城鄉融合發展背景下農村養老難題破解路徑

姜麗美

(安徽財經大學 財政與公共管理學院, 安徽 蚌埠 233030)

當前,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,而發展不平衡不充分的一個重要表現是城鄉發展存在明顯差異。城鄉關系是最基本的經濟社會關系,城市和鄉村相互依存、相互影響,只有實現城鄉融合發展,才能從根本上縮小城鄉差距。因此,我國已明確提出“重塑新型城鄉關系,走城鄉融合發展之路”。

長期以來,我國一直存在城鄉養老資源分配不均問題。在農村老齡化日益加劇的當下,農村養老資源卻相對不足,養老服務供給能力弱,農村養老問題日益凸顯。這不僅阻礙了我國共同富裕目標的實現,也制約了鄉村振興和城鄉融合發展[1]。因此,如何在促進城鄉融合發展的過程中有效解決農村養老資源緊缺問題,以破解農村養老難題,提升農村老人養老質量,是當前亟須解決的問題。

一、農村養老短板分析

(一)農村養老經濟保障水平偏低

養老保障主要包括經濟保障、服務保障和精神保障三個方面。其中,經濟保障居于基礎和核心地位。農村老人的經濟保障主要源于農田耕作收入、子女代際經濟支持和農村養老保險三個方面,但以上方面的經濟來源均較為有限,導致農村老人經濟保障水平總體偏低,難以有效滿足農村老人的養老需求。

1.農村家庭經濟保障能力偏低

家庭養老一直是農村養老的主要方式。一般情況下,農村老人的主要經濟來源是自身勞動收入和子女的代際經濟支持。一方面,隨著年齡增長,農村老人自身勞動能力逐漸減弱,勞動收入不斷減少。農村老人耕種的土地面積在不斷減少,且由于知識水平有限、勞動技能偏低等原因,農村老人在農業耕種中大多以種植傳統農作物為主。盡管我國出臺了各項政策以穩定糧食收購價格,但由于農資價格提高較快,土地耕種收益較為有限。據國家統計局數據顯示,2021年全國畝均種糧收益僅為824元/年[2]。另一方面,子女的代際經濟支持水平有限。首先,在城市務工的勞動力因子女教育、住房等原因,在城市的生活成本較高,因此,對父母的經濟贍養能力有限。如黃健元等學者調查發現,有51.5%的老人生活經濟來源依靠家庭成員供養,但部分家庭成員由于城市生活壓力大對留守老人經濟供養水平偏低,甚至出現代際經濟的逆向流動[3]。其次,在家務農的子女由于收入有限,難以為老人提供較高水平的經濟支持。最后,部分年輕人更多考慮自己小家庭的經濟利益,給予父母的經濟支持較少。

2.農村社會養老保障水平整體偏低

一方面,農村的基本社會養老保險保障水平較低。2009年實施的農村社會養老保險制度為農村老人養老提供了一定的經濟保障,但總體而言保障水平較低,難以滿足農村老人養老的基本需求。據《2022年全國社會保障工作述評》數據顯示,2022年全國城鄉居民基本養老保險金平均每人每月僅為189元[4],而據我國民政部數據顯示,2022年我國農村低保平均標準已達到每人每月542元[5],即目前城鄉居民養老保險金水平僅為農村低保水平的35%左右,說明目前城鄉居民養老保險金水平整體較低,尚未達到“?；尽钡囊?。

另一方面,農村的多層次養老保險體系尚未完善。由于農村居民收入水平普遍較低,加之大多數農民對商業養老保險的了解和認知有限,農村購買商業養老保險的人員數量較少,使得農村老人無法多渠道獲得養老保障資金,因而抑制了農村老人經濟保障水平的提升。

(二)部分農村老人缺乏生活照料

隨著老人自身年齡的增長,其自理能力越來越差,需要他人為其提供生活照料和服務保障。目前,我國城市地區已基本形成“以居家為基礎,以社區為依托,以機構為支撐”的社會養老服務體系[6],但許多農村地區的老人尤其是空巢老人仍面臨缺乏日常生活照料的困境。

首先,傳統家庭養老模式日益瓦解。在傳統社會,農村老人的生活照料主要由子女提供。但隨著人們生育觀念的轉變,家庭規模呈小型化趨勢,導致家庭的養老服務功能越來越弱,且農村勞動力外流產生了較多缺乏子女照料的空巢老人。這些空巢老人的生活照料只能自行承擔或由其老年配偶承擔,導致空巢老人普遍生活質量欠佳。另外,即使是在家務農的子女,婚后也傾向于與父母分開居住,這種居住方式的變化加劇了農村老人缺乏生活照料的現狀。

其次,農村機構養老模式發展較為滯后。目前,農村養老機構中的公辦養老院或敬老院中雖有專職工作人員為老人提供生活照料,但存在諸如機構數量少、資金和人力等資源投入不足、整體服務水平偏低、服務內容單一等問題。而民營養老院投資成本較高、投資周期較長,農村老人經濟承受能力有限,以上因素導致在農村投資開辦養老院面臨的風險與獲得的收益不對等。因此,農村的民營養老機構數量極少。

最后,農村社區居家養老模式不健全。社區居家養老模式具有成本低、迎合老人養老意愿等優點,在城市發展相對較好。但在農村地區尤其是較為偏僻的農村地區,由于缺少資金、人力支持,社區居家養老模式發展較為緩慢。2021年,我國城市社區綜合服務設施覆蓋率達到100%,而農村社區綜合服務設施覆蓋率為79.5%[7]。

(三)農村老人精神貧困較為明顯

老人養老不僅需要物質層面的保障,也需要情感關愛和精神慰藉。目前,相當數量的農村老人尤其是空巢老人“處于一種在心理上難以得到慰藉,缺乏生活陪伴,自我效能感、生活滿意度和幸福感較低的精神貧困狀態”[8],嚴重影響了農村老人的晚年生活質量。

一是農村老人自我精神養老意識與能力普遍較弱。農村老人大多興趣愛好單一,接受新興事物的能力較弱,日常生活中娛樂活動單調,精神處于空虛狀態。此外,受傳統觀念影響,很多農村老人長期以來過于依賴子女,忽視了精神自養,生活中子女缺位導致的孤獨感和失落感異常明顯。

二是來自子女的精神慰藉有限?，F階段,隨著城市化進程不斷加快,很多農村老人的子女外流到城市工作、生活,導致子女不能時刻陪伴在老人身邊,造成老人精神贍養方面的缺失。另外,受農村落后養老觀念的影響,很多子女將養老片面理解為物質養老,忽視了精神養老的必要性。

三是社會支持系統不健全。受社會環境及經濟條件的影響,我國農村地區普遍對公共文化建設的重視度不高、投入不足,農村精神文明建設較為滯后[9]。許多村莊僅有一些基礎健身設施,缺少相應的文化設施、娛樂場所。此外,農村缺乏為老人提供精神慰藉服務的專業社會工作人員。社會工作在價值取向與專業方法方面對幫助老人精神脫貧具有獨特優勢。專業社會工作人員是提供心理疏導、精神關愛等社會服務的新興力量。當下,由于工作待遇偏低、職業發展空間有限等原因,農村地區十分缺乏專業的社會工作人員,無法為解決農村老人的精神貧困問題提供必要的社會、組織、專業支持。

二、農村閑置養老資源可利用性分析

(一)閑置的耕地和宅基地資源

其一,耕地資源大量閑置。城鎮化進程的加快使得大量的農村剩余勞動力持續向城市轉移,部分農田因留守老人耕種能力有限,長時間沒有得到有效耕種和管理而處于閑置狀態,未被充分利用。此外,由于土地流轉租金較低、土地流轉制度不規范等原因,土地流轉風險與收益不對等,致使部分土地閑置。

其二,宅基地資源大量閑置?；诔鞘芯蜆I機會較多、教育資源更加豐富的現實,越來越多的農村人口進入城市購房、定居。與此同時,他們大多選擇保留農村宅基地的使用權,以便自己無法在城市繼續生活時能夠返回農村居住。因此,農村地區“占而不用”“建而不住”等宅基地閑置現象日益突出,甚至出現許多“空心房”和“空心村”[10]。調研發現,我國農村宅基地閑置率將近11%[11],閑置宅基地規模達到133億平方米[12]。

土地和宅基地是農民最重要的資產,是保障農民安居樂業的重要基礎,承載著居住保障功能和經濟價值功能。因此,在破解農村養老難題時,應積極盤活農村閑置的土地資源和宅基地資源,提高其利用效率,賦予農民更多土地財產權益。

(二)豐富的自然資源和人文資源

鄉村不僅擁有豐富的農作物資源,也擁有諸如豐美的田園風光等得天獨厚的自然景觀,以及古宅、雕刻、戲曲和民俗等豐富的歷史人文資源。這些自然資源和人文資源是農村的寶貴財富和優勢所在。因此,在鄉村振興過程中,應積極發掘和利用當地的特色資源、優勢資源,因地制宜發展旅游產業并使之成為帶動鄉村振興的內生動力。

在經濟社會發展和人民對美好幸福生活追求日益提升的過程中,城市老人開始追求更高質量的老年生活[13]。鄉村不僅可以使人體驗靜謐的田園生活,還可以為人們提供鄉野山珍,使人體驗農耕的樂趣。因而,鄉村因其獨具特色的自然資源和文化資源日益受到城市老人的青睞,這也是近年來以鄉村度假、休閑旅游為表現形式的鄉村旅居養老發展較快的原因。鄉村旅居養老作為一種新興的養老方式,將鄉村旅游與城市老人養老需求相結合,不僅為鄉村振興帶來新思路,也有助于城鄉關系的重塑。因此,在促進城鄉融合發展、解決農村養老問題時,要充分保護、挖掘和利用農村豐富的自然資源和人文資源[14]。

(三)閑置的人力資源

在我國城市化進程中,雖然有大量農村剩余勞動力流向城市,但農村地區仍然有一定數量的閑置人力資源。一是季節性的閑置勞動力。目前我國農村產業主要以第一產業尤其是種植業為主。受農作物生產周期的影響,農村勞動力呈現季節性閑置的特點。在農閑時節,多數農民擁有大量的空閑時間。二是缺乏就業機會導致農村人力資源閑置。由于農民文化技能水平普遍偏低,農村勞動力在城市的就業競爭力相對較弱,農民進入城市就業的空間并不廣闊,加之城市相對較高的生活成本,導致部分農村勞動力返鄉回流。而農村經濟社會發展相較于城市來講相對滯后,能提供給返鄉農民的崗位非常有限,加劇了農村人力就業不充分的現狀。三是相當數量的女性勞動力與低齡老年勞動力。農村地區存在大量的因家庭需要無法外出務工的女性以及身體健康且有一定勞動能力的低齡老人,而提供養老服務則恰好需要大量的人力資源,可為不能離家外出務工女性及低齡老人提供一定的就業機會。綜上所述,在解決農村養老難題時,應綜合考慮如何充分利用農村閑置的人力資源,以緩解目前農村養老服務人力資源短缺問題。

三、農村養老難題的破解路徑

城鄉融合發展背景下,一方面,要積極引導城市各項資源下鄉,盡快使城鄉的人力、財力、物力流動起來,實現城鄉要素雙向自由流動;另一方面,要合理利用農村現有的耕地資源、宅基地資源、豐富的自然資源、人文資源以及閑置的人力資源有效解決農村養老難題。

(一)增強土地養老保障功能

1.完善土地流轉制度

土地流轉制度是實現農業用地規?；?、促進城市資本下鄉的前提。完善土地流轉制度既要鼓勵外流的農村勞動力將手里閑置的土地進行有效流轉,也要鼓勵留守在農村的老人流轉自己手里的土地,使其從繁重的農業勞動中脫身,提高其生活質量。

在農業用地規?；?農村養老難題可通過多渠道較為妥善地解決。首先,城郊地區以及擁有自然資源、人文資源的農村地區對城市居民的吸引力較強,可利用這一優勢吸引城市養老產業入駐農村,建立田園綜合體等養老機構。借助田園綜合體這類鄉村旅游載體,一方面可接收已流轉土地的農村老人入住,解決部分農村老人的生活照料缺失問題;另一方面可以提升農村養老服務的專業性,滿足到農村旅居的城市老人的養老需求。其次,可加大招商引資力度,大力發展農產品精深加工產業,增加農民的就業機會,吸引農村剩余勞動力在本地就業,有利于從根本上解決農村老人尤其是農村空巢老人的養老難題。最后,拓展農村老人養老的經濟來源渠道。隨著農村土地流轉制度的實施,農民專業合作社迅速發展。農村老人可通過土地入股、土地流轉等方式將土地轉給合作社以獲取相應的經濟收入,進一步緩解自身經濟來源不足之困境。

2.完善宅基地使用權流轉制度

在明確農村宅基地產權的基礎上,通過房屋租賃拓寬農村老人的經濟來源渠道。農村老人可將房屋直接出租給前來農村旅游的城市居民,也可以出租給村集體,由村集體統一修繕并對外出租,以上途徑均可使農村老人獲取一定的租賃費用。如青島市嶗山區2022年出臺了《青島市嶗山區農村宅基地管理辦法》,鼓勵村級組織及其成員依法依規盤活、利用閑置宅基地和閑置住宅?？傊?靈活多樣的農房租賃可使閑置的農房充分發揮養老功能,有效解決農村宅基地閑置問題。

(二)縮小城鄉社會保障水平差距

一方面,要加大對建立農村養老保險制度的資金投入力度。長期以來,農民為加快工業發展和中國式現代化的歷史進程作出了巨大貢獻。鑒于目前農村養老保險金水平偏低的現狀,需要加大城市反哺農村的力度。市、區級地方政府要增加對建立農村養老保險制度的資金投入,保障農村養老資金投入的持續性和穩定性,切實保障農村老人的基本生活。

另一方面,要繼續完善農村醫療保障制度。一是要持續提高農村醫療保險報銷水平,縮小其與城鎮職工基本醫療保險的報銷差距。目前,我國農村醫療保險的報銷比例低于城鎮職工基本醫療保險的報銷比例,加大對農村醫療保險的支持力度,提高農村醫療保險報銷比例或擴大農村醫療保險報銷范圍,可切實減輕農村居民尤其是農村老人的醫療負擔。二是提升農村基層醫療服務能力。當前農村基層醫療保障無法滿足農村老人重癥醫療需求,農村老人一旦出現重癥,只能至縣市級醫療機構救治,從而加重其身體負擔和經濟負擔。因此,要促進城鄉醫療衛生服務均衡化,加快城鄉醫療服務一體化發展。城市醫療機構應加強對農村基層醫務人員的技能培訓,也可采取適當的激勵措施促進城市優質人才資源下沉,以解決農村醫療服務水平偏低問題。三是完善異地醫保報銷政策,打通城鄉異地醫療報銷通道。例如,簡化異地就醫所需的證明材料和辦理手續、解決醫療費用報銷問題,減少城市老人異地鄉村養老的擔憂,從而吸引更多城市老人到農村養老,促進城鄉要素流通。

(三)鼓勵發展城鄉互動養老模式

城鄉互動養老模式可有效實現城鄉養老資源的互補。通過構建田園綜合體、共享農莊、康養綜合體或采用入住農家的方式吸引城市老人長期或短期旅居于農村。農村低齡老人或留守女性等閑置勞動力可為外來的養老人口提供養老服務,不僅可以滿足城市老人回歸田園的養老需求,而且可以增加農村居民的收入、就業機會和養老資本,且城市老人在農村養老期間可參與各種休閑文化活動,帶動村民加入各種興趣小組,有助于振興鄉村文化,豐富農村老人的精神生活,緩解農村老人的精神貧困現狀,實現城鄉文化融合發展。

(四)依托文化和自然資源發展鄉村旅居養老

城市老人至鄉村旅居養老可在滿足城市老人多元化、高質量養老訴求的同時,有機融合城市養老需求與鄉村旅游資源,有效促進城鄉融合發展,惠及農村老年群體。一方面,城市老人到農村旅居養老既可將養老資源等服務要素從城市引入農村,滿足農村老年群體的養老需求,又可促進養老、農業、旅游、地產等多個產業相融合,通過產業聯動效應推動農業產業結構升級,加速信息、技術、人才等向農村流動,促進城鄉合作共贏、融合發展,間接提升農村老年群體的收入水平。另一方面,鄉村旅居養老有助于推動鄉村自然資源開發以及基礎設施、配套設施的發展與完善,激發鄉村經濟發展的內生動力,進而縮小城鄉差距,提升農村老年群體的生活質量。

在發展鄉村旅游、吸引城市老人到鄉村旅居養老的同時,既要保護好農村自然生態資源,維護好生態平衡,實現人與自然和諧共生,也要充分發揮農村老年群體在鄉村傳統文化傳承與保護中的重要作用,著重開發利用有特色的民俗和人文資源,重視鄉村文化內涵建設,大力培育特色鄉村文化產業,弘揚農村獨具地域風俗的文化,依托鄉村物質文化遺產和非物質文化遺產,打造獨具特色的養老型鄉村旅游文化品牌,以促進鄉村旅居養老良性發展。

(五)智慧賦能農村養老

一是依托互聯網平臺,促進農村第三產業發展。近年來,隨著互聯網經濟的發展,新興服務業迅速涌現,應積極推動互聯網下鄉,充分利用農村優質的自然景觀和人文資源,通過網絡直播等方式大力發展農家樂、蔬果采摘等農村第三產業。同時,可借助互聯網銷售模式大力發展新型農業經營模式,切實提高農民收入,有效緩解農村養老經濟難題。

二是推動互聯網下鄉,大力發展農村智慧養老。數字鄉村是鄉村振興的戰略方向,也是建設數字中國的重要內容[15]。在城鄉融合發展的時代背景下,要加強農村信息化建設,大力發展居家式農村智能養老模式。一方面,積極探索、發展農村智能養老。如利用各種簡易實用的手機軟件、簡易智能設備等,使老人在家就能享受智能監護等養老服務。另一方面,要發展互聯網醫療服務和遠程醫療服務,通過開展遠程會診、遠程影像等服務,引導省、市級醫療機構幫助農村基層醫療機構提升醫療服務水平,以加速補齊農村公共衛生服務短板,減輕農村老人就醫負擔。

四、結語

人口老齡化是現代社會發展的一大趨勢?，F階段,我國社會正處于轉型期,城鄉發展差距依舊較大,人口老齡化的“城鄉倒置”使得農村養老難題愈發凸顯。農村老人養老問題不僅關系到農村老年群體自身的福祉,也關系到廣大農村地區乃至我國社會的長足穩定發展。因此,要通過增強土地養老保障功能,縮小城鄉社會保障水平差距,鼓勵發展城鄉互動養老模式,依托文化和自然資源發展鄉村旅居養老,智慧賦能農村養老等措施,不斷提升農村老人生活質量,真正實現農村地區老年群體“老有所養、老有所醫、老有所樂”。