國土空間規劃背景下陸海統籌發展研究

李勇

山東省城鄉規劃設計研究院有限公司 山東 濟南 250013

陸海統籌已經成為我國推進海洋強國建設和生態文明建設的重要理念，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出：“堅持陸海統籌，發展海洋經濟，建設海洋強國”“建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度”。具體到空間上，推進陸?？臻g統籌發展，優化陸海國土空間格局，實現陸?？臻g功能協調是落實“多規合一”的內在要求。

關于陸海統籌已有諸多研究，眾多學者分別從政治學、地理學、系統論、產業發展等不同領域和角度對陸海統籌的概念、原則、實施策略等進行了論述，在強調陸?？臻g關聯性，以協調統一為陸海統籌的最終目標方面基本達成了共識。對于陸海統籌的理解，一部分學者將其視為一種新方法、新視角，將社會、經濟、環境等現實問題置于陸海復合環境中尋求解決。另一部分學者將其作為具體研究對象，選擇特定區域，對陸海系統協調程度進行具體量化測度[1-6]?？偟膩碚f，現有相關研究大多從概念內涵、實施路徑、測度分析方面展開，但是空間上如何統籌相對偏少，尤其是國土空間規劃體系建立的背景下，如何真正實現陸海一本規劃，一張藍圖是我們尤其需要關注的，在這方面，李修頡,林堅等學者進行了研究探索[7]。海岸帶是陸海交互的主要區域，也是陸海統籌的重點關注區域，已有學者借助GIS、遙感等新技術以及多指標決策方法，對其陸?？臻g現狀問題進行了綜合分析評價，提出了海岸帶規劃的工作框架和空間管控策略[8-10]。但大多研究偏向陸域一側，陸海一體化分析研究仍然偏少。鑒于此，文章基于國土空間規劃背景和“多規合一”的要求研究提出陸海統籌策略和路徑，以期為新時期優化陸?？臻g布局，加強海岸帶保護，構建陸海一體的國土空間格局提供借鑒。

1 陸海沖突產生原因分析

目前，我國陸海統籌中存在陸海生態系統脆弱、陸海產業深度融合不夠、陸海交通銜接不暢、陸海功能沖突等普遍性問題，陸海規劃未能有效統籌，空間上主要表現為功能定位不匹配、陸海用途不一致、用地用海粗放等問題，導致陸?？臻g產生沖突矛盾，進而對陸海生態系統、產業協調布局、海岸帶保護利用等產生影響，理清陸海沖突矛盾是推進陸海統籌的關鍵。

1.1 陸?？臻g自然屬性差異顯著

從本底自然屬性特征來看，陸地生物及物理環境相對穩定，海洋則一直保持著高度的自然流動狀態[11]，這影響了其開發利用模式和特征。海洋高潮位、低潮位對于陸海邊界又產生明顯影響，改革開放以來隨著大規模城鎮化和濱海地區的快速發展，海岸帶空間資源日益稀缺，使得各部門對于海岸帶地區管理權限爭奪加劇，空間用途呈現無序甚至打架現象，制約了海岸帶的生態保護，因此，理清管理邊界、優化海岸帶開發保護格局顯得十分重要。

1.2 陸海用途管制存在差異

1.2.1 標準體系差異

在國土空間規劃體系建立之前，陸域空間規劃主要有土地利用規劃、城市總體規劃，海域規劃主要為海洋功能區劃，三個規劃都是對陸?？臻g用途進行安排布局的主要規劃，但是囿于所屬部門和管理事權的不同，三個規劃各自形成了用地用海分類標準體系，各分類標準在內涵界定、分類角度、管控重點等方面有較大差異，使得陸?？臻g規劃無法有效銜接，尤其是用地用海在使用、管理、功能上沖突矛盾明顯。

1.2.2 管理體制差異

2018年機構改革前，海洋空間和陸地空間管理權分屬不同行政部門，管理模式不一樣，土地利用規劃與海洋功能區劃實行自上而下的單部門條狀規劃管理體制，城鄉規劃是由地方主導體現地方發展權和戰略意圖的規劃，開發導向明顯。不同的管理體制疊加不同行政部門及不同的用地用海分類體系，使得陸海毗鄰空間產生不同甚至沖突的用地用海使用方式和功能安排，由此導致陸海銜接性較差。機構改革之后，重構了現有管理體系和空間規劃體系，為陸?？臻g統籌提供了制度保障。

1.3 陸海保護發展不銜接

1.3.1 生態環境保護不銜接

據統計，海洋中80%的污染物來源于陸域，但我國陸域環境管理和海域環境管理隸屬不同部門，彼此之間缺乏協調機制，海洋環境保護工作處于污染源頭在陸地上，治理環節在海上的局面。從空間管控來看，部分海洋生態紅線與旅游娛樂等海洋開發利用活動存在沖突，與產生陸源污染活動的毗鄰陸域也存在沖突，這就需要建立陸海統籌的生態保護機制及空間管控策略。

1.3.2 產業空間布局不銜接

陸海產業具有較強的對應關系，形成了協調協作的產業鏈體系，但是空間布局上往往存在不銜接甚至沖突，包括各行政單元間、濱海與近海之間，往往出現同質競爭、以鄰為壑等問題，如污染性產業布局于行政邊界處、濱海旅游資源競爭性開發，以及工業與濱海旅游發展、工業與養殖、港口運輸與水產養殖、港口與城鎮發展等功能之間的不協調。產業布局不合理對陸海系統協調性、穩定性產生影響，降低了陸?？臻g使用效率，對岸線資源、旅游資源和生態環境都產生消極影響。

2 新時期陸海統籌發展策略

2.1 生態文明時代新要求

2.1.1 生態文明建設和海洋強國建設要求

新時期生態文明和海洋強國建設要求遵循陸海統籌理念。2015年，中央制定出臺了《生態文明體制改革總體方案》，方案提出要“建立陸海統籌的污染防治機制和重點海域污染物排?？偭靠刂浦贫取?。黨的十九大報告提出“堅持陸海統籌發展，加快建設海洋強國”。在認識海洋、經略海洋的同時，需要從陸海統籌發展角度出發，協調發展海洋經濟、海洋科技和海洋生態[12]。

構建陸海統籌的空間格局則是落實生態文明建設的必然要求，是實施陸海統籌理念的重要載體和途徑?！度珖鴩烈巹澗V要（2016-2030年）》提出構建集疏適度、優勢互補、集約高效、陸海統籌的國土集聚開發空間格局，2019年出臺的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出：“堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和布局”?？梢?，構建陸海統籌的國土空間格局，是推動落實生態文明建設重大戰略的必然要求和重要載體，也是促進陸海產業發展、設施建設、資源開發、環境保護的重要抓手。

2.1.2 提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平的要求

自然資源部成立的主要職責是“兩統一”，即統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，構建國土空間開發保護制度，海域空間作為重要的藍色國土需要與陸域一體進行管理，打破原先陸海分離狀態，對陸域和海域空間進行一體規劃，對山水林草湖草海等各類資源進行統籌保護和開發利用，這是提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平的必然要求。

2.2 陸海統籌發展策略

2.2.1 創新發展理念，樹立陸海并重意識

當前我國正處于高速發展向高質量發展的轉型期，社會發展階段的生產力決定的生產關系綜合指導意識形態，意識形態的形成鞏固能夠有利推動經濟發展。通過海洋文化宣傳、海洋科普教育，建立符合新時代發展要求的海洋價值觀，提高和增強全社會全民族陸海并重意識，將發展思路由重陸輕海向陸海并重逐漸轉變，推進陸海統籌發展。

2.2.2 建立協調機制，完善法律法規頂層設計

建立完善陸海統籌法律法規制度體系，增強海洋發展的《憲法》根據和海洋基本法根據，提高海洋法的數量和海洋法體系的層級，并與現有陸地法律體系做好銜接，對可能存在使用矛盾的情況進行明文規定，明晰使用場景，確定約束力強度，從而減少陸?？臻g之間矛盾，避免管理上的爭端和空白。制定實施海岸帶管理的相關法規制度，從法理上嚴格海岸帶保護，約束生產建設活動，也為海岸帶修復提供依據。

2.2.3 分級分類管控，推進陸海用途統籌

根據海岸線自然資源條件和開發程度，精準實施海岸線分類保護與利用，具體分為嚴格保護、限制開發和優化利用三個類別。對各類岸線制定差異化管控措施，實施分類指導，推進岸線資源的有效保護和高效利用。推進陸?？臻g的有機協調，在陸域與海域國土開發適宜性和環境承載力評價基礎上，結合經濟社會發展階段、海洋資源優勢、陸域產業基礎、陸海生態特點等因素，劃定全域規劃分區，確定主導功能。通過分類管控、分級保護、分區利用，實現因地制宜、因勢利導，實現陸?？臻g有機銜接。

2.2.4 加強要素聯動，強化資源合理開發利用

立足于區域的區位、資源特色優勢，加強陸海系統中產業、生態、交通、基礎設施等要素間的協調聯動。協調產業發展方向與空間布局，建立開放有序的陸海產業市場體系；銜接生態保護強度和范圍，加強海洋污染陸上源頭治理；構建多交通方式集合疏散網絡體系，提高陸海交通銜接效率；加快布局區域性陸?；A設施，提高海岸帶綜合服務能力。

3 陸海統籌空間優化路徑

針對陸海沖突矛盾中的標準體系差異，國家已經出臺了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，將用地、用海分類標準進行銜接，構建了全國統一的國土空間用地用海分類，這為陸海國土空間規劃及一張圖奠定了重要基礎。從陸海統籌發展角度來看，需要堅持陸海一體的發展理念，強化陸?？臻g統籌規劃，整體管控，實現用途明確，功能協同，布局有序，推進陸海一張藍圖的建設。

3.1 統籌陸海生態環境保護

強化陸海生態系統保護和環境治理。沿海地區要加大入海河流水系整治，實施“區域-流域-海域”綜合治理，通過加強陸域污染源頭整治，嚴格控制污染物排海，實現陸海生態環境的協同治理。推進河流水系生態廊道建設，同時加強灘涂、濕地、沿海防護林、海灣及海島等的生態保護與修復，通過縱向和橫向的生態整治工程推進陸海生態系統銜接，構建陸域河流、河口、海岸、濕地、灘涂、自然公園、自然保護區以及海島為一體的生態保護網絡。

3.2 統籌陸海功能布局

3.2.1 明確陸海管控分界

陸海統籌首先要明確陸海管控界線，以此作為空間用途管制的分界，只有這樣才能避免對陸海交界區域的多頭管理?！兜谌稳珖鴩琳{查實施方案》提出，海岸線即陸海分界線，以大潮平均高潮線為準。統一劃定海岸線，以修測海岸線作為陸域、海域分界線，明確陸域和海域空間范圍邊界，避免陸海范圍重疊、用地功能沖突。

3.2.2 推進陸海功能有機協調

以岸線功能為依據，統籌海陸兩側的功能布局，實現海岸帶、近海、海域以及陸域功能的有機協調。對于嚴格保護岸線，海域、近岸、陸域構建形成生態保護/旅游休閑-居住生活/生態田園的陸?？臻g布局模式；對于限制開發岸線，海域、近岸、陸域構建形成海洋捕撈-休閑漁業/水產養殖-生態田園的布局模式；對于優化利用岸線，構建形成港口-臨港工業-城鎮生活的布局模式。

3.2.3 推進海岸帶科學保護利用

海岸帶是陸海沖突矛盾最為激烈最為顯著的區域，推進海岸帶保護利用就顯得十分重要。堅持陸海統籌、保護優先、保障安全的原則，協調綜合保護和開發利用間的復雜關系，關注海岸帶的生態功能、生態價值、生態質量，強調生態優先的重要性，并制定分區管制策略，引導海岸帶分段科學保護利用。嚴格保護自然生態本底，保護海岸線近岸山地、近岸島鏈、沿海防護林帶、入海流域水系以及濕地、灘涂、海灣等自然景觀與地貌格局，堅守生態保護底線。統籌安排海岸帶用地用海功能，陸域發展以海洋資源承載力為前提，陸域產業定位以海洋環境保護為基礎，科學布局陸海功能、產業和基礎設施。

3.2.4 強化海岸建設后退管理

海岸建筑退縮線是以生態保護和底線管控為宗旨，綜合考慮岸線建設情況、防風暴潮要求、公共空間設置要求、岸線后方用地建設與審批情況及海岸設施建設情況，基于新修測海岸線，向陸一側延伸一定的距離，劃定禁止或限制特定類型開發活動的控制區域界線，目的是控制非法侵占岸線，保證良好的公共空間。自然岸線應依據自然屬性和腹地的用地情況，綜合考慮安全防災、海岸侵蝕等因素確定后退距離。對于港口碼頭、賴水產業和特殊地區的特殊建設需求，允許建設用地貼近海岸線，實現海岸建設“零退線”。

3.3 統籌陸海產業布局

協調布局特色海洋產業園區，堅持綠色化、生態化、智能化、組團化理念，與港口等交通樞紐一體化布局，強化與濱海生態住區、濱海旅游度假區有機隔離，遠離灘涂、濕地、自然保護區等生態功能區。強化陸海產業鏈的有機銜接，以海洋科技創新引領，培育壯大海洋高端裝備、海洋生物醫藥、海水淡化及綜合利用、海洋新能源新材料等海洋新興產業，推動海洋漁業及食品加工、濱海旅游、海洋化工等海洋傳統產業轉型升級和跨界融合，加快發展海洋高端服務業，加快推進海洋經濟高質量發展。

3.4 統籌陸海交通銜接

統籌陸海港口交通布局和多式聯運。完善港口集疏運設施建設，發展海公、海鐵等多式聯運，加快建設疏港公路、鐵路、管道，強化港口與鐵路、公路、內河水運等樞紐的有機銜接，推進集裝箱、大宗干散貨港區與物流網絡的直接連通。立足陸島交通、海上旅游、海洋牧場生產需要，協調布局旅游碼頭、漁業碼頭建設。

3.5 統籌陸海災害防治

構建陸海災害防控措施和長效機制。建立海洋災害風險評估機制，開展赤潮、海洋污染、風暴潮、災害性海浪、海嘯等海洋災害的監測與評估，劃定災害重點防御區，制定實施差異化、有針對性的風險防范措施。強化海洋生態災害和環境突發事件陸海聯防聯控，健全海洋災害觀測預警報體系，提升風險防范及應急處置能力。構建海岸帶地區生態保護修復長效機制，突出生態工程的應用，筑牢沿海安全屏障。

4 結論

破解陸海矛盾，推進陸海一體發展，對加強海岸帶保護，優化海洋開發保護格局，提升海洋空間管控和治理能力具有重要意義，也是生態文明和海洋強國建設的內在要求。隨著國土空間規劃體系的構建，陸海統籌發展進入了新階段，文章從國土空間規劃的視角對新時期陸海統籌發展進行了分析，提出了發展策略和優化路徑，為沿海城市和地區構建陸海統籌的國土空間開發保護格局，推進陸海一體發展提供借鑒。