當代中國規劃體制的演進邏輯、結構要素與制度優勢
——基于歷史制度主義視角的分析

彭 斌，龐 欣

（吉林大學 行政學院，長春 130012）

一、文獻回顧與問題提出

中華人民共和國成立70 余年來，中國共產黨將規劃體制嵌入國家治理體系，形成了以黨的集中統一領導為核心，政府、市場和社會協同互動的規劃治理格局，以有效的過程治理穩步地、持續地推進中國現代化發展。 黨的十八大以來，深化規劃體制改革成為了黨和國家加快構建新發展格局、推動高質量發展的必然要求。 在2014 年中央經濟工作會議上，習近平總書記提出“加快規劃體制改革”的任務要求［1］，并在2018 年9 月和2019 年1 月兩次主持召開中央全面深化改革委員會會議研究規劃體制改革工作，進一步指出“加快建立制度健全、科學規范、運行有效的規劃體制……更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用”［2］。 作為中央與地方公共事務治理的整體性制度安排，規劃體制能夠將國家治理體系中分散的主體、組織、信息和資源等要素有機整合起來，通過發揮規劃體系的整體效能，有效實現多層次、多維度、多方面目標任務。 這將對推動落實黨的二十大提出的“全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”［3］21的中心任務起到至關重要的作用。

當前，國內學術界對規劃體制的研究主要集中在四個方面：一是規劃體制的形成與發展歷程研究。 匡家在系統梳理了五年規劃在指導思想、規劃體系、決策機制和指標體系等方面的發展變遷，探討了規劃體制從計劃經濟賴以運行的體制安排到作為實現國民經濟發展戰略和調控經濟運行的重要手段和基本制度的演進歷程［4］243。 二是規劃體制的功能研究。 胡鞍鋼指出，中國規劃體制經過適應性調整，能夠充分發揮政府和市場“兩只手”作用以及中央和地方“兩個積極性”，最大程度降低信息和權力的不對稱性，使得治理成本最小化、治理收益最大化，成為中國經濟發展奇跡的重要來源［5］36。 三是規劃體制的運行機制研究。 呂捷等學者提出，目標治理機制依托政治引導和行政壓力確保了規劃體制運行下的央地目標耦合，有效協調國家統一性與地方多元性矛盾［6］55。 四是規劃體制改革研究。 楊偉民系統總結了改革開放以來中國規劃體制的改革成效，并提出六個方面的具體任務［7］8。 他指出，改革規劃體制的關鍵是要理順各級各類規劃之間以及規劃編制過程中的各環節和各方面的關系，其目標是要“建立適應完善的社會主義市場經濟體制、適應國家治理體系現代化、適應高質量發展、適應全面建設社會主義現代化國家新征程要求的規劃體制”［8］304。

近年來，國外學者也紛紛開啟了中國規劃體制研究的熱潮。 彼得·羅瀾（Peter Nolan）通過對中國和蘇聯政治經濟體制改革比較研究，得出蘇聯轉軌失敗的一個原因就是“混淆了計劃和指令的關系”，即在摧毀舊的計劃體制的同時，未能建立一個適應指令經濟轉軌的新體制［9］331-332。 而中國的成功在于保留了計劃體制本身，并在市場化改革的過程中以計劃克服可能存在的市場失靈，實現了經濟增長和社會穩定有機統一。 克里斯·布拉莫爾（Chris Bramall）同樣指出，宏觀經濟計劃在中國改革開放后并未消失，新型計劃體制對中國發展的速度和模式起到重要作用［10］473-474。 韓博天（Sebastian Heilmann）和奧利佛·麥爾敦（Oliver Melton）則從政策制定的視角對中國規劃過程進行了系統描述和分析，并指出中國規劃體制運行是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協商、起草、試驗、評估、調整政策的循環過程［11］617。 “就長期規劃的廣泛性及對國內國際的影響力來看，中國建立了我們這個時代最具魄力的規劃體制”［12］34。

需要指出的是，盡管上述學者從不同角度對中國規劃體制進行了大量研究，但是仍然有待進一步對規劃體制的演進邏輯、結構要素與制度優勢展開全面的、深入的和專項的研究。 演進邏輯揭示出規劃體制變遷的發展理路、路徑依賴和動力機制。 結構要素構成規劃體制的系統性結構框架，是具有結構性關聯的組成部分。 制度優勢則是各要素耦合銜接與良性互動的結果。 規劃體制作為一種中觀的制度形態，對其演進邏輯的分析契合歷史制度主義的研究取向，即通過中觀層面的制度分析，在宏觀制度結構和微觀政策結果或政治行為之間搭建具有經驗性的因果鏈條［13］161。作為一種理論分析范式，歷史制度主義常用于分析在較長時間段內以緩慢、增量的方式發生的制度變遷，通過將歷史分析與制度研究相結合，突出歷史時間的序列性關聯和關鍵節點的時間重要性，從而為重大歷史事件以及制度、體制和政策變遷提供一種具有解釋力的分析框架，以歷時性和追蹤性的方法探尋制度變遷的背景、路徑和深層次動因。 基于此，本文以歷史制度主義作為分析視角，構建規劃體制變遷的理論分析框架，從關鍵節點、路徑依賴和動力機制三重維度出發，對規劃體制的變遷邏輯進行深層次探究，進而分析和總結規劃體制的結構要素與制度優勢，以期對加強規劃理論研究與實踐有所裨益。

二、當代中國規劃體制的變遷與演進邏輯

（一）規劃體制變遷的關鍵節點與階段歷程

關鍵節點是歷史制度主義學者探索制度變遷特定時刻及其觸發機制的重要理論。 所謂關鍵節點，是指在歷史發展的過程中，能夠引起制度突然性重大轉變，影響其后較長時期穩定階段制度模式的短暫且關鍵的時間節點或重要事件。 這通常是外部社會關系和要素相互沖撞與內部因素相互作用的結果。 關鍵節點匯集制度安排和眾多要素間的動態關系， 能夠對制度進行結構性重構［14］175。 制度演化過程中的關鍵節點對制度變遷具有持續影響和特殊意義。 通過追尋當代中國規劃體制變遷的關鍵節點，可以發現，規劃體制主要經歷了初創探索、穩定調整、轉型發展和深化改革四次重大體制變遷，實現了從計劃管理體制向規劃治理體制的轉型。 體制運行具有“目標導向、規劃先行”的特征。 本文選取關鍵時間節點對規劃體制變遷進行階段闡述。

1.初創探索時期（1949—1977 年）

中華人民共和國成立時面臨著近代中國留給現代中國的“三重難題”：一是面臨著中國作為一個超大規模國家如何治理的難題，即如何破解治理的規模難題；二是面臨著一個經濟與社會發展水平極其落后的農業國家如何實現現代化的發展難題，即如何解決持續推進現代化變革的難題；三是面臨著在現代化發展過程中如何解決貧富分化的難題，即如何實現全體人民共同富裕的難題［15］123-124。 面對近代社會遺留下來的“三重難題”，中國共產黨在創建以領導權為核心的政黨領導體制、建立健全國家政權組織體系的基礎上，將發展計劃作為整合國家力量、引導資源配置和推進現代化建設的制度工具。 毛澤東指出，“準備在幾個五年計劃之內，將我們現在這樣一個經濟上文化上落后的國家，建設成為一個工業化的具有高度現代文化程度的偉大的國家”［16］350。 為配合五年計劃的實施，中國同步出臺了一系列輔助性計劃和規劃，逐步建立起了中央和地方各級計劃機構和中央集中領導的條塊結合的計劃系統與管理體制，初步形成以編制和實施五年計劃為基本框架的國家發展計劃體制［17］74。 通過發揮政黨領導體制和計劃管理體制的組織優勢，動員、協調、整合各方面的力量，中國實現了工業化快速發展。 社會主義革命和建設時期，國家發展計劃體制的變革與央地關系調整、權力的集中與下放相伴隨。 中央一方面通過黨政縱向一體化體制和設立領導小組等方式加強集中統一領導，另一方面通過下放經濟決策和管理權限、調整國家與基層單位的關系來調動地方的積極性。 從制度變遷的角度上看，計劃體制中央集權的行政協調下移使中國計劃經濟總體呈現“塊塊為主”的結構特征［18］135，相應地，發展計劃體制也在國家統一計劃下具有分級管理的特點。 可以說，計劃管理體制的多輪調整有其合理性和現實性，但體制的急劇調整常常導致“放”與“管”脫節、“權”與“責”不對稱，致使國民經濟處于長期波動狀態。

2.穩定調整時期（1978—1991 年）

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家工作重點轉移到社會主義現代化建設上來、實行改革開放的戰略決策，恢復并逐步健全了集體領導體制、民主集中制等體制機制。 隨著國民經濟調整的開展和以政治制度化、民主化、法治化建設為重點的國家建設的有序推進，國家發展計劃體制進入了穩定調整時期。 這一時期，中央領導集體積極推進經濟管理體制改革，從機構設置、職能配置和工作方法等方面對國家計劃部門進行了一系列調整，推進以國土開發整治為主體和以城鎮體系發展為重點的區域規劃建設，逐步健全了五年計劃和遠景規劃（目標）統籌銜接推進現代化發展的制度體系和運行機制。 基于對中國處于并將長期處于社會主義初級階段的科學判斷，黨的十三大進一步提出了“一個中心、兩個基本點”的社會主義初級階段的基本路線，明確了黨在初級階段的奮斗目標，確定了社會主義現代化建設的“三步走”戰略。 隨著改革的推進，發展計劃體制在分解和落實國家長遠目標的同時，從黨政關系、央地關系以及政府、市場和社會關系等方面進行了調整。 一是政黨領導體制改革優化了黨和政府在計劃編制上的職能分工。 從第七個五年計劃開始，黨恢復了提出計劃建議領導計劃綱要編制的做法，中國逐漸形成了“黨委領導建議、政府編制執行、人大審議監督”的制度化、規范化的計劃編制程序。 黨中央通過明確政治共同體集體行動的指導思想、主要目標和重點任務，以有效的過程治理領導和推進計劃實施與國家現代化發展。 二是行政性放權使地方政府成為擁有“自身特殊利益結構和效用目標的地方公共事務管理主體”［19］31。 中央和地方逐漸形成統一計劃下的分層決策的體制結構，通過行政壓力、縱向引導等方式實現央地發展目標和計劃指標協調銜接。 三是“以經濟建設為中心”的分權化改革釋放了市場和社會活力，為計劃體制的調整與變革提供了持續動力。 1988 年，國務院機構改革重組國家計委，新組建的國家計委成為宏觀管理機構，不再承擔微觀管理和行業管理的職能。 通過逐步減少指令性實物指標，有步驟、有措施、有成效地擴大指導性計劃和市場調節的空間，中國實現了國民經濟恢復和社會生產力快速發展。

3.轉型發展時期（1992—2011 年）

1992 年10 月，黨的十四大提出了“建立和完善社會主義市場經濟體制”的改革目標，“從根本上解除了把計劃經濟和市場經濟看作屬于社會基本制度范疇的思想束縛”［20］21。 通過經濟體制改革推動作為經濟運行組織方式的國家發展計劃轉型，就成為規劃體制變遷的一個關鍵節點。 隨著改革的不斷深入，黨和政府從計劃體系、決策模式和實施機制等方面對計劃體制進行適應性調整，推動五年計劃從經濟計劃向綜合性的國民經濟和社會發展規劃轉型，建立健全適應社會主義市場經濟要求的新型規劃體制。 一是基本形成系統完備的規劃制度體系。 規劃管理機構改革及其職能整合推動規劃制度體系建設。 2005 年，國務院首次提出建立涵蓋總體規劃、專項規劃、區域規劃的“三級三類”規劃管理體系。 這在構建自上而下緊密圍繞各級各類規劃目標分解執行的規劃網絡的同時，解決了“干什么” 和“怎么干” 的問題［21］30，有效提升了國家治理整體效能和目標實現能力。 二是規劃編制從“關門編計劃”轉變為“開門編規劃”，實現從封閉式決策向開放式決策、決策組織高度集中向決策組織結構分化的轉變［22］117-118。 隨著參與式治理模式的發展，多元主體有序參與規劃編制，促進了“集思廣益型”決策模式的形成［23］3，推動構建出黨總攬全局、人大審議監督、政府編制實施、市場積極配合、社會廣泛參與的規劃編制新格局。 三是預期性和約束性指標的提出進一步明確了市場和政府的職責分工，推動分類指標體系實施中的市場之手與政府之手更好地結合。 通過將國家宏觀調控與市場經濟驅動相結合，中國能夠有效實現多領域多方面的規劃目標和任務。 總體上看，這一時期的規劃體制主要從政府單一主導的計劃管理體制向政府主導多元參與的規劃治理體制轉型，各類規劃的功能定位與隸屬關系日益明晰，推動規劃體制朝著治理現代化的方向轉型發展。

4.深化改革時期（2012 年至今）

黨的十八大以來，中國進入了全面深化改革新時期。 黨中央提出了“加快規劃體制改革”的任務要求，以空間規劃體系建設和統一規劃體系為重點深入推進規劃體制機制改革，不斷健全規劃體制的組織架構、制度體系和運行機制，提升了國家規劃的整體性治理效能。 一是新發展理念成為規劃體制改革的指導原則。 在新發展理念指導下，國家“十三五”規劃圍繞科技創新、結構升級、基礎設施、生態環保和民生改善五個方面確立了165 項重大工程和項目。 國家“十四五”規劃從經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色生態和安全保障五個方面提出了高質量發展的指標體系，通過穩步推進創新驅動發展、區域協調發展、可持續發展、制造業強國和新型城鎮化等戰略，以五大文明協調發展持續推進中國式現代化。 二是國家治理現代化和高質量發展成為規劃體制改革的目標要求。 黨中央從決策、執行、評估、監督與調適等方面領導推進規劃體制機制改革，通過加強規劃前期研究和意見聽取，推動有效市場和有為政府更好結合［24］14，建立年度評估、中期評估、終期總結評估于一體的全周期評估體系，完善以目標責任制為抓手的干部績效管理和政府間壓力傳導機制，開展多層次“先行先試”政策試點，有效提升了國家規劃治理效能，推進國家治理現代化和高質量發展。 三是空間規劃體系建設成為規劃體制改革的重要內容。 從2014 年全國28 個市縣開展“多規合一”先行試點，到2018 年“三級四類”規劃體系正式提出，新時代規劃體制改革體現出中央與地方在加強空間治理上的漸次推進。 通過將整體性、系統性、協同性治理思維落實到中央與地方的規劃實踐中，一定程度上破解了“部門權力規劃化”所導致的空間性規劃“多規混淆”的難題［25］68，在整合治理中不斷提升規劃合力。

（二）理論闡釋：規劃體制變遷的路徑依賴和動力機制

通過對關鍵節點和階段歷程的考察，可以發現，中國既沒有像大多數轉向市場經濟的國家那樣徹底放棄原有的計劃體制，也沒有像其他社會主義國家那樣繼續奉行僵化的計劃體制［18］14，而是通過對計劃體制適應性調整，加強其與經濟社會體制和國家治理體系的動態銜接，使其成為實現“中國之治”和推進中國式現代化發展的有效體制安排。 規劃體制的發展變遷既具有顯著的路徑依賴特征，也存在多重動力機制。

1.規劃體制變遷的路徑依賴

路徑依賴是歷史制度主義學者闡明制度安排會隨著時間推移而自我強化且趨于穩定的重要理論，探討的是深層次結構因素對當前制度型構所產生的同質性或依賴性影響［26］126。 歷史制度主義學者在路徑依賴和制度均衡的基礎上構建正向反饋理論，“從政治生活的組織化活動和制度化過程的角度探討正向反饋的基本成因和內在機理”［27］191，為理解制度何以長期穩定運行提供了重要的觀察視角。 正如道格拉斯·諾思（Douglass C.North）所指出的，過去衍生而來的制度和信念影響目前選擇的路徑，制度變遷與技術變遷類似，具有報酬遞增、自我強化和正向反饋效應［28］122。 經濟體制改革以來，中國規劃體制在適應性調整與取消計劃之間維持并累積著正向反饋，始終在調整中堅持，主要存在三重路徑依賴：

一是馬克思主義政黨性質和社會主義道路決定了中國有目標、有計劃、有步驟地推動社會發展。 馬克思與恩格斯最早將計劃性和社會再生產聯系起來，并指出有計劃按比例發展是社會主義制度的內在要求。 破解資本主義因其生產方式的無政府、無計劃性所導致的周期性產能過剩和經濟危機，需要國家有計劃地、自覺地組織社會生產和流通［29］300。 中國共產黨是以馬克思主義為指導的無產階級政黨，自然地走上了計劃道路并將發展計劃作為實現國家戰略目標和引領現代化發展的制度工具，通過立足中國發展實際，推進體制機制改革創新，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的規劃治理體制，有效避免了國家發展中的計劃失效和市場失靈，創造了經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”。

二是政府主導型的強制性制度變遷的慣性。當代中國規劃體制的形成與變革具有明顯的政府主導特征。 改革開放前，中國通過構建以行政命令和計劃指令為依托的發展計劃體制，對生產力發展、經濟結構和國家重大建設項目進行全面部署，有階段有步驟地建立起獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系。 隨著改革開放的深入、特別是社會主義市場經濟體制的確立和發展，資源要素的優化配置和現代化發展的長期穩定，需要政府以強制性制度變遷將計劃管理與市場調節相結合，實現高度集中的社會資源配置方式向符合市場經濟規律的宏觀經濟管理轉變。 這就推動五年計劃從指令性的經濟計劃向預期性和約束性相結合的國民經濟和社會發展規劃轉型，成為統籌協調市場機制和政府機制、實現國家多維度多方面目標任務的有效制度安排，由此產生路徑依賴。

三是規劃體制在適應性調整中逐漸形成了系統化、科學化的制度體系和運行機制，實現了過程治理和接續發展有機統一。 改革開放后，國家發展計劃（規劃）與國家制度體系間的互動關聯不斷增強，“呈現一種相互支持同時相互約束的雙重雙向關系”［30］54。 通過將規劃的制度優勢切實轉化和落實為推進中國式現代化發展的序列化行動，中國實現了跨越式發展。 在中國共產黨的領導下，轉型后的規劃體制不僅能夠實現政府、市場和社會良性互動與協同共治，有效適配中國國家治理的大一統體制和規模治理特性，也能夠將中短期規劃目標與黨提出的長遠發展戰略協調銜接，在有效過程治理中推動國家長周期接續發展。體制的合理性和有效性不斷得到鞏固和提高。

2.規劃體制變遷的動力機制

歷史制度主義學者通過構建包含制度環境、行為主體、政策觀念和權力結構的復合式分析框架以探究制度變遷背后的多重動因。 他們認為，制度變遷離不開行動者的認知、權力資源和行動能力。 行動者與既存制度的互動構成制度變遷的演化過程并決定著制度變遷的方式和方向。 觀念是制度變遷的先導，當政策性觀念先于制度發生轉變時，往往會推動制度變遷。 觀念在制度結構和認知因素間建立關聯，影響和塑造行動者的偏好與目標。 行動者通過觀念有可能克服結構性制約［31］107。 此外，權力結構和不同政治力量的權力關系變化也是制度變遷的重要因素。 就規劃體制而言，行動者、觀念和權力結構三個變量之間的相互作用構成了體制變遷的主要動力機制。

一是專家學者、民主黨派、社會組織、企業和廣大人民群眾以征詢者身份參與規劃編制，為推動體制改革作出了一定的貢獻。 改革開放后，隨著社會主義民主政治發展和決策民主化進程的推進，規劃體制逐漸形成了相對完善的民主參與機制。 國家發展規劃編制“由決策者與起草者的二元互動轉變為決策者、起草者和征詢者的三元互動”［32］92，成為了黨和政府自上而下領導和人民群眾自下而上參與互動結合的國家治理行為。 這就改變了長期以來政府內部的“一體化”的決策模式，在構建“權力＋知識＋民意”的新型決策結構體系的同時［33］162，推動規劃體制朝著民主化、科學化的方向轉型發展。

二是通過確立不同時期的發展理念引領發展實踐，推動規劃體制適應性調整。 發展理念是對發展的本質、目的、動力、方式和路徑等理論和實踐問題的系統的、科學的認識，具有戰略性、綱領性和引領性。 改革開放以來，中國共產黨從中國現實國情出發，確立了“發展才是硬道理”的發展思想，積極推進發展理念的調整創新，實現了從以經濟建設為先的發展觀到以人為本的全面發展觀再到以人民為中心的新發展理念的轉變［34］21，在推動國民經濟發展的同時，促進了教文衛體等社會民生領域長足發展。 在中國特色社會主義理論體系和發展理念的指導下，黨和政府運用系統思維，推動五年計劃從經濟計劃向涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態、國防和軍隊等在內的全面綜合發展規劃轉型，構建形成總體規劃、專項規劃、區域規劃和空間規劃于一體的系統完備的規劃體系，統籌推進規劃各領域和各方面高質量發展。

三是黨和政府、中央和地方、國家與社會、政府與市場的權力關系變化與結構調整成為規劃體制變遷的深層次影響因素。 在計劃經濟體制下，決策體制縱向權力的高度集中確保了黨對計劃工作的直接領導，中央以集權合約的方式對地方進行管理，依托單位制和公社制將社會整合吸納到國家治理體系中，主要以強制性的行政命令和計劃指令推動發展目標落實。 改革開放以來，中國從橫向上通過決策組織結構的分化明確了黨和政府在規劃編制上的職能分工，從縱向上推動形成分層決策的央地規劃體制結構。 國家與社會良性互動、政府與市場協調配合進一步推動規劃體制轉型，增強國家規劃與治理體系間的動態契合，持續提升國家規劃治理效能。

三、當代中國規劃體制的結構要素

從歷史制度主義的視角分析，可以發現當代中國規劃體制的運行和變遷始終是在中國共產黨的領導下，通過國家與社會、政府與市場的不同互動模式使規劃體制在不同歷史時期和階段呈現不同的制度形態與特征。 總體上看，適應性調整后的規劃體制在組織結構、制度體系、運行機制和能力建設等方面日趨完善，其結構性要素具有“一體兩翼，雙輪驅動”的特性：“一體”即政黨領導體制，“兩翼”即國家與社會，“雙輪”即市場配置與政府治理。 通過不斷加強“一體”層面政黨領導體制建設，充分調動國家與社會“兩翼”積極性，統籌推進市場配置與政府治理“雙輪”驅動，規劃體制結構穩定性與整體效能不斷提升，穩步推進國家目標落實和中國式現代化發展。

（一）政黨領導體制是規劃體制長效運行的政治支撐和制度保障

政黨領導體制是中國國家治理體系的中樞，是“使中國社會能夠有效地組織起來”［35］79，以規劃的方式實現國家集體行動和推進現代化發展的制度基礎。 首先，黨的奮斗目標為規劃體制運行提供方向性指引。 在中國現代國家建設進程中，中國共產黨始終確保國家發展規劃在邁向全面建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興的正確道路上，“通過黨的領導制度體系成功地將規劃治黨與規劃治國兩大系統聯結起來”［36］22，確保了中國特色社會主義事業在國家規劃下的漸次有序推進。 其次，黨的組織體系和動員能力為規劃體制運行提供保障性支撐。 黨的組織廣泛內嵌于國家權力機構和社會組織之中，通過動員、協調和引導國家與社會力量積極參與總體規劃的編制實施，進而在信息、資源和要素的整合治理中實現共識型決策和政治共同體集體行動，有效破解了實行單一制的超大規模國家治理的“碎片化”難題。 最后，中國共產黨是長期執政的馬克思主義政黨，黨的長期執政為規劃體制運行提供穩定性基礎。 這確保了中國能夠形成有連續性的中央領導集體，接續制定、調整和優化多層次的目標體系，并通過規劃的方式有階段有步驟地分解落實，實現規劃體制的持續有序運轉和目標導向下的有效過程治理。

（二）國家與社會良性互動是規劃體制能力發展的重要基礎

規劃體制能力是指規劃體制在國家治理過程中所發揮的功能作用及其取得的治理績效，其核心在于構建良性的國家與社會關系，推動國家與社會協同發展，使國家能夠有效回應和滿足社會需求，社會能夠積極響應和參與國家行動。 因此，規劃體制能力發展的關鍵在于實現信息溝通下的國家與社會有效協同以及治理目標和利益訴求的一體整合，在公共事務治理中不斷增進國家利益和社會公共利益。 改革開放前，中國的國家與社會是高度一體化的，計劃型社會體制彰顯了政府在社會治理中的絕對支配地位［37］36。 隨著改革的不斷推進，社會力量逐漸得到了發育，實現了“從政府單一主體下的依附成分到多元主體下的社會協同主體”［38］14的轉變，并在規劃治理中發揮著越來越重要的作用，一定程度上改變了以往“強國家—弱社會”的局面。 從國家治理的角度看，規劃體制運行過程中的國家與社會互動是一個系統性、動態性的治理過程。 一方面，要實現國家政權系統內部條塊間高效協同。 其中，中央政府（或上級政府）通過政治引導和行政壓力等多種治理機制與地方政府（或下級政府）“在整體發展目標和局部發展需求之間取得平衡”［39］81；同級政府各部門則通過深化信息共享、整合分散職能、優化資源配置，加強跨領域跨部門合作，推動實現總體規劃、專項規劃、區域規劃和空間規劃在目標指標設置、重大生產力布局和項目建設等方面耦合銜接。 另一方面，要健全廣大人民群眾參與規劃治理的全過程民主機制，完善社會主義國家治理體系。 通過不斷加強國家與社會在制度、功能和治理過程中的協調銜接，中國在有效治理中持續提升規劃體制能力。

（三）市場配置與政府治理是規劃體制效能發揮的實現機制

改革開放后，黨逐漸解除了把計劃經濟等同于社會主義、把市場經濟等同于資本主義的思想束縛。 社會主義的市場化改革推動高度集中的社會資源配置方式向符合市場經濟規律的宏觀經濟管理轉變。 市場機制和政府機制有如“車之兩輪，缺一不可”［40］30。 為了明確政府和市場在規劃執行中的職責分工，推動“看得見的政府之手”和“看不見的市場之手”更好地結合，中國提出了預期性和約束性相結合的規劃指標體系：一方面，發揮市場在資源配置中的決定性作用，在政府宏觀管理的基礎上，市場以價格機制和供求規律配置資源，推動預期性指標實現；另一方面，更好地發揮政府作用，提升政府的宏觀經濟和社會治理能力，根據規劃的不同性質，綜合運用經濟、行政、法律等多種實施手段，從不同層面形成合力，推動約束性指標實現。 值得一提的是，在中國國家治理與發展的過程中，中央政府始終發揮著十分關鍵的規劃引導和組織協調等作用，能夠以強大的資源配置和政策執行能力推動目標實現。 由此可見，只有在加強和完善政府治理的同時，尊重和保障市場的主體地位，以規劃的方式明確政府的工作重點和引導規范市場主體行為，推動政府和市場相互補充、相互協調、相互促進，才能確保規劃體制效能的有效發揮，如期實現多維度多方面的目標任務。

四、當代中國規劃體制的制度優勢分析

當代中國規劃體制的不斷健全與完善為中國式現代化發展提供了制度基礎與強大動力。 通過堅持和完善黨的全面領導，深化集思廣益的民主決策，加強制度化的規劃行動引領，增進各要素間耦合銜接與良性互動，中國統籌治理能力與規模治理效應不斷提升，持續推進現代國家建設和社會穩定發展。

（一）破解國家治理的規模難題

中國自古以來就是一個廣土眾民的超大規模國家。 廣闊的國土面積和巨大的人口規模決定了中國國家治理負荷的“超大型”特征。 改革開放以來，國家發展規劃與國家制度、政治結構和治理過程間的互動關聯不斷增強。 黨和政府通過構建以規劃為中軸的組織體系和治理網絡，將各個部門、地方、企業、社會組織和人民群眾在規劃治理中生成集中有序的統一體，有效破解了單一制的超大規模國家治理的“碎片化”難題，實現了政治與社會秩序的長期穩定。 這具體表現為兩個方面：一是，中央與地方通過縱向引導下的分層決策的規劃體制在整體發展目標和局部發展需求間取得平衡，協調各種龐大且分散的行政職能機構，有效破解國家統一性與地方多樣性矛盾；二是，制度化的“行動—引領”機制確保了人民群眾能夠參與超大規模的國家治理，進而在治理過程中形成共同的行動綱領，并采取集體行動。 黨和政府通過多輪集思廣益，“尋求各個群體、各個地區發展目標及行為方式的最大公約數”［41］169，有效整合治理過程中的差異性、復雜性和非均衡性問題，以高效能治理推動高質量發展。

（二）推動國家與社會長期穩定發展

從現代化發展的角度看，中國運用規劃體制加強引導資源要素向重點領域和關鍵環節有序流動和高效集聚，既不斷滿足了人民日益增長的美好生活需要，也促進了教育、醫療、衛生、就業、養老等民生領域高質量發展。 通過將發展戰略、發展規劃與年度計劃協調銜接，中國實現了現代化戰略、戰術和策略的統一配合［42］37，以有效的過程治理穩步推進現代國家建設與社會發展。 這就具體表現為：一是發展規劃的編制實施堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的原則，著力增進人民福祉。 這既彰顯了馬克思主義政黨的人民性的本質屬性，也推動了社會的長期穩定發展。 二是遠景目標和發展規劃統籌編制確保了現代化前瞻謀劃與階段部署的協調統一，推動國家向著黨提出的長遠戰略目標邁進。 在現代化發展的過程中，黨不僅團結帶領人民接續制定五年規劃，確定未來五年的發展目標，也將五年規劃置于十年或十五年遠景目標或更長時期的戰略框架里系統謀劃，在有效的過程治理中不斷累積和提升國家長周期發展效能。 三是前后相續的五年規劃在目標設置、指標體系和實施機制等方面保留了較高的延續性。 政策的連續性和可持續性在穩定社會秩序的同時，推動中國國家建設不斷邁上新的臺階。 四是年度計劃與五年規劃協調銜接確保了目標的高效執行與靈活調整，有利于將不同層次的國家發展目標高效地轉化為國民經濟與社會發展成果，為國家與社會長期穩定發展提供制度保障。

（三）持續推進中國強國家建設

建設由強政府、強市場、強社會組成的強國家是中國國家治理現代化的必然目標［43］58。 其中，強政府提供穩定的社會環境，為多元主體良性發展與協同治理提供規范引導、公共服務和安全保障等基礎性、支撐性條件；強市場釋放發展活力，為各主體的創新發展與自我治理提供競爭性土壤；強社會在強政府和強市場之間建立協調銜接的聯結機制，通過發揮其自發性和補充性機制，推動多元互補與有效合作。 改革開放以來，分權化改革和治理現代化推動發展計劃體制向黨領導下的多方協同的規劃治理體制轉型。 國家發展規劃具有明確政府工作重點、引導規范市場主體行為的功能，逐漸成為政府履職的重要依據和社會共同的行動綱領。 這在加強政府、市場和社會良性互動的同時，推動政府、市場和社會向有為政府、有效市場和有機社會發展。 這具體體現在三個方面：一是“看得見的政府之手”的管理范圍越來越小，能力越來越強，綜合運用目標責任制、政策試驗和項目制等機制強化公共事務治理，確保約束性指標實現；二是“看不見的市場之手”的力量不斷壯大，在政府宏觀管理的基礎上，以價格機制和供求規律作為資源配置的決定性機制，推動預期性指標實現；三是“半隱的社會之手”的管理范圍和能力均有所上升，以補充性機制避免國家發展中的計劃失效與市場失靈。 可見，規劃體制所實現的黨領導下的多元主體良性互動與協同共治不僅能夠以有效過程治理推動國家長周期發展，并且能夠為強國家建設持續賦能，在促進較強政府向強政府轉變的同時，提升市場和社會力量，不斷優化國家治理結構，在中國式現代化進程中向著強國目標邁進。