區域一體化分工—合作視角下的都市圈高質量國土空間治理

楊柳青，陳 雯，2

（1. 中國科學院南京地理與湖泊研究所，江蘇 南京 210008；2.中國科學院大學資源與環境學院，北京 100049）

都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態①都市圈的定義來源于國家發改委2019年發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》。。作為同城化的通勤區，都市圈相比于城市群，在跨行政區之間有著更緊密的經濟地理聯系。關于都市圈國土空間治理，在已有的學術討論中內涵及外延彈性較大。有研究認為國土空間治理是依據資源環境承載力和國土空間適宜性的雙評價進行空間類型識別與分異，通過資源配置實現國土空間的有效、公平和可持續利用，以及各地區間相對均衡的發展[1-2]；本質是政府、市場、社會主體之間在國土保護利用上的分工合作關系的反映[3-5]。國土空間治理與國土空間規劃有著目標—任務互為支撐的密切關系，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確，到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。國土空間規劃以及配套的政策和責權利安排，可以通過對國土空間進行不同類型的功能分區并明確管控要求進行國土空間治理[6-7]。都市圈作為緊密聯系的跨行政區空間單元，更加需要進行統籌謀劃、功能互補、共建共享的國土空間治理及跨界空間規劃。為此，可以將都市圈的國土空間治理理解為都市圈各個內部區域在分工合作的過程中促進空間布局優化、空間要素調整和空間機制創新，以更加協調均衡的制度安排和行動過程，實現高水平保護、高效能利用、高質量發展、高品質生活及更加公平正義。

都市圈國土空間治理對推動區域高質量發展具有重要意義。通過對都市圈的經濟、土地、人口、基礎設施與資源環境等的失衡或錯配進行治理，推動資源合理優化配置，創造高質量生產和高品質生活的空間結構，包括經濟集中、生態安全、社會公平等主要目標：一是經濟發展高效率，將經濟活動集中安排在適宜發展地區，增加密度、縮短距離、打破分割，獲取集聚規模經濟效應，不斷提高空間開發效率和投資回報率。二是生態安全可持續，在提升空間利用效率基礎上保護更多的生態空間，起到水源涵養、綠色碳匯、生物多樣性和災害規避等作用，保障一體化宜居環境。三是社會福利空間均衡，各地保有特色的同時，實現福利相對均衡，區域內所有地方共享一體化成果，確保所有人獲得均等的社會福利。

然而，都市圈橫跨多個行政單元，其國土空間治理更加側重于區域一體化和同城化背景下的區域空間關系治理，不僅包括國土空間功能分工分區，還包括跨行政區各類型區域的合作。都市圈的國土空間功能分工，就是以都市圈為一個整體的同城化區域，統籌考慮國土空間開發與保護分工總體格局；與一個行政單元內部的空間分工格局相比，都市圈要從更大區域范圍統籌，以整體經濟和生態效益最大化為目標，考慮重要生態保護區域的整體配置和城鎮化工業化開發空間的統籌協調。而分區帶來的空間調整可能會加劇各行政區之間利益的不平衡，也可能面臨毗鄰地區的城鎮空間、農業空間、生態空間邊界的相互不銜接。為此，基于都市圈的中心城市與周邊城市的同城化和跨界增長的需求，都市圈中的每個城市既要考慮在區域分工基礎上進行成本共擔—利益共享的合作，又要考慮自身的國土空間格局如何與毗鄰地區進行銜接，這離不開跨行政區進行共同性的空間調整優化以及在空間之上的要素配置、設施建設與產業發展的合作。只有科學的國土空間分工與合作治理，才能為都市圈的高質量發展奠定空間基礎。而如何進行國土空間功能合理科學的分工分區，如何推動跨行政區各類型區域的有效合作，是都市圈國土空間治理面臨的關鍵科學問題。

本文按照“理論建構—實證分析—歸納總結”的邏輯范式，首先，基于空間均衡理論理清都市圈國土空間分工分區和跨行政區合作之間的內在邏輯關系，并分別構建“為什么，怎么做”理論分析框架。其次，選取南京都市圈的分工分區過程和三種類型的跨行政區空間合作典型案例進行實證研究，分析在具體的都市圈國土空間治理情境中面臨的障礙和破解路徑，總結經驗教訓。最后，討論都市圈跨行政區的產業、城鎮、生態空間合作治理實現高質量共同發展的可能情形。本文旨在豐富都市圈國土空間治理的相關理論知識，為都市圈國土空間治理的實踐提供借鑒。

1 都市圈國土空間分工與合作治理的分析框架

都市圈國土空間治理的核心要義在空間分工與合作，這是實現都市圈同城化和一體化的關鍵。在功能分工基礎上進行分區，實現因地制宜、分類管控，優勢互補，這是合作的基礎；不同功能類型地區的空間合作，包括了連通型、互補型和共享型三種類型，都需要遵循成本共擔利益共享的原則，才能達到整體利益最大化、局部利益均衡化的目標，并通過動態的空間可持續均衡過程、形成都市圈國土空間高質量發展格局。

1.1 都市圈國土空間分工分區

都市圈國土空間分工分區的理論基礎是空間均衡?？臻g均衡的分工分區通過匹配空間供給能力與需求的保護程度，確立空間開發與保護的功能分工格局和經濟社會開發—自然生態保護的最優空間配置的類型分區，以此促進空間經濟增長與生態保護的協調，實現整體生態和經濟效益最大化[8-9]?？臻g類型分區是地區功能分工的重要表現形式[9-10]?？臻g功能分區首先應分為以生產工業品為主的開發空間和以生產生態品為主的保護空間，開發空間主要指承擔人口居住和產業發展活動的建設空間，保護空間主要指具有生態服務功能和維護要求的各類生態空間，以及提供初級生產品的農業空間[10]。通過評估每個地區的生態—經濟重要性，劃分應開發和需保護的空間，資源環境容量大、發展潛力旺盛的地區應當承擔更多經濟社會活動，開發強度高；生態重要性高、發展潛力較差的地區主要承擔農業生產和生態維護的功能，開發強度低（圖1）[10-11]。這也是地理學堅持的“因地制宜”科學認識地理環境、評判區域比較優勢、認知空間條件差異的經典方法[9,11]。這種空間均衡分工模式有利于區域經濟增長的長期穩定和可持續，有利于促進經濟發展方式由單純資源密集型向資源節約型、由外延擴張向內涵擴張的積極方向轉化，有利于保護優質農業空間、維護區域生態系統結構和功能的穩定性，可以更好地滿足人們對改善生存環境和提高生活質量的追求，有利于促進社會整體的良性發展[12]。

圖1 生態與經濟重要性與開發強度關系Fig.1 Relationship between ecological and economic importance and development intensity

都市圈的空間功能分工分區，是將都市圈空間視為一個整體，在地域開發與保護適宜性分析基礎上確定都市圈空間開發—保護的總體格局，使之能夠有效促進各類型主體功能區相對集中與銜接，有益于形成較為集聚的城鎮化空間和較為開敞的自然生態空間；從開發保護格局—主體功能區—三類空間實現不同尺度功能分區的銜接與協同。

分區步驟上（圖2），首先遵循國家及重大區域發展戰略要求，基于資源環境承載力和空間開發適宜性的雙評價綜合判斷，識別空間均衡分工的開發與保護功能，確定都市圈空間發展格局，包括城鎮化工業化點、線、塊與軸帶等組成的開發格局，生態斑塊、生態廊道及保護帶等組成的重要生態屏障的保護格局。在此基礎上，以市區、縣及縣級市為單元進行市縣的主體功能定位，劃定城市化地區、農產品主產區、生態功能區三類主體功能區①2020年以前，主體功能區分類遵循《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4種類型。2020年，自然資源部辦公廳印發的《省級國土空間規劃編制指南》（試行）對主體功能區體系進行調整，將4類主體功能區合并為3類，分別是以提供工業品和服務產品為主體功能的城市化地區、以提供農產品為主體功能的農業地區和以提供生態產品為主體功能的生態地區。。為進一步落實和銜接市縣主體功能定位，需要在市縣內部劃分城鎮、農業、生態三類空間，并提出管制要求，包括允許做什么、禁止做什么、強度和規模多少以及分配多少資源等。一般來說，各市縣三類空間的適度規模和比例結構遵循2014 年國家發改委《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》②2014年國家發改委《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》明確提出“城鎮空間占比，要按照優化開發區域、重點開發區域和農產品主產區、重點生態功能區依次遞減；農業空間占比，在農產品主產區的市縣應高于50%；生態空間占比，在重點生態功能區的市縣應高于50%?！?。如果從都市圈整體優化的要求出發，可以對三類空間的比例規模因地制宜進行調整（圖3），例如，適宜進行城鎮化開發的區縣，城鎮化空間比例可以適當提高，農業空間和生態空間的比例便會相應降低。

圖2 空間功能分區體系Fig.2 Spatial functional zoning system

圖3 都市圈基于國土空間統籌分工分區與跨界空間合作的關系示意圖Fig.3 The relationship between metropolitan areas based on the integrated division of spatial function and cross-border spatial cooperation in territorial space

1.2 都市圈跨行政區空間合作類型

都市圈國土空間分工分區，理論上能夠實現整體空間生態和經濟收益最大化，但局部利益可能不均衡，如一些主體功能定位為生態功能區和農產品主產區的地區因承擔較多保護空間功能而帶來發展權受損，需要通過產業分工合作進行局部利益均衡，可能涉及到空間調整與優化；毗鄰地區“三區三線”的空間布局不銜接、不協同等，都需要通過跨行政區空間合作進行治理?？缧姓^空間合作包括非毗鄰和毗鄰地區跨界空間合作兩個層次。非毗鄰跨界空間合作是指行政區之間空間發展功能和強度上的分工，例如生態和經濟發展內容分工與互補合作，跨區域產業分工及園區聯動發展，大型公共設施的共享、基于主體功能定位的開發強度管控和用地空間調整等。這樣的合作通過都市圈國土空間規劃或國土空間協同規劃的編制與實施執行，根據兩地比較優勢，按照互惠互利、互不干擾的原則，針對跨界空間的規劃協調進行約定，落實國土空間功能分區管治要求。毗鄰地區跨界空間合作不僅包括產業和功能聯動，還包括毗鄰地區的城鎮化、農業和生態用地空間在行政邊界上進行功能銜接和聯通的合作事項。在城鎮化空間的毗鄰跨界銜接上，可以統籌引導人口、產業的用地配置及重要公共設施的共享配置，推動交通、市政等基礎設施對接與共建共享，一些毗鄰城鎮可以統籌考慮產業發展與園區合作。在農業和生態空間的毗鄰跨界銜接上，注重生態保護紅線和永久基本農田保護區域的無縫銜接，特別是在水域空間協同上下游、左右岸的水資源、水生態環境和水安全的關系。當城鎮化開發空間與農業和生態保護空間在毗鄰地區發生功能交錯時，往往會對共建設施帶來鉗制影響，需要都市圈層面的統籌協調。無論是非毗鄰地區還是毗鄰地區的跨界空間合作，按照內在邏輯，都可以分為互補型、連通型和共享型三種空間合作類型：

（1）互補型合作。其需求既來自都市圈內各城市間資源、資本、技術等發展要素的優勢互補需求，也來自各地區之間產業鏈上下游之間的分工合作需求[13-14]。在空間上表現為城市化、農業和生態功能互補帶來的用地優化調整需求，特別是都市圈中心城市作為優化開發空間，城市建設用地緊缺，資本技術向外圍城市化重點發展區域輸出時，就有了“核心城市資本技術+外圍城市土地空間”的跨界共建產業園區的合作方式。這樣的合作需要探討在國土空間治理中土地產出收益及增值的再分配路徑[15-16]。

（2）連通型合作。交通等線型功能性設施和功能性空間的跨界連通合作需求，主要包括交通基礎設施的互聯互通和農業、生態空間的跨行政區延伸。連通型合作需要進行毗鄰地區空間規劃的對接與調整，永久基本農田保護紅線和生態保護紅線的“無縫銜接”尤為重要，這樣可以避免空間布局錯位帶來的經濟和環境負外部性[7,12]，既保證農業系統和生態系統完整性和質量，也能更好地服務高質量發展。同時，城際交通基礎設施的連通可能會面臨跨界雙方需求迫切程度不同，存在建設意愿不對等，建設時序不一致的問題[17]?？缃绻步ɑA設施，關鍵在于同步協作和成本共擔[17-18]。

（3）共享型合作。毗鄰行政區的公共資源、公共設施等的共建共享合作需求，主要包括跨界資源環境的共保聯治和規模經濟型公共設施的共建共享?？缃绲貐^共享水資源，上下游左右岸就需要共同保護水資源，治理水環境，空間上需要共建水源涵養保護區，共建的關鍵在于能夠建立資源付費、生態補償和環境賠償機制[19-20]?？缃绻苍O施如機場、港口、危廢品處理設施、大型醫療機構等是需要發揮規模經濟效益的公共和準公共物品，都市圈規劃鼓勵城市共建共享規模集聚型的公共設施，共建關鍵在于形成“成本共擔，利益共享”的市場化合作機制[21-22]。

1.3 都市圈跨行政區空間合作治理的障礙及路徑

都市圈的跨行政區空間合作治理，就是在功能分工和類型分區基礎上對經濟社會發展、資源利用、生態環境保護等空間開發與保護行為在更大區域范圍進行協同。在行政分割和財政分權的背景下，每個“理性人”地方政府都基于本轄區發展需求設定經濟社會發展目標、制定空間發展規劃，做出基于自身財稅實力的空間治理決策[18,23]。但從整體利益來看，局部相互之間則有可能存在矛盾與沖突?？缧姓^空間合作治理可以被理解為各行政區之間在跨界公共事務治理的目標及相關利益沖突上的博弈與調和過程。對基礎設施、生態環境和民生領域的治理具有公共物品或準公共物品屬性，都市圈相關地方政府成為跨行政區空間合作的主要推手。

區域空間合作治理面臨兩種典型障礙，可能是信息不對稱或無法支付合作成本條件下各地規劃不協同“逆向選擇”，也可能是充分權衡利弊后的“道德風險”。在都市圈跨行政區空間合作的現實情景中，“逆向選擇”通常是因為毗鄰地區在空間規劃編制期間缺乏相互溝通，每個行政區只關心本轄區發展，而忽略或不愿意與周邊城市進行發展需求的溝通協調，結果造成毗鄰地區空間規劃不對接，使得以規劃對接為前提的跨行政區空間合作無法開展[17,23]。都市圈的國土空間合作治理，更多體現在毗鄰地區的空間合作治理上?！暗赖嘛L險”則發生在雙方相互溝通了合作需求等信息之后，是合作雙方在充分權衡自身支付合作成本的能力以及合作能夠帶來預期收益與風險之后做出的理性決策[17,23]，其背后可能存在兩種情形：第一，雙方對于空間發展需求迫切程度不同，合作帶來的地域間成本投入和收益預期不對等，總有一方不愿意合作；第二，雙方均存在迫切的合作需求與意愿，但因合作方支付不起合作成本而導致合作無法成功，如缺乏土地指標和缺乏有效投資等。

破除空間合作治理存在的“逆向選擇”和“道德風險”，可以通過以下三條路徑。第一，通過毗鄰城市地方政府、上級政府和公眾等多方主體之間的充分溝通進行參與式信息調查，識別出毗鄰地區存在哪些空間問題需要進行合作治理，如此便破除了信息不對稱帶來的“逆向選擇”障礙[17,24]。第二，針對每一項合作內容，毗鄰城市地方政府只要通過協商或交易，調整空間規劃內容，將合作的地域間成本—收益調整至相對均衡，達到雙方滿意，便能破除合作中的“道德風險”障礙[17,24]。第三，如果遇到地方政府無法解決的空間治理內容，例如建設用地指標調配、生態紅線調整、投資短缺、項目立項無權限等問題，可以通過尺度上推的方式，尋求上級政府的輔助協調[24-26]。

在具體的都市圈跨界空間合作治理過程中，三種機制可能都會發揮作用。這是因為，都市圈具有明顯的核心—外圍空間結構，各個城市之間也存在經濟實力或行政等級的強弱差異，這意味著各地方政府在合作中的話語權可能存在不對等[17-24]。因此，當實力較強的一方表現出“不合作”，話語權較弱的一方無法開啟合作協商，就需要上級政府干預才能促進合作可談，例如，將跨界合作項目納入上級政府法定規劃，話語權較弱的一方才有機會推進合作協商。

2 南京都市圈國土空間分工分區與合作實踐

南京都市圈是國家發改委批復的第一個國家級都市圈，其空間范圍是以南京為核心、區域緊密聯系的城市區域，周邊城市包括江蘇省的鎮江市、揚州市、淮安市以及常州市的金壇區、溧陽市和安徽省的蕪湖市、馬鞍山市、滁州市、宣城市。以南京都市圈為案例研究基于以下原因：第一，南京都市圈是長三角重要的組成部分，也是我國最早建立的跨省都市圈之一，在國內較早探索空間分工與跨界合作發展實踐[27]。早在2014年，南京都市圈8個成員城市規劃部門就開始編制《南京都市圈城鄉空間協同規劃》，并通過多輪協調會商、雙邊對接編制了《南京都市圈區域空間協調技術準則》和南京周邊跨界地區發展協調規劃，作為城市間跨界空間規劃協調、對接與調整的依據[28]。第二，自從長三角一體化上升為國家戰略、國家發展與改革委員會批復同意《南京都市圈發展規劃》以來，南京都市圈在跨界產業園區合作共建，基礎設施互聯互通，生態環境共保聯治等方面的區域合作進程顯著加快。

為此，本文以南京都市圈城鄉空間協同規劃的分工分區過程為例，選取跨界產業園區合作共建、城際斷頭路連通和跨界流域水環境合作治理的典型案例分別進行互補型、連通型、共享型跨行政區空間合作的實證研究。通過半結構訪談和文本分析還原案例的過程事實，以期在具體的合作情景中進行實證分析和經驗總結。

2.1 南京都市圈國土空間分工分區實踐

在國家發改委批復的《南京都市圈發展規劃》中，按照“堅持極點帶動、同城先行、軸帶支撐、輻射周邊，提高區域發展協調性，促進城鄉融合發展”的原則，構建了“一極兩區四帶”的南京都市圈空間發展格局?？臻g分工分區過程如下：

首先，基于核心城市南京與周邊城市之間的通勤聯系的緊密程度劃定了寧鎮揚和寧馬滁兩處同城化片區。其次，根據南京都市圈內的自然地域特點，主要選擇生態重要性、災害風險性、土地資源豐度、水環境容量、水網密度、交通區位、經濟發展水平和人口集聚度8個指標，進行資源環境承載力和空間開發適宜性的綜合評價，重點評判都市圈地域空間進行開發建設和生態環境保護的適宜性，突出分析自然生態、資源環境要素對于空間開發的約束程度，重點考慮經濟社會要素對于空間開發的引導作用，進而建立開發和保護適宜性的空間序列。由此確立都市圈空間開發與保護的基本發展格局，開發空間格局劃定滬寧合創新服務中樞帶、沿江綠色智造帶、寧宣淮生態經濟帶、寧杭滁生態經濟帶4條特色發展軸帶（圖4）；保護空間格局劃定長江生態保護帶、西部江淮丘陵生態保育區、東北部水網生態涵養區、南部江南丘陵生態保育區等“一帶三片”的區域生態框架（圖5）。另外，以縣域為單元，結合上位規劃和各城市規劃對南京都市圈成員城市進行主體功能定位，以空間發展現狀為基礎，以主要城市功能完善為目標，基于雙評價結果劃定城鎮化地區、農產品主產區和生態功能區三類主體功能區（圖6）。

圖4 南京都市圈開發空間格局圖Fig.4 Spatial pattern of development in Nanjing metropolitan area

圖5 南京都市圈保護空間格局圖Fig.5 Spatial pattern of protection in Nanjing metropolitan area

圖6 南京都市圈空間功能分區Fig.6 Spatial functional division of Nanjing metropolitan area

2.2 互補型跨行政區空間合作治理

《南京都市圈發展規劃》提出推動以南京江北新區和淮安盱眙為主體的寧淮南北共建園區建設，為落實規劃要求，兩地合作共建了寧淮智能制造產業園，其治理過程如下：首先，南京和淮安牽頭成立了市級層面的規劃委員會，根據產業合作園區建設發展的需要，兩地合作編制寧淮特別合作區的國土空間規劃，梳理所有的合作事項，并協調好產業園區規劃與盱眙上位規劃及合作園區周邊市縣（區）規劃的關系，最終通過多層級、多區域的規劃協調，實現了產業合作共建園區與江北新區、盱眙縣規劃建設“一張圖”。其次，南京和淮安通過聯合上報江蘇省政府取得上級政府支持，借由省政府平臺發布《寧淮特別合作區發展總體規劃》賦予規劃以法律約束力，確保合作事項均能在空間上落實。為推動南北產業合作，江蘇省政府規劃了寧淮城際鐵路作為南京江北新區與產業合作園區之間的快速聯系通道，并通過授權產業合作園區與江北新區享受同等的稅收優惠政策成功將部分企業從江北新區轉移到盱眙。最后，南京和淮安通過協商以7∶3 的比例出資共建了開發公司，通過稅收分成、GDP 統計共享、干部職級高配解決了雙方合作驅動力的問題，保障市場化運行模式的可持續健康發展。

寧淮智能制造產業合作園區的治理經驗表明，都市圈跨界共建產業園區的合作治理，首先需要通過編制專門的跨界國土空間協同規劃，進行三類空間的協同配置，以保障重要空間的共同開發；其次，暢通上下級政府之間的信息溝通，取得上級政府的支持，提高規劃的約束力，對于跨界國土空間協同規劃落地所需的政策和資源保障也很重要；最后，合作雙方商定共建的成本分攤和未來收益分成的比例，保障成本收益的可持續均衡是合作可持續進行的關鍵。

2.3 連通型跨行政區空間合作治理

位于南京仙林與句容寶華之間的牡丹西路—廣志路斷頭路治理過程如下：2014 年，南京都市圈8 個成員城市規劃部門合作編制的《南京都市圈城鄉空間協同規劃》統一了這條跨界道路雙邊的斷面設計和紅線寬度，但由于雙方的合作需求和迫切程度不同，這條路并未能同步落實到各自的法定規劃中進行建設。2017 年，句容寶華鎮將牡丹西路修建至行政邊界，南京段因為經過基本農田大約900 m成為斷頭路。斷頭路附近的彩虹城小區居民向兩地的市長信箱進行了大量投訴，原本到南京仙林湖地鐵站幾百米的路程，因斷頭路的存在需要繞行很遠。輿論壓力下，句容主動與南京協商，但被告知這段路因經過基本農田而暫無建設計劃。直到2020年，句容抓住編制新一輪國土空間規劃的窗口期與南京協商調整了橫亙在斷頭路中間的基本農田，這條斷頭路目前已具備實施條件。

牡丹西路—廣志路斷頭路的治理經驗表明，跨界交通基礎設施的連通，需要在規劃設計和立項決策階段建立信息溝通、利益協商的區域協調機制，通過規劃的道路紅線寬度和技術等級的對接、用地空間調整、納入各城市法定空間規劃奠定基礎設施建設的技術和制度基礎，通過毗鄰地區的協商確定實施方案，推進同步立項、同步審批、共同投資、同步建設，保障建設資金、建設用地指標等合作資源。

2.4 共享型跨行政區空間合作治理

郎溪—溧陽天目湖青蝦退養是南京都市圈典型的跨界流域水環境合作治理的案例。安徽省郎溪縣凌笪鎮下吳村與江蘇省溧陽市天目湖鎮毗鄰，其中，洙漕河流經兩地匯入溧陽重要水源地—天目湖大溪水庫。上游的下吳村大規模養殖青蝦的尾水流入天目湖，對其水質健康穩定構成較大威脅。為了保證大溪水庫的水資源質量，兩地合作治理過程如下：最初，溧陽主動發起了建立起常態化的跨行政區協商機制，并引入第三方專業機構——中國科學院南京地理與湖泊研究開展水質監測和污染源調查，合作雙方通過環境質量信息共享，明確雙方應共同承擔起跨行政區環境問題的治理責任，減少因信息不完全帶來的扯皮“道德風險”。然后，雙方通過協商提出解決方案并貫徹落實，下游的溧陽天目湖鎮通過土地流轉的方式獲取上游青蝦養殖用地30 年的土地承包經營權，并按照江蘇標準予以青蝦養殖戶退養補償，下吳村青蝦塘最終得以全部退養。所有退養蝦田由天目湖鎮生態水源地建設有限公司承包接管，經過整理后改變土地用途用來種植水稻、小麥、油菜等常規糧食作物，土地利用方式轉變保證了水環境治理的效果。

郎溪—溧陽共保天目湖大溪水庫的治理經驗表明，跨界水資源環境合作治理因具有明顯的公共物品色彩，易發生搭便車效應和集體行動困境等多重公共治理問題。一般情況下，跨界水資源環境合作治理需要通過權威的第三方環境監測機構披露環境質量變化的信息，推動合作雙方信息準確共享；通過客觀評估認定治理責任和治理成本的承擔比例；通過聯席會議共商確定生態補償和環境損害賠償的方式和金額，實現受益者付費補償、污染者負責賠償的生態環境共保聯治。

3 結論、討論與展望

3.1 結論

都市圈國土空間治理是實現中國式現代化和高質量發展的必由之路，也是一項復雜的系統工程。本文從都市圈國土空間治理的概念出發，將都市圈國土空間治理過程結構化為區域一體化的空間分工分區與跨行政區空間合作兩個環節，并初步探究得出了二者之間的邏輯關聯與實踐思路。

都市圈國土空間治理的核心要義在于空間分工與合作。都市圈國土空間功能分工能夠確立開發與保護的基本格局，在此基礎上進行分區，實現因地制宜、分類管控、優勢互補。都市圈不同主體功能類型地區之間的空間合作，包括互補型、連通型、共享型三種類型，能夠解決分工帶來的局部利益不均衡和行政分割帶來的毗鄰地區不銜接的問題?？缧姓^合作過程常常面臨兩種典型障礙，包括合作雙方信息不對稱引起的空間規劃不對接“逆向選擇”和地域間合作成本收益不對等導致的不合作“道德風險”，需要遵循成本共擔—利益共享的合作原則，才能達到整體利益最大化的分工目標。暢通信息溝通渠道，以利益均衡為目標的談判協商，上級政府的協調干預是破除合作障礙，推動局部利益均衡的三條有效路徑。

本文在都市圈空間治理研究中，整合區域內多主體間權益關系、區域資源環境承載力和發展潛力等視角，梳理了都市圈“宏觀空間開發與保護功能分工格局—城鎮化、農業、生態主體功能區分區—跨區域非毗鄰及毗鄰跨界空間合作”等國土空間治理事項的邏輯關聯。首先，宏觀層面的國土空間功能分工和分區管治，奠定了微觀主體層面跨行政區空間合作的大框架，能夠最大限度避免因主體間利益博弈妥協空間配置合理性的可能。其次，都市圈跨行政區空間合作強調自上而下的國家及區域戰略需求導向和本地發展自下而上問題導向的銜接，不同于公共選擇理論和新區域主義理論中強調個體行政區利益、市場機制和私營部門作用的思考邏輯，通過都市圈的空間統籌和國土治理，一方面可以更好地體現我國都市圈整體國土空間的生態安全和糧食安全至上的目標，同時可以通多地區之間的空間結構調整優化與合作，促進發展能力的最大限度發揮和競爭力的整體提升。最后，不同于西方大都市區政府理論與尺度重組理論強調的權力調整治理路徑，我國都市圈國土空間治理，雖然也存在一定的行政區之間和行政層級之間權力關系的結構性調整，但更多依賴于地方政府之間的理性互動，并在上級政府或國家戰略規劃的框架下進行合作博弈。

3.2 討論

高質量的都市圈國土空間治理不僅要解決空間不協調發展的問題，還要考慮可持續合作基礎上的區域一體化共同發展。

高質量的都市圈跨界產業合作發展有利于促進產業升級[25]。兩種產業合作形式可能會引發兩種“產業升級效應”：一種是發達城市到欠發達城市建立產業“飛地”，欠發達城市借助發達城市招商通道與合作政策，以優惠的用地政策布局適合產業轉移空間，引入或承接相對高級的產業結構及技術知識，強化本地優勢產業發展[15,25,29]。另一種是欠發達城市購入發達城市商業地塊，拓展人才安置和研發空間，借助發達城市產業集聚優勢，就地以優惠招商政策吸納高級產業，補齊上游產業鏈和人才研發端[25,30]。

高質量的都市圈跨界基礎設施治理不僅限于“連通”，還可能涉及可持續的共同運營[22,31]。在共建項目的運營管理與投資回收階段，可以通過統一投資建設、運營主體和立法的方式，保證因基礎設施建設帶來的土地升值用于平衡基礎設施的建設成本，實現交通基礎設施沿線土地增值溢價回收[31]，并用于補貼基礎設施運營成本和新一輪跨界基礎設施的滾動開發，讓都市圈公眾享受優質均衡且低價的跨界基礎設施服務。

高質量的都市圈跨界保護空間治理不僅限于保護，還可以考慮實現共保生態空間的經濟價值增值[32-34]。例如，可以通過探索異地開發補償、生態銀行賠償的模式，提高生態保護地區可持續生計能力，緩解地方政府財政壓力[19-20,35]。

3.3 展望

我國的都市圈國土空間治理實踐為中國語境下都市圈國土空間治理的理論總結提供了鮮活素材。隨著都市圈日漸成為中國式現代化高質量發展的主流政策單元，需要對都市圈空間治理進行更多的理論思考。

第一，引入多元主體協同理論視角?？缃缍嘣黧w的協同始終貫穿著國土空間治理過程，除了本文提到的地方政府，上級政府和地方公眾、企業在內的多元主體在都市圈國土空間治理中的作用需要被進一步剖析。例如，上級政府的關注能夠影響地方政府的空間合作治理決策；上級政府的協調干預，包括納入上級法定規劃、調劑城市間節余建設用地指標、建設資金的注入等，能夠直接保障區域合作建設的物質資源[25,33,36]。房地產企業作為土地溢價的直接受益者有極強的動機推動跨界交通基礎設施的合作建設[24]。

第二，引入政策工具視角[37-38]。都市圈國土空間治理研究主要服務于實踐應用。下一步研究可以擴大都市圈的樣本數量，考慮不同發展階段的都市圈樣本，進一步歸納總結都市圈國土空間治理過程的不同階段運用的制度或技術工具，從而更好地指導都市圈國土空間治理的實踐過程。