襲警違法犯罪行為行政執法與刑事司法銜接機制研究

李亞琳 吳 丹

青海警官職業學院，青海 西寧 810000

一、問題的提出

2015 年8 月29 日，第十二屆全國人大常委會十六次會議表決通過的《中華人民共和國刑法修正案（九）》，在《中華人民共和國刑法》第二百七十七條“妨害公務罪”的原基礎上增加“暴力襲警條款”作為第五款?！氨┝σu警從重處罰條款施行以來，襲警案件發生量總體呈上升趨勢”［1］。層出不窮的襲警事件與暴力抗法事件不斷侵襲著民警的職業尊榮感，這導致了民警自身對襲警違法犯罪立法不足、執法不嚴、司法不力的不滿，并最終形成了包括民警在內的社會公眾對于襲警違法犯罪行為進行嚴懲甚至降低其刑事責任立案追訴標準的普遍社會期待?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也對“健全行政執法和刑事司法銜接機制”作出頂層部署——“實現行政處罰與刑事處罰無縫銜接”。2021 年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對行刑難銜接問題也進行了積極回應①涉及《行政處罰法》第八條、第二十七條、第三十五條、第五十七條、第八十二條，共5 個條文，其中，第二十七條是調整行政執法與刑事司法的核心條款。。因此，筆者嘗試以襲警違法犯罪的行刑銜接機制作為研究對象，對襲警違法犯罪行刑銜接機制存在的現實問題進行分析，探討如何就襲警違法犯罪行為進行行刑銜接機制的構建與完善。

二、襲警違法犯罪行刑銜接機制存在的現實困境

（一）行政執法與刑事司法銜接的制度空轉

關于襲警違法犯罪行刑銜接，在司法實務中存在著案件從治安管理部門向刑事偵查部門的跨部門移送難度大、程序缺失、監管不力等問題。究其原因是在于行政犯罪行為的雙重違法性及行政犯罪行為責任落實的二元化構造［2］。因此，襲警違法犯罪行為的行刑銜接制度的展開，不僅應當關注行政實體法與刑事實體法在法律規范上的銜接，還應當關注行政程序法與刑事程序法的銜接，以解決銜接制度運轉過程中由于行政、刑事實體法，行政、刑事程序法復雜交織而導致的制度運行不暢的問題，從而避免銜接制度出現空轉情形。

（二）實體判斷要素存在爭議

襲警不法行為尚未在治安違法行為和刑事犯罪行為之間進行程度、標準的明晰。刑事法律通過嚴苛的刑罰方式對社會創設刑法所不允許的風險的行為進行否定的評價。但并非所有對社會創設風險的行為都需要動用刑罰來加以評價［3］。襲警違法犯罪行刑銜接制度構建的當務之急是厘清違法行為和犯罪行為的界限?，F有的法律規定對行為人實施的行為究竟是襲警違法行為還是襲警犯罪行為進行實質判斷時，缺乏明確統一的判斷標準和操作指引。比如針對襲警違法犯罪行為的實體規范依據常見為“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任”①參見《行政處罰法》（2021 修訂）第二十七條 違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任.對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。。通過分析收集到的襲警違法犯罪的案例不難看出，襲警罪在司法實務中確有擴大適用之嫌。針對輕微暴力行為即課以刑罰的做法固然兼顧了在目前惡劣執法環境下民警的執法權威以及人身安全，但更是因為襲警行為本身認定模糊標準，導致公安機關認定困難。

（三）案件移送程序斷層

襲警違法犯罪行為在程序層面面臨著具體移送規定缺失的窘境。行政執法與刑事司法作為公權力機關社會管理的必要手段，二者雖然隸屬于不同的權力運行體系，但仍舊存在著緊密的聯系：“行政權是行政管理權，司法權則是司法審判權。襲警違法犯罪銜接機制必須以厘清行政機關與司法機關權力的邊界作為邏輯前提，減少或避免由于隸屬于不同類型的權力運行體系，而導致的制度阻滯甚至空轉風險的發生?！保?］司法實踐中，有關襲警違法犯罪行為行刑銜接的程序性規定，僅對移送機關、移送證據進行了簡單的原則性、概括性的規定，并沒有提供移送程序的具體制度供給和操作思路。此外，襲警違法犯罪行為在程序層面還面臨著不同類型證據移送與轉化規定缺失的窘境?！霸谒痉▽嵺`中，由于相關法律規定都沒有提到如何賦予違法行為調查取證過程中的行政違法證據以證據資格，也沒有明確的規定，對于在治安管理部門辦理行政案件程序中收集到的其他證據，能否有進入后續刑事訴訟階段的資格以及這種資格對應的具體標準，這導致刑事偵查部門對于移交的證據在適用上也面臨進退兩難的境地?！保?］。

三、襲警違法犯罪行刑銜接機制完善路徑

（一）法律實體銜接層面

基于實用主義立場，重塑襲警行政違法與刑事犯罪的實體界分標準，構建違法犯罪構成要件梳理制度、行刑銜接清單管理制度，用“形式化的案件移送標準”代替“實質化的案件移送標準”。

1.重塑襲警行政違法與刑事犯罪的實體界分標準

《行政處罰法》等法律賦予了行政機關將符合刑事立案標準的案件移送至司法機關的法定權力，相關法條設立的邏輯前提是，行政機關在案件移送前需進行對案件性質的實體性判斷，但對行政機關的工作人員來說，對某一具體違法行為進行是否符合刑事立案標準的實質判斷本身存在一定的難度。因此，通過制定規范性文件明確襲警違法犯罪行為的實體界分標準，在行政機關發現簡單的行政處罰已經不能評價當事人的不法行為時，將已經無法用行政處罰進行負面評價的行政犯罪行為移送至司法機關，并通過《中華人民共和國刑事訴訟法》以及《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等規范性文件對行政案件移送之后的審查立案、審查起訴等環節進行細致規范，以彌合行政機關在前置判斷時出現的偏差和失誤。

2.構建襲警違法犯罪構成要件梳理制度

構成要件梳理制度對提高行政機關前置判斷的精準程度、降低甚至排除案件定性上的偏差和失誤意義重大。根據立法精神梳理襲警罪的構成要素：一是襲警罪的犯罪客體，本罪的犯罪客體是復雜客體，既包括與人民警察公務職權相關聯的公共秩序，也包括人民警察的人身安全；二是襲警罪的客觀行為，即襲警罪的行為方式是以“暴力”這種有形的物理力襲擊正在依法執行職務的人民警察。如果行為人僅實施了程度輕微的暴力行為，則無法認定其襲警；三是關于“暴力”的程度，應當以是否足以影響職務執行作為判斷前提，比如，用手拍打人民警察的臂膀，不足以造成輕微傷的，顯然是完全不足以影響職務的依法進行的；四是時效性要求，這里的時效性，指的是暴力襲擊的發生時間，從人民警察開始依法執行職務直至將職務依法執行完畢這一期間；五是執法主體的合法性要求，該職務行為應當具有合法性；六是犯罪主體，本罪主體為一般主體，即達到刑事責任年齡，具備刑事責任能力；七是犯罪主觀方面，本罪是故意犯罪，行為人對其暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察的行為性質與結果是明知的，并持以希望或放任的主觀態度。

3.構建襲警違法犯罪移送目錄清單制度

對襲警違法犯罪行為可能涉及的法律規定進行全面梳理，逐項對違法行為的規范名稱、懲處依據、可能涉及的刑事罪名、具體的移送標準、需要移交的證據材料加以明確?！斑@種做法的優勢就在于，將案件移送標準從抽象的‘實質’轉變為實質的‘形式化’，以操作手冊的思維限縮行政機關前置判斷的空間，紓解行政機關前置認定違法行為涉嫌構成犯罪這種有罪推定的困境?！保?］行刑銜接清單管理制度是在對襲警違法、犯罪法律規范進行梳理的基礎上，在認定標準層面對行政違法和刑事犯罪從主體、主觀方面、客體、客觀方面進行對標，從而構建起極具操作性的案件移送標準。

4.構建襲警違法犯罪行刑責任銜接制度

構建襲警違法犯罪行刑責任銜接制其中一個功能是為了解決司法實務中可能出現的對一行為人實施的一個不法行為從違法層面和犯罪層面重復評價的情況，重復評價可能會導致行為人面臨更重的刑罰，不利于實體正義的實現?！耙u警違法犯罪行刑責任銜接不僅要考慮行為人應當承擔的行政責任和刑事責任，還應當關注到二者競合時當事人應承擔的責任，并考慮在此種情況下的責任折抵的具體適用規則?！保?］刑事責任中常見人身罰、財產罰并不能代替行政責任中的申誡罰、資格罰實現對行為人的懲處，也不能避免后續危害結果的再次發生。因此，有必要通過并行適用行政處罰而彌補刑事處罰預防與打擊犯罪的不足。在確立行政責任與刑事責任的并處適用模式的同時，堅持刑事責任優先原則。具體適用上采取功能相似責任形式折抵、功能相異責任形式并處規則。具體而言，就是針對人身罰、財產罰等性質相同的處罰不得累加或者重復適用；針對性質不同的處罰可以并處適用。

（二）法律程序銜接層面

襲警違法犯罪行刑程序銜接，是指治安管理部門和刑事偵查部門在具體案件移送過程中涉及的程序銜接問題［8］。程序銜接的重點是行政證據與司法證據的銜接制度的構建。

1.構建行政證據與司法證據銜接制度

證據法學界和實務界的通說。行政違法程序中收集到的實物證據可以直接作為證據使用，具備刑事證據資格；言詞證據則需重新收集。需要特別提示的是，行政程序收集的言詞證據并不是當然地會被排除在刑事訴訟程序外。以“鑒定意見”為準，“司法實踐中，經具有鑒定資質的鑒定機構依法作出的‘鑒定意見’，由于得到該證據的嚴苛程序和可靠結論，經司法機關進行嚴格審查，再經過法庭質證后，也能順利獲得進入刑事訴訟程序的資格［9］”。

2.堅持刑事程序優先原則，實現行政刑事責任追究程序的銜接

面對阻礙執行職務的行政違法行為，公安機關治安管理部門啟動行政案件辦理程序進行查處，在進入調查取證程序后，發現阻礙執行職務的行為可能涉嫌構成妨害公務罪，而將案件移交至刑事偵查部門，刑事偵查部門經立案審查程序后啟動偵查程序。治安管理部門應當分兩步向刑事偵查部門移交案件證據材料。行政執法機關在向刑事偵查部門進行案件移送時，不僅應當移交涉及的全部法律文書，還應當在刑事偵查部門制作并上傳《立案決定書》后，及時將與案件有關的其他證據材料以及行政案件辦理過程中收集到的實物證據全部移交至刑事偵查部門。

3.健全案件雙向咨詢制度

《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》（以下簡稱《銜接意見》）中，明確了“健全案件咨詢制度”的頂層設計思路。這種案件咨詢制度不僅是雙向的，還是涉及案件辦理全程的。第一，公安機關治安管理部門在受理案情疑難且沒有辦法明確案件性質的襲警案件時，可以就立案追訴標準、需要固定的證據種類和內容等問題及時與刑事偵查部門進行問詢和溝通；第二，刑事偵查部門可以就移送的案件的基本事實情況、目前調查取證的進度與治安管理部門進行溝通。

4.健全行刑銜接信息共享制度

根據《銜接意見》的規定，第一，應當利用互聯網技術搭建專門的辦案信息共享平臺；第二，基于平臺搭建以實現案件信息即時互通，治安管理部門應將查處、移送的案件信息及時進行信息錄入。針對襲警違法犯罪案件，公安機關治安管理部門應當將案件性質不明確時的所有證據材料及時上傳至執法辦案平臺，在襲警案件確立為刑事案件后，刑事偵查部門也應當將采取的刑事強制措施的辦理情況及時錄入執法辦案平臺。信息共享機制可以連通公安機關不同部門之間的信息孤島，實現案件辦理、移送信息即時共享。