以時代為觀照，隨著實踐發展推動理論創新，不斷豐富理論內涵、拓展理論視野，形成解決問題的新觀點、新思路、新方法，以創新性方法和精準化思路應對數據要素市場配置中的各類困難與挑戰。