城市更新視角下老城區規劃改造研究

陳巖

天津市歷史風貌建筑整理有限責任公司 天津 300201

隨著城鎮化的深入推進和城市的不斷發展，人們追求美好生活的向往和目標越來越迫切。適應城市經濟發展規律，建設宜居宜業生態美麗城市、推動城市實現高質量發展，賦予城市更新重大使命。老城區規劃改造是城市更新的不可或缺的組成部分，是重大的城市民生工程，直接關系人民群眾美好生活需要，直接關系城市的可持續高質量發展。因此，深入開展城市更新視角下老城區規劃改造的研究，積極探索創新老城區規劃改造的新途徑新模式，實現項目建設社會效益和經濟效益的統一，切實提升人民群眾的幸福感安全感獲得感，具有非常重要的現實意義。

1 城市更新的主要涵義

隨著社會文明的進步和經濟社會的發展，人們對生活條件、生活品質的要求越不越高，生活在城市中的人，對于自己所居住的建筑物、周圍的環境或出行、購物、娛樂及其他生活活動有各種不同的期望和不滿。在這樣的背景下，城市更新應運而生。

城市更新，是指對中心城區建成區內城市空間形態和功能進行整治、改善、優化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，產業結構、環境品質、文化傳承等全面提升的建設活動，以形成舒適的生活環境和美麗的市容[1]。通過城市更新將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活，這是適應城市發展規律、回應城市治理需求的解決方案，也是提升城市風險災害適應性、實現高質量發展的必然途徑。

2 城市更新視角下老城區規劃改造的重要性

近年來，我國積極推進城鎮化建設，當前我國城鎮化率已經超過60%，城市老城區規劃改造已經進入關鍵時期，提質改造任務艱巨。盡管面臨諸多困難，但實施城市更新視角下老城區規劃改造，具有重要的社會意義、環境意義和經濟意義，勢在必行，意義重大。

2.1 社會意義

通過老城區規劃改造，堅持以人民為中心的發展理念，圍繞民生需求規劃城區布局，改造和提升城市功能，改善人民生產生產環境，切實提供更高品質的產品和服務，讓人民群眾享受到更好的環境、更好的基礎設施和更完善的服務，逐步解決困擾百姓生活的各類問題，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

2.2 環境意義

通過老城區規劃改造，將綠色低碳生活理念貫穿到城市發展的方方面面，通過綠色產品、綠色技術、綠色裝備的推廣應用，既可以有效改善居民的居住環境和生活環境，降低城市污染，保持城市生態；又可以優化城市布局，提高城市品質，建設新型基礎設施，切實改善城市交通擁堵狀況，有效提升城市居民生活質量，建設真正生態宜居的美麗城市。

2.3 經濟意義

通過老城區規劃改造，可以有效改善城市的社會經濟環境，改造提升傳統產業，大力發展現代新興產業，積極布局戰略性產業，實現城市經濟社會發展的轉型升級，增添城市經濟發展新引擎。同時，增強城市特色風貌，發展旅游文化產業，增強城市的吸引力，提升城市的軟實力，提高城市經濟效益，促進城市經濟社會可持續發展高質量發展。

3 城市更新視角下老城區規劃改造面臨的主要問題

3.1 老城區功能布局不合理，各類生活設施老化陳舊

老舊城區一般年代久遠，住房、市政道路、公共交通等各類設施比較老舊，布局不合理，維護檢修成本高。公共配套數量嚴重不足，環境衛生、垃圾處理等設施不完善，生活配套服務功能不足，各類生活設施老化陳舊，嚴重影響居民生活質量，與城市現代化發展的形象極不匹配。同時，老舊城區在規劃改造過程中，面臨文物保護、環境保持、施工擾民等眾多問題，涉及產業功能布局、居民住房保障、與城市整體功能協調等系列問題，所以城市更新過程中老城區的規劃、改造、建設難度極大、要求極高[2]。

3.2 老城區建筑風格各異，街道風貌與城市現代化發展要求不匹配

老城區發展一般缺乏統籌規劃，存在在不同時期、不同風格的建筑、住房，建筑形式不同，建造風格各異，街道雜亂無章，街區風貌各異，形象千差萬別，與周邊城市環境不協調不匹配，與環境優美、設施齊全、服務完善、宜居宜業的現代城市的要求存在極大的反差。而且，老城區人口密集，人流、車流和物流比較集中，但交通規劃缺乏統籌空間，缺乏規劃設計，建設不合理，城市功能布局不平衡，交通擁堵問題和大城市病日益突出，給人們生產生活造成諸多不便。

3.3 規劃改造統籌協調難度大，對各方資本參與的吸引力不足

老城區受建設時間久遠、管理難度大、設施不健全、居民構成復雜等眾多因素影響，規劃改造工作難度相當大，特別是涉及一些住戶的拆遷問題，阻力重重，嚴重制約生態智慧美麗城市建設。老城區規劃改造涉及方方面面，涉及不同的部門不同的單位，各部門從各自職能分工和職責權限出發參與規劃改造，政策、計劃、審批政出多門，各自為戰，難以統籌協調，規劃改造項目進度存在諸多不確定不可控因素。同時，老城區規劃改造直接關系民生工程和百姓福祉，其社會效益重于經濟效益，而且項目實施往往周期較長，經濟效益的不確定性和風險比較大，企業的積極性主動性不高，對市場主體資本、社會資本吸引力不高，籌資融資面臨很多困難。

4 城市更新視角下老城區規劃改造的主要策略

4.1 堅持規劃引領，精心設計老城區規劃改造方案

老城區規劃改造項目必須認真貫徹落實以人民為中心的發展思想，全面貫徹新發展理念，科學規劃改造設計目標，堅持按照高質量發展要求，大力推動老城區改造升級，改善居民生產生活條件，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。要科學規劃老城區規劃改造目標，堅持城市更新與百姓宜居宜業相統一，充分考慮城市發展整體目標、未來發展布局和城區區域的協同分工，充分考慮老城區現有基礎、歷史建筑，充分融入現代文化藝術設計理念和歷史文化傳承理念。要精準把握改造老城區的重點，深入調查研究，廣泛征求意見，堅持從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題出發，集合各方智慧力量，科學設計改造方案。要堅持因地制宜、精準施策，結合不同社區、不同需求、不同條件，一區一策，一區一方案，合理確定規劃目標和改造重點，加強配套基礎設施建設，努力規劃建設養老、醫療、入學等公共服務健全、配套設施完善、生態宜居的現代化社區。對環境條件復雜、改造難度大的城區，可以先選擇改造試點，精心選擇試點區域，推進整片開發，及時總結推廣經驗，發揮試點示范帶動作用，打造樣板，循序漸近，穩妥推進老城區改造提升。

4.2 堅持政策導向，加大對老城區規劃改造的政策配套支持

老城區規劃改造直接關系國計民生，各級政府要加大對老城區規劃改造的支持力度，認真貫徹落實黨中央、國務院關于城鎮老舊小區改造的系列決策部署，因地制宜，出臺相關支持政策和配套支持措施。要加快對老城區規劃改造項目的審批，精減審批流程和各種手續，積極推動電子政務服務和一站式服務，提高決策審批效率。要認真研究落實稅費減免相關政策，對項目實施主體和配套服務單位，根據企業承擔的項目實際情況，在企業所得稅、增值稅、契稅等方面給予適當的優惠和減免。要做好資金支持，統籌涉及住宅小區的各類資金用于城鎮老舊小區改造，提高資金使用效率。支持各地通過發行地方政府專項債券籌措改造資金。各級金融機構應當加大金融支持，按照市場化、法治化原則，積極創新金融產品和服務，不斷提升金融服務質效，支持老城區改造項目實施單位進行融資。要健全完善老城區規劃改造標準，出臺相關的激勵政策，鼓勵引導企業推廣應用符合安全綠色低碳要求的新技術新產品和新服務。

4.3 堅持注重激發活力，以老城區規劃改造助力推動城市實現高質量發展

以老城區規劃改造為契機，結合現實需求與未來發展，優化城市空間布局，進一步提升城市功能品質，增強可持續發展能力。要以滿足居民住房保障需求為重點，推進老舊住區宜居改造工程，“一區一策”制定改造方案，推動老舊小區改造向提升質量效果和長效管理轉變。要統籌用好各類存量房屋資源，優化公共服務設施布局，優化社區生活服務網絡，補齊公共服務設施短板，打造一刻鐘社區便民服務圈生活圈。堅持因地制宜和整體設計、一體打造相結合，適當開發適應市場提檔升級和高端住宅需求的產品，滿足和引領部分高端人士消費需求。堅持公交優先，倡導綠色出行，注重改善城市交通基礎設施，優化完善城市路網，加強市政公用設施網建設。加強對工業遺址、工業建筑、廠房設備等工業文化資源的保護，加強調查、評估和認定，以保護為主精心改造設計，推動工業特色文化與現代文化有機融合，在特色工業建筑群內開展適當的特色文化展示、辦公教育、配套商業、文化娛樂等服務功能，推動文化旅游和商貿服務產業協同發展。

4.4 堅持歷史文化保護優先，努力塑造城市特色風貌

歷史文化是一個城市誕生發展的根基和靈魂，是城市最獨特的傳承。老城區規劃改造必須把歷史建筑、歷史文化作為重點，堅持保護優先原則，在推進城區改造的同時，要認真落實歷史建筑保護修繕要求，注重文化歷史傳承，保護歷史文化街區，延續歷史傳承，努力塑造城市特色風貌。在老舊城區規劃階段，要引入具備歷史文物保護相關資質和能力的單位，加強對歷史文化建筑、文化街區的調研、普查和認定工作，做好保護的規劃設計，建立逐級審批機制，確保歷史建筑、歷史文化街區得到妥善的修繕和保護。要加強歷史文化傳承理念的宣傳，引導規劃改造各方參與主體增強文化傳承保護意識，本著對歷史文化負責、對當地居民負責的態度，認真執行和落實歷史文化傳承保護的系列要求，做到應保盡保。要引導規劃設計單位巧用“繡花功夫”，從點滴入手、從細節做起，突出城市特點和地方特色，注重居住環境改善，注重文化延續和文明傳承，加強對歷史建筑、文保單位的活化利用和改造提升，讓歷史文化環境要素亮出來、亮起來，讓城市留下記憶，讓老城區釋放新活力。

4.5 堅持以人為本，積極引導當地居民廣泛參與老城區規劃改造

老城區的規劃改造和后續持續發展都離不開當地居民的支持和參與。各級政府部門和基層組織要建立健全居民參與機制，引導居民主動參與規劃改造方案制定、改造施工和社區管理，利用線上線下多種形式，搭建溝通交流、參與議事和反映訴求的平臺，開展民主協調，了解居民訴求，吸引社會力量參與，促進達成廣泛共識，確保老城區規劃改造順利實施。要堅持共建共治共享共贏原則，引導居民和社區服務單位合理出資，強化共建共享責任，讓居民主動支持改造、參與改造，共享改造成果。要堅持規劃改造與社區管理并重，積極創新探索社區治理體系和治理模式，將社區治理能力建設融入改造過程，促進小區治理模式創新，推動社會治理和服務重心向基層下移，完善小區長效管理機制，不斷創新拓寬社區治理和服務的新領域新方法，提升基層治理能力和治理水平[3]。要充分借助規劃改造契機，將社區服務配套體系建設納入規劃改造項目建設，完善社區養老、醫療、生活等服務體系。加強基層社區組織建設，特別是要注重發揮基層黨組織政治優勢和組織優勢，強化社區黨組織引領凝聚和帶動作用，積極開展社區文化體育活動，大力弘揚社會主義核心價值觀，積極倡導文明健康生活理念，提升社區治理規范化法治化水平，實現發展共建、文明互助、成果共享。

4.6 堅持數字化綠色化方向，努力建設生態宜居智慧美麗城市

低碳綠色智慧是城市更新的新方向，也是城市高質量可持續發展的必然要求。當代城市更新面臨著工程環境失序、生態環境失衡等挑戰，老城區規劃改造必須堅持新發展理念，著重突出數字化、綠色化、智能化協同發展要求，運用建筑與環境交互設計的建造理論，加大創新探索，推進新一代信息技術與城市更新有效結合，全方位賦能城市更新和人們生產生活，努力建設生態宜居智慧美麗城市[4]。要積極利用大數據、云計算、區塊鏈、移動互聯網、人工智能技術，將智慧城市更新理念貫穿于老城區規劃改造全流程全過程，突出綠色規劃、綠色改造、綠色出行、智慧環保、智慧能源、智慧運維等方面，利用“綠色+數字+智能”，提升老城區改造和人們生產生活等綠色化智能化水平。要加快5G、互聯網、物聯網、大數據中心等新型基礎設施建設，加快對傳統基礎設施的升級改造，突出規劃建設綠色建筑、綠色電網、綠色交通、綠色能源、智慧泊車等基礎設施，全面釋放數據紅利，助推智慧城市發展，促進城市更新和可持續發展，努力建設生態宜居智慧美麗城市。

5 結語

城市更新視角下老城區規劃改造涉及方方面面利益，事關百姓福祉和城市未來發展，必須堅持以人民為中心的發展思想，以城市更新引領老城區規劃改造，以老城區規劃改造帶動城市更新發展，切實改善人民生產生活條件，推動轉變城市發展方式，優化城市功能品質和結構布局，補齊交通、管網、公共服務等各類基礎設施短板，彰顯城市特色歷史文化風貌，不斷提升城市場的吸引力、競爭力和影響力，切實走出一條具有中國式現代化特色的城市發展道路，打造綠色智慧、生態宜居、美麗富裕的現代化城市，實現老城區改造與新城區發展的完美統一，為實現經濟社會高質量發展、全面建設社會主義現代化強國貢獻城市力量。