“權力—權利”結構視角下中國地權的歷史譜系演進與現代啟示

王晨躍，田 莉，周建波，夏 菁

（1. 清華大學建筑學院，北京 100084；2. 自然資源部智慧人居環境與空間規劃治理技術創新中心，北京 100084；3. 北京大學經濟學院，北京 100091；4. 合肥工業大學建筑與藝術學院，安徽 合肥 230601）

中華人民共和國建立以來，土地制度與產權改革是推動國家發展與治理的重要內容。在深化體制機制改革、邁向中國式現代化的關鍵階段，推動集體地權改革與合理配置，對解決我國不平衡不充分發展問題和縮小城鄉發展差距具有重要的意義。圍繞集體地權制度的改革方向，存在著三種不同聲音?！稗r地私有論”主張推行土地私有化改革，賦予農民完整的土地所有權能有利于增加農民收入，松解集體土地對農民的束縛，進而推動城市化，縮小城鄉發展差距，認為是權力而非市場導致了土地兼并[1-2]?！皣杏赖枵摗敝鲝堅谕七M農村土地國有化的基礎上保留農民的永久使用權并征收地稅，逐步推動使用權的全面市場化交易，從而在保護耕地的同時激發農民的生產積極性，在避免農民權利受村干部侵害的同時也賦予農民更大的使用權交易收益[3-5]?！凹w所有論”主張在現有的農村土地集體所有制下完善土地承包權與經營權的流轉，堅持“共有私用”的產權制度，不僅有利于耕地保護與糧食安全，也強化了土地產權對于農民的穩定與保障功能[6-8]。

事實上，對該現實問題爭論的理論核心在于集體地權如何在不同主體間配置。經濟學視角往往從理想狀態出發，強調主體擁有地權的完整性與明晰度，配置是邊界清晰的[9-10]。而社會學視角從既有產權實踐中配置邊界的模糊性出發，強調在社會規范的影響下，各類行動主體如何通過互動配置產權[11-16]。本文延續地權配置問題的社會學視角，試圖推進相關討論。

已有社會學視角下的大多數地權研究聚焦于社會場域內的不同階層與群體之間的集體地權配置問題，國家權力常被化約為單一的基層代理人[17-18]。盡管有學者將國家權力運作納入系統分析[19]，但對地權配置機制的認識不能簡單地歸因于靜態時間截面上的場景因素，更應探尋其源遠流長的歷史根基[20]。當將目光回溯至傳統中國的地權配置，同樣存在著國家權力主導的“關中模式”與民間地權交易主導的“太湖模式”的爭論[21-22]，形成了地權秩序的二元結構[23]。因此，尚有待解釋的問題是：傳統中國的國家與社會各類行動主體如何通過互動配置地權？這種分配機制如何隨著社會制度情境而變化？又對當前集體地權制度改革有何啟示？

為此，本文首先建構“權力—權利”結構的系統性分析框架，探討不同類型權力干預對地權分配的影響；其次，通過“權力—權利”結構的互動來考察地權的歷史譜系，即考察在不同類型的權力干預主導下，地權呈現出何種差異化的連續結構形態，從而揭示譜系演進的規律；最后，在總結歷史經驗與規律的基礎上，探討地權歷史演進對當前實踐改革的啟示。

1 傳統中國地權的“權力—權利”結構

1.1 研究背景

傳統中國從未出現過絕對排他、能對抗國家權力的私有產權[24]，本質上是一種“無權所有”的社會[25]，人們對土地的相對所有，僅體現為基于土地的經營收益正當性[26]?？梢詫鹘y中國的土地產權總結為縱向“獨立性產權”模糊、橫向“排他性產權”清晰[27]①下文所述傳統中國的土地所有權，都是指這種縱向不排他、橫向排他的相對所有權。。從產權發生學的視角出發，判斷土地收益在公共與私人間的分配狀態是認識傳統中國土地產權的關鍵[24]。在完整私有產權缺位的社會背景下，傳統中國地權在本質上是對土地收益的支配權。自秦朝建立大一統帝國以來，傳統中國土地收益的歸公部分是指國家的賦稅及其征收成本，而歸私部分包括地主與農民之間地租與土地剩余產出的分配。除此之外，土地所有者可以將不同層次的地權進行交易從而獲得相應的資產收益。

土地收益歸公部分的分配主體可以分為中央與地方兩類國家主體。首先，中唐之前，中央在土地國有的前提下將耕地配授給勞動力，自耕農作為勞動力僅僅擁有暫時的使用權，在喪失能力后要將土地還授，實際上是國家雇傭的佃農[28-30]。其次，通過戶籍制度將勞動力與土地相捆綁，限制人口流動，以戶為單位授田，明確勞動力基于土地收益的應役責任。最后，以戶籍與土地制度為配套，通過賦稅制度介入土地收益分配。此外，中央要完成廣袤疆域的稅收汲取，要以“賜田免稅”之利，作為委托地方征稅的費用。盡管土地國有制在中唐均田制破壞后逐漸式微，人口與土地的捆綁性逐漸被瓦解，但土地制度在新形勢下表現為清丈土地，并按資產課稅，田賦仍是國家財政收入的主要來源[31]?？梢?，土地收益的歸公部分被具有政治權力的中央與地方所主導。

土地收益歸私部分的分配主體包括民間社會的自耕農、庶民地主與佃農。宋朝之前，在歷朝歷代的“授田制”下，國家在事實上默認了自耕農對土地的私有[30]，伴隨著土地交易，地主與租佃制出現并逐漸發展[32]。但土地私有制屢屢受各類土地國有制的沖擊，直至宋朝不立田制，租佃制才得到穩定發展并演化出具有長期契約屬性的永佃制，一塊土地被分為田底權與田面權，各自分屬不同主體并能獨立處分[23]。圍繞著耕作使用權、田面權與田底權，至明清時期已形成多層次的地權交易體系，推動了農民的財產增值[33-34]?？梢?，土地收益的歸私部分與社會財產權利的發育程度息息相關。

1.2 基本概念

本文按照有無政治權力將地權配置中的國家與社會劃分為權力結構與權利結構。兩者呈現歸公與歸私分配的獨立與默契，只要不妨礙其財政汲取，不危及其統治基礎，國家并不在意誰擁有土地，也不在意田賦之外的土地收益分配情況[26]。但歷史事實是，異化的國家權力映射到民間社會后，有權力者“大肆兼并”與無權力者“以田多為累”[35]，權利結構始終在權力結構的干預下運行。為建構土地收益分配機制的“權力—權利”結構分析框架，需要事先澄清并分析以下概念。

1.2.1 權力結構

根據邁克爾·曼的經典定義，社會權力的來源包括意識形態、經濟、軍事與政治4 個方面[36]。本文的權力聚焦于政治權力，這是因為傳統中國是政治權力與意識形態權力融為一體，軍事權力受政治權力嚴格控制，經濟權力被邊緣化的“儒法國家”[37]，政治高于一切，一切都被政治化[24]。權力結構是指掌握政治權力的主體結構，其目的是憑借正式與非正式的規則來控制并汲取勞動力與土地資源。中央作為公權力的代表，旨在通過控制勞動力與土地汲取稅收，增強國家能力，維護穩定統治這一公共利益；然而，為完成稅收汲取，中央將公權力分授予地方，在約束機制缺失的背景下出現地方公權力通過非正式制度尋求更大的收益分配，有損中央利益。

1.2.2 權利結構

權利是指土地的財產權利，龍登高將傳統中國的土地產權分為所有權、占有權、使用權，這些分層次的地權可以跨時段獨立進入市場交易[34]。權利結構中的行動者不掌握政治權力，僅按照供求關系與自愿協商的市場運行規律，通過交易來實現勞動力與土地資源的高效配置，交易規則以民間和官方契約為法律載體，尤其是民間契約的效力依賴于民間社會的共識性基礎與習慣法認同。

1.2.3 權力干預

權力干預是指權力結構對權利結構的干預，可以分為中央權力干預與地方權力干預。中央權力干預是指中央基于維護穩定統治的目標下實施的土地、戶籍與賦稅制度，土地與戶籍制度分別干預了權利結構中土地的自由交易與勞動力的自由流動，兩者共同服務于賦稅制度，中央權力干預程度體現為稅率的高低；地方權力干預是指官僚集團在征稅過程中向權利結構攤派雜稅，憑借政治權力侵占、隱占勞動力與土地。

1.2.4 權利演化

權利演化是權利結構自生自發演化的過程，可以劃分為土地私有、地權分化、地權交易三個階段，并呈現土地收益遞增的態勢。權利演化與權力干預存在此消彼長的關系，權利演化僅存于國家權力在社會層面的留白空間。

1.3 分析框架

通過建構“權力—權利”結構的分析框架來解釋傳統中國地權的歷史譜系演進，旨在展開“宏觀結構觀照下以機制為基礎的研究”。宏觀結構與微觀機制間的相互印證增強了理論的解釋力[38]，這種方法論取向不僅研究某些機制在特定宏觀結構下的運作方式，也要考察相關機制構成的宏觀結構，以及一組機制在宏觀結構中相互之間如何共同作用，結晶為何種總體模式[37，39]。

對本文而言，“中央權力—地方權力—私權利”組成一個連續性的宏觀結構，中央權力干預與地方權力干預是影響土地收益分配的重要機制。本文依據中央權力與地方權力干預的強弱將地權形態劃分為兩種相對獨立的理想類型（圖1）。這種韋伯式的類型學分析不在于統攝所有的歷史細節，而旨在抽象出地權實踐中的本質規律。不同程度的中央權力干預與地方權力干預共同作用于私權利，凝結成不同的土地收益分配形態，這些依時序發生的地權形態構成了地權的歷史譜系演進。據此，可以提出以下命題：

圖1 “權力—權利”結構下的地權形態Fig.1 LPR forms from the perspective of “power-rights” structure

（1）在不同強弱程度的中央權力與地方權力干預下，地權呈現出不同的收益分配形態。當中央權力干預強、地方權力干預弱時，地權呈現為中央權力與私權利收益多，地方權力收益少的“啞鈴型”；當中央權力干預弱、地方權力干預強時，地權呈現為中央權力與私權利收益少，地方權力收益多的“紡錘型”。

（2）不同的地權形態按時序反復出現構成地權的歷史譜系演進，并呈現與王朝治亂循環相一致的周期性特征。以王朝周期為單位，地權的啞鈴型與紡錘型通常依次出現，兩種形態在中央權力、地方權力、私權利上的土地收益分配各不相同，但總體的趨勢是中央權力收益逐步縮小、地方權力收益逐步擴大、私權利收益逐漸縮小。在王朝初期，地權呈現為啞鈴型；在王朝中后期，地權逐漸呈現為紡錘型。

2 傳統中國地權的歷史譜系演進

2.1 不同地權形態下的“權力—權利”互動模式

通過對歷史地權實踐的考察，不同地權形態呈現出不同的“中央權力—地方權力—私權利”互動模式（圖2）。

圖2 兩種地權形態下的三類“權力—權利”互動模式Fig.2 Three types of “power-rights” interactive modes in two different LPR forms

2.1.1 啞鈴型I——均田薄賦

當中央權力仍有能力進行地權的再分配時，中央權力干預強與地方權力干預弱的組合機制會出現均田薄賦的“權力—權利”互動模式，地權也呈現中央權力與私權利收益高、地方權力收益低的啞鈴型，該形態與模式往往出現在王朝初期或中興時期。在政權建立初期，國家為維護穩定統治，通過汲取稅收增強財政能力。中唐均田制崩壞之前，一方面，強化中央權力，將政治失勢地主的田地收歸國有，而后按勞動力分授給自耕農，通過降低單位負擔并擴大負擔面的方式強化財政汲??；另一方面，中央通過“賜田免賦”，委托龐大的地方官僚隊伍征收田賦，通過租佃制向佃農剝削私租。在強大的中央集權下，地方官僚地主的行為得到規制，勞動力與土地要素的流動與交易被限制，權利結構內部的互動并不活躍，但由于稅賦較輕，仍能獲得較為寬松的生存環境。根據相關研究計算，西漢名田制下的“三十稅一”“十五稅一”，唐朝均田制與租庸調之下的自耕農負擔率不超過其產出的10%[40]。

2.1.2 啞鈴型II——經界并稅

當土地私有演化到中央權力無能力再進行地權的再分配時，中央權力干預強與地方權力干預弱的組合機制會出現經界并稅的“權力—權利”互動模式。宋朝不立田制之后，國家以“按資產課稅、按原額征稅”的原則調整租稅杠桿，規制地方權力的土地兼并與雜稅攤派行為，可持續增強財政汲取能力。經界并稅與均田薄賦的互動模式類似，由于國家對土地買賣總的傾向是默許，這逐漸消解了源自中央的土地國有制度[41]，中央權力將干預手段由土地國有化替換為清丈土地、合并雜稅。經界即清查與核實土地占有狀況，這是為應對地方權力隱占土地、逃避賦稅所采取的措施，比如北宋的方田均稅法、南宋的經界法、明代的魚鱗圖冊，從而方便在清丈土地之后按畝分等計征；并稅即削除雜項，簡化稅賦，并稅式改革始于唐朝的兩稅法，之后明清時期遵“祖宗之法”實行將經常性財政收支控制在固定范圍的“財政原額主義”[42]，開展諸如一條鞭法、攤丁入畝、火耗歸公等一系列改革舉措。相較于均田薄賦，經界并稅模式中較強的中央權力干預由剛性轉為彈性，在中央權力松綁的背景下，出現土地私有、地權分化與權利束的交易體系，促進資源配置效率與土地收益的提升。地權分化及其市場化交易推動土地與勞動力在流轉中實現高效配置，農民能自由支配所有權之外的其他權利，從而獲得更強的土地控制權[33]。該模式屬于中央權力與私權利收益高，地方權力收益低的啞鈴型。

2.1.3 紡錘型——隱占兼并

地方官僚希望控制更多佃農以剝削私租，而中央集權要求廣土眾民，汲取公賦[43]。正如王亞南所言，“在支配階級方面……門閥或豪強對賦稅多一分的控制，不僅意味著中央經濟權力的削弱，而且意味著政治離心局面的造成”[44]。在吏治敗壞的背景下，地方官僚憑借自身的本地信息優勢，對上隱占土地，比如明代地主通過詭寄等方式勾結地方官僚，逃避賦稅；對下兼并土地，比如兩漢時期豪家與權家相結合，通過占田、劫假等形式不斷迫害小農，使他們破產、自賣為奴。還在征稅過程中上下其手，層層加派，位于底層的權利主體苦不堪言，中央財政能力也逐步弱化，對此，中央會采取“經界并稅”的改革，但是，如方田均稅法、經界法遭到官吏豪紳的強烈反對，難以貫徹落實，一系列的并稅制改革也會在官僚的巧立名目下，陷入“雜稅叢生—并稅制改革—雜稅叢生”的怪圈[45-46]。最終，中央為規制地方權力采取的措施會被轉嫁至小農頭上，陷入財政危機的國家只能重新加重稅賦，小農在苛重的稅賦下或向地方官僚投獻地產，或淪為逃戶流民。呈現為中央權力與私權利收益減少，地方權力收益增多的紡錘型。

2.2 王朝治亂周期與地權譜系演進

筆者以國家財政能力作為地權譜系演進的主要表征。財政能力既能反映中央權力與地方權力的博弈結果，又能反映私權利的收益狀態。此外，筆者以稅率、土地國有制度或土地清查制度的效力作為中央權力干預強弱的考察變量，以攤派雜稅與隱占兼并的嚴重程度作為地方權力干預強弱的考察變量。在檢視中國幾個主要王朝的治亂周期后，發現歷代普遍性的地權譜系演進體現為：在王朝初期，中央權力干預強、地方權力干預弱，財政能力迅速提高，農民負擔較輕，通常出現“啞鈴型”；在王朝中后期，地方權力干預較強，財政能力降低，農民負擔較重，通常出現“紡錘型”（圖3）。

圖3 中國歷代王朝治亂周期中的地權形態Fig.3 LPR forms in the cycle of dynasties in China

以明代為例，明洪武十四年，國家建立黃冊制度與里甲制度，登記人口、清丈土地、核定田畝，洪武二十年又在此基礎上編制魚鱗圖冊，并在東南蘇松地區墾辟眾多官田。彼時的賦稅收入，僅米麥一項，由洪武十四年的兩千六百一十萬余石，增至二十四年的三千二百二十七萬余石，中央財政能力迅速提高。與此同時，休養生息，整頓吏治，明洪武二十六年，農民的田賦負擔率為3.45%，負擔較輕，洪武二十八年，政府允許農民墾辟荒田為己業，免徭役三年。至憲宗時期，明代財政出現危機，嘉靖年間，加派田賦，攤派雜稅，民不聊生。一方面，地方官僚兼并土地嚴重，另一方面，有權勢的地主通過“詭寄”等方式將土地登記入免賦的地方官僚名下，從而逃避賦稅征收，也能通過“飛灑”的形式勾結負責登記的官僚，篡改魚鱗圖冊，從而將需征稅的田畝寫入小農名下，這些行為導致農民負擔沉重，被迫逃亡，黃冊、里甲與魚鱗圖冊制度崩壞。為應對國家財政危機，張居正于萬歷初年推行“一條鞭法”，合并賦役，減輕農民負擔，這也使得國家財政好轉，明王朝的壽命因此延續了幾十年，但張居正死后，神宗推翻新政，重新加派田賦，直至崇禎末年，田園荒蕪，人民流離失所，發生農民起義。

縱觀幾個朝代地權譜系演進的過程發現，演進過程基本符合上節所述命題?！皢♀徯汀迸c“紡錘型”依次出現，總體呈現中央權力與私權利收益減少，地方權力收益擴大的特征。當然在朝代中期，也會出現國家通過改革重新強化中央權力干預，從而將“紡錘型”扭轉為“啞鈴型”的情形，成功的有明朝張居正改革，失敗的如北宋王安石變法。然而，即使成功改革后的“啞鈴型”只能維持一段時間，很快會被重新滋長的地方權力所消弭。

2.3 譜系演進的不變與變

地權譜系演進的不變之處體現為中央與地方權力之間此消彼長的循環特征。本文提出傳統地權的“權力—權利”結構，旨在建立在強弱轉換法則下的結構/機制分析，從而總結出譜系演進中的不變特征。所謂強弱轉換的覆蓋性法則呈現了一種循環規律的歷史觀——隨著任何社會力量的增強，削弱它們的社會力量也愈發重要[48]，土地收益分配的運作機制正是呈現出這種規律。實際上，從每個朝代的橫斷面看，朝代內部的譜系演進主要呈現出“中央權力強/地方權力弱—中央權力弱/地方權力強”的循環特征，社會經濟舞臺上演出的是中央與地方對土地收益的爭奪，盡管私權利收益會隨著中央權力的強化而增加，但農民群體作為土地收益的直接生產者缺乏在分配上的自主性，是這出戲的臺腳，這種演進遵循著中央與地方權力之間此消彼長的強弱轉換法則，也體現著土地收益分配中權力支配權利的基本邏輯，這一表層特征是顯而易見的。

然而，譜系演進并非只有不變的維度，當將考察的時間尺度拓展到自秦至清的整個帝制中國，除了表層特征的反復循環，也發現權利結構一直在權力結構壓迫的縫隙中緩慢發展，呈現出權力弱化與權利演化的深層變易圖式。這里的權力弱化主要指整體上中央權力對土地與勞動力的控制弱化，從秦朝“黔首自實田”承認土地私有，到宋朝“田制不立”放棄土地國有制度，再到清朝“攤丁入畝”取消人頭稅，放松戶籍管制，中央權力實際上以極具彈性的統治藝術承認了私權利的發展事實。國家對社會的每一次放權，都推動著權利的進一步演化與社會經濟水平的提升。然而，權力支配權利的總體邏輯決定了這種權利演化與經濟提升的程度緩慢且有限。

權力弱化與權利演化鋪就了土地收益分配向農民傾斜的歷史路徑。權力干預弱化以及權力對權利結構的尊重與維護是權利演化的前提，自由、競爭與法治是這種自生自發秩序運行的保障。這涉及兩個方面，一是中央權力自身對權利結構干預的弱化與合法性承認，二是中央權力約束地方權力，從而防范地方權力對權利結構的侵犯。

3 “權力—權利”結構對集體地權的現代啟示

3.1 當代中國集體地權的“權力—權利”結構

傳統中國地權的“中央權力—地方權力—私權利”結構映射至當代中國，體現為“中央—地方—農民”的關系，土地收益的主要部分由傳統的農業收益轉變為現代的工商業收益。從歷史到當代，中央、地方與社會三者間的協調關系是中國國家治理一以貫之的理論分析主線[49]，在土地管理領域，具象化為中央政府、地方政府與農民之間的關系[50]，它們在各自的目標趨向與行動邏輯下相互影響。

對中央政府而言，經濟發展與社會穩定是國家治理的雙重目標，因此在集體地權領域體現出嚴控與激勵并存的行動邏輯。在經濟發展的目標下，財政制度上分權，規劃管控制度上松綁，土地制度上賦權是中央采取的主要激勵手段。分稅制改革后形成的土地財政、放寬土地審批控制、擴大新增建設用地供應量、國有土地有償使用制度的建立等都是例證。但另一方面，“發展是黨執政興國的第一要務……但穩定是改革與發展的前提”①江澤民在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告，https://www.gov.cn/test/2008-08/01/content_1061490.htm。。在社會穩定的目標下，弱化土地財政，強化規劃管控，固化土地制度上是中央采取的主要嚴控手段，比如平抑房價、嚴控建設用地擴張、耕地保護、非糧化整治以及限制宅基地的自由交易等。因此，中央政府在雙重目標下，其嚴控行為會根據實際情況適時調整[51]。

地方政府遵循著經濟發展的單一目標，圍繞土地財政展開策略行動。地方政府基于土地財政的自利意識由中央政府所塑造。一方面，國家通過計劃配置和壟斷土地一級市場的方式供應建設用地指標，所產生的稀缺效應導致土地指標與國有土地價格的飆升；另一方面，國家推動財權與事權的下放，并設計了“晉升錦標賽”的激勵機制，以地謀發展模式自然成為地方政府的首選。出于對土地財政的饑渴，地方政府憑借其無法全面更換的事實[52]，對上與中央就指標下達、突破規劃方面討價還價，抑或依托自身信息優勢，采取共謀、隱蔽信息等方式應對中央的考核監督[53-55]；對下通過“逆向軟預算約束”行為向轄區內汲取資源[56-57]。

在中央的頂層設計與地方的政策執行下，城鄉二元的土地格局與居高不下的城鄉發展差距，誘致了基層政府與農民的社會沖突。顯性沖突體現在農民面對地方政府低價征地時的群體沖突與維權上訪，據統計，農民因維權而引發的群體性突發事件中，非法或強制征地問題占65%[58]。而隱性沖突體現在城郊農民對土地及建筑的非正規開發，遠郊農民拋荒耕地進城打工，這是農民面對權力時的“弱者的武器”。

3.2 “權力—權利”結構失衡下的集體地權困境

當代中國集體地權的困境，主要是土地增值收益分配不合理造成的農民權益受損與城鄉發展差距擴大。據測算，城鄉二元的土地格局，在1990—2010年造成的農戶土地權益損失就高達4.3萬億元[59]。土地增值收益分配的不合理源于“權力—權利”結構的失衡，這種失衡可以歸結為農民土地產權殘缺以及地方政府約束機制的失效。

農民土地產權殘缺。農民的宅基地是集體所有，而且宅基地的使用權僅能在集體內部交易。對宅基地自由交易的限制很大程度削弱了農民財產的資本屬性，降低其帶資進城的能力，雖然戶籍制度逐步放開，但城市的高房價在客觀上產生了農村人口與土地捆綁的局面，使得農村成為國家現代化發展所謂的“穩定器”與“蓄水池”[60-61]。農民獲取土地增值收益的合法方式僅僅局限于，在基于公共利益的土地征收過程中爭取征地補償。然而，在當前法律框架下，土地征收的公益正當性語焉不詳，面對權力推動的土地征收，農民權利難以得到有效保障，也影響了社會穩定。

地方政府自利行為的約束機制失效。在央地都以經濟發展為目標的背景下，中央政府很難從根源上糾正地方政府圍繞土地財政的利益最大化行為。地方政府低價征收、高價出讓土地后所得的土地增值收益并未直接實現社會共享，其大部分以公共利益的名義重新投入城市土地開發與建設，這些城市化的紅利最終推動了城市商品房的資產升值與房價提升。結果是較低的征地補償與高企的房價成為失地農民難以逾越的市民化鴻溝，城鄉發展差距越來越大。

3.3 長周期歷史觀下我國集體地權的改革方向

地權歷史譜系演進中的變與不變，實質上體現了長周期歷史觀下的規律性特征。長周期是指事物在一定條件下長期運行，并由于其內在規律發生周期性變化[62]。不變的是中央權力與地方權力輪流支配私權利所形成的周期性演變，而變化的是國家“不立田制”“從稅人到稅地”，這是不可逆轉的地權演化所帶來的持久性演變。在“未有大變局”中跳出歷史周期，正是要尋求不變周期的變，也要沉淀持久變化中的不變。

探求不變周期的變，是指中央將橫向社會反饋納入縱向政府問責，建立對地方政府的環式約束機制，從而跳出“收死放亂”的歷史循環。在權力捉弄權利的時代，推行土地私有化反而給權貴官僚集團進一步侵犯農民土地產權的機會[63]。因此，改革的第一步是在現有制度框架內約束地方政府權力，防范權力在不尊重農民權益的情形下推動大規模土地流轉與集中。而中央政府通過集權與分權來約束與激勵地方政府，難以破解一統體制與有效治理之間的內在矛盾。相比于傳統社會，現代社會的信息技術與社會自治力量得到長足發展。因此，中央政府應對地方政府實行有約束的制度化放權，明確其權力邊界，并基于信息技術硬化權力問責機制，同時，為進一步克服信息不對稱，將市場、社會主體在參與多元共治過程中自下而上的反饋，納入自上而下的政府問責，建立一種“環式治理”模式[64-65]。一方面，這能讓地方政府基于信息優勢，對市場主導的權利結構提供更有效的運行維護與服務保障；另一方面，使地方政府擺脫經濟發展的單一目標，并更多地考慮權利結構中市場、社會主體的利益。中央通過賦予社會非正式權力來約束地方政府，通過分權推動發展，形成“權力—權利”結構制衡的格局（圖4）。

圖4 從失衡到制衡：地權“權力—權利”結構的現代化轉型Fig.4 From imbalance to balance: the transformation of modernization of LPR “power-rights” structure

沉淀于持久變化中的不變，是順應地權演化的自生自發秩序，并在正式制度上賦予農民受保障的集體土地權能。第一，在城郊地區推動集體建設用地入市并實行差異化征稅。傳統社會以地勢、土質等條件實施差異化的田賦征收，而決定現代社會土地產值差異的是區位，對此，國家可以按照區位對入市的集體建設用地實施差異化征稅，逐步擺脫對土地財政的路徑依賴。此外，集體建設用地入市，增加租賃住房供應量，有助于緩解高房價的挑戰，也避免短期內對房地產市場與土地財政帶來巨大沖擊，同時促進土地增值收益分配向本地農民與新市民傾斜。第二，在遠郊農區以農民自愿為前提漸進地推進集體土地國有化[5]。在農村農用地與宅基地整治與確權后，開展集體土地所有權的國有化改革，借鑒“國有永佃”與多層次地權市場交易的歷史經驗，推行一定規模農地與宅基地的永久使用權進行全面市場化流轉，從而使農民的財產性價值顯化，化資產為資本，實現真正的“還權賦能”。