試點地區農戶跨村有償實現宅基地資格權探究
——基于安徽省鳳陽縣燃燈社區的考察

張 勇，高羽潔

（安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

農村宅基地制度改革是我國農村土地制度改革的重中之重，是深化農村改革中難度系數最大的一項改革，事關億萬農民切身利益，事關農村社會穩定和發展大局[1-3]。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》回應了保障農戶宅基地用益物權的現實關切，指出要 “賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”①，對深化農村宅基地制度改革指明了方向[4]。隨后，中共中央印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，就宅基地制度改革提出了具體的任務。之后，全國人大常委會于2015 年授權33個縣（區）啟動農村土地制度三項改革試點。至此，農村宅基地制度改革邁出了突破性的一步。雖然試點地區在第一輪宅基地制度改革過程中取得了積極進展，但是農村宅基地制度中的深層次矛盾和問題依然存在，仍需深化改革試點，為進一步完善農村宅基地制度提供有力支撐。為此，2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村宅基地制度改革試點方案》，部署安排新一輪農村宅基地制度改革試點，并將探索宅基地農戶資格權保障機制列為重點內容。隨后，2020年9月，全國104個縣（區）和3個地級市正式啟動新一輪宅基地制度改革試點工作。同年11月，農業農村部印發《農村宅基地制度改革試點工作指引》（以下簡稱《指引》），提出要探索除分配之外的其他方式實現宅基地資格權的可行途徑。從試點地區情況來看，部分縣（區）在“三權分置”框架下圍繞宅基地資格權的多種實現形式進行了探索，例如，四川省瀘縣以農村集體經濟組織成員認定為基礎，允許宅基地資格權人在“一戶一宅”前提下跨村集體使用宅基地[5]；湖南省瀏陽市為保障存量建設用地緊張的村莊農戶合理建房用地需求，允許農戶在符合條件的前提下跨村申請建房[6]；陜西省西安市高陵區允許農戶在鄉鎮范圍跨村申請宅基地以實現資格權[7]。

從新一輪改革試點情況來看，當前在宅基地制度運行中，一方面出現了農民申請宅基地建房無地可用、建設用地指標緊張的現實困境，另一方面出現有宅基地資格權且符合“一戶一宅”的農民有到其他村集體申請建房的現實需求[8-9]。根據農業農村部的《指引》有關要求，基于宅基地制度運行實際情況，在新一輪改革中圍繞保障農村集體經濟組織成員依法享有的宅基地權益及保障農民基本居住權，積極探索宅基地資格權的多種實現形式及進一步完善宅基地分配制度，尤其是在縣域內探索跨村保障農戶資格權、實現宅基地使用權，成為除無償分配方式之外實現農戶宅基地資格權的有效且可行的舉措。梳理已有文獻發現，自2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”及保障農戶宅基地資格權以來，有學者著眼于宅基地資格權的權利屬性[10]、法律內涵[11]、邏輯演繹[12]及制度構建[13]等進行了理論層面的探析，也有部分學者基于對試點地區改革舉措的總結，從福利多元主義視角、動態性視角出發，構建宅基地資格權的實現路徑[14-15]。然而，已有研究仍存在以下不足之處：一方面，現有文獻大多從理論視角對宅基地資格權的功能、內涵及法律定位進行闡釋，自2020年啟動新一輪農村宅基地制度改革試點工作以來，已有研究結合《指引》提出的探索宅基地資格權的多種實現形式，針對新一輪試點地區在“三權分置”政策框架下探索宅基地資格權多種實現形式的案例研究鮮有報道，尤其是針對試點地區農戶跨村有償實現宅基地資格權的制度創新與實踐探索的研究成果較少。另一方面，宅基地的對內非排他性[16]、對內競爭性[17]和對外排他性使其成為一種典型的小規模的封閉性公共池塘資源[18]，而已有文獻忽略了從公共池塘資源治理的視角對宅基地資格權實現路徑進行探究。鑒于此，從宅基地的公共池塘資源屬性這一視角入手，針對新一輪宅基地制度改革試點地區農戶跨村有償實現宅基地資格權的路徑進行探究具有一定的理論意義和現實意義。

公共池塘資源理論強調群體的自主治理，然而縱觀我國宅基地制度演變歷程可知，宅基地制度演變以強制性變遷為主[19]。但由于農村宅基地制度改革的復雜性和敏感性，特別是在推進宅基地制度改革中如何體現農民群眾的主體性及切實維護好農村集體經濟組織成員依法享有的宅基地權益、保障好農民的基本居住權，充分尊重農民意愿、反映農民訴求，這直接關系到改革成果能否惠及廣大農民群眾。當下，推進鄉村善治是實施鄉村振興戰略的重要內容[20]，如何發揮村民自治組織在宅基地管理中的作用、激發村民參與宅基地管理的內生動力及健全村民議事協商機制，直接關系到農村宅基地制度改革工作能否有序推進。村民自治實踐在本質上是由基層政府、農村集體經濟組織、村民理事會、村民等多主體協同參與的共治、共建、共享的過程。作為封閉性公共池塘資源治理的實踐探索，安徽省鳳陽縣小溪河鎮在推進新一輪農村宅基地制度改革試點工作過程中，通過在燃燈社區探索農戶宅基地資格權的跨村實現路徑，不僅優化了村集體所有的宅基地資源的配置，同時也探索了以分配宅基地之外的其他方式實現宅基地資格權的有效途徑。鑒于此，本文依據公共池塘資源理論和IAD框架構建農戶宅基地資格權跨村實現的理論分析框架，并基于鳳陽縣小溪河鎮燃燈社區在新一輪農村宅基地制度改革試點背景下農戶宅基地資格權跨村實現路徑的實踐探索，深入探究試點地區農戶跨村有償實現宅基地資格權的外部條件和現實邏輯，試圖從中提煉出可復制、可推廣的改革經驗，以期為試點地區乃至其他地區探索宅基地資格權的多種實現形式和探索宅基地“三權分置”的有效實現形式提供有益參考和經驗借鑒。

1 理論依據與分析框架

1.1 理論依據

公共池塘資源理論是由美國的奧斯特羅姆為解決“公地悲劇”問題而提出的[21]。奧斯特羅姆揭示了在解決公地困境時制度層面的缺陷，她認為除國家和企業外還有第三條破解困境的路徑即自主治理，對于公共資源的占有者而言，其可以自主供給制度[22]。為此，她以小范圍的公共池塘資源為研究對象，在一個小范圍內，人們的經濟收益都極大的依賴著某公共池塘資源，由此產生了解決公共問題以持續提高生產力的強烈動機[23]。奧斯特羅姆通過對這種行為進行研究，解釋了資源占有者如何在搭便車和違背承諾的誘惑均存在的情況下，解決了制度供給、可信承諾和相互監督三個難題，從而保持了資源系統的有效性和持久性，進而發展了走出集體行動困境的理論架構[24]。

奧斯特羅姆開發了制度分析與發展（Institutional Analysis and Development, IAD）框架[25],該框架包括人的模型、事件結構和決策安排三大要素[26]。其中，人的模型強調了固定情境下的人，是超越了理性經濟人假設的，存在類型多樣性的人；事件結構體現為公共物品或服務的屬性；決策安排則是強調做出的決策需要符合不同屬性的問題，需要適合處在不同位置的人群?？蚣艿暮诵氖切袆游枧_，舞臺上的行動情境由自然物質條件、共同體屬性和應用規則三個外部要素共同組成。其中自然物質條件表征了資源的自然屬性；共同體屬性表征了事件的社會屬性；7個應用規則反映了自然和社會的互動支配規則[18]。IAD框架通過研究行動者在一定的情境中，如何在外部制度的約束下進行利益最大化的行為選擇，由此透視出行動情境中各個行動主體的行動邏輯，從而為研究者提供了分析工具[27]。將該框架應用于公共池塘資源分析，有助于深入考察行動者們是如何通過規則漸成來解決所面臨的集體行動難題以實現自主治理[25]。

IAD框架被學者廣泛應用于公共管理研究領域，包括海洋漁業資源的治理[28]、公共空間的治理[29]、社會公共服務的供給[30-31]、性別失衡治理[32]和領導干部的行為變化邏輯研究[33]等，通過分析現行制度框架下參與者的行為邏輯，以期通過制度創新破解現實困境。然而，作為公共池塘資源治理和公共治理領域的理論分析框架，還鮮有學者將IAD 框架運用到農村宅基地改革的研究中，對于試點地區的改革經驗，缺乏利用一個系統的制度分析框架對其外部條件和參與者行為邏輯進行分析。鑒于此，本文依據公共池塘資源理論和IAD 分析框架，以新一輪農村宅基地制度改革試點地區農戶跨村有償實現宅基地資格權的實施路徑為研究對象，剖析實踐探索中各行動主體的交互過程和結果，試圖探尋農戶跨村有償實現宅基地資格權的關鍵變量，并為其他試點地區提供有益參考。

1.2 分析框架

首先，問題的提出，即在新一輪農村宅基地制度改革試點背景下，圍繞保障農民基本居住權以及探索除了分配之外的方式實現農戶宅基地資格權的可行性，農戶跨村有償實現宅基地資格權何以可能？第一，從自然物質條件來看，封閉性公共池塘資源的屬性嚴格決定了本村的宅基地資源僅供本集體經濟組織的成員分配使用。但是，由于宅基地資源的稀缺性，在一些農村地區村莊的存量建設用地資源緊張，導致本村村民建房申請分配使用宅基地的需求往往難以保障，尤其是實施了城鄉建設用地增減掛鉤項目（以下簡稱“土地增減掛”）的村莊，雖然有關部門要求地方政府在實施“土地增減掛”項目中，針對節余的建設用地指標要預留出一定比例用于保障農民建房用地，但地方政府大多沒有將上述要求落實到位。第二，從共同體屬性來看，農戶跨村有償實現宅基地資格權的政策由地方政府指導實施，農戶的參與意愿和組織程度則決定了此項政策能否有效落實，因此將地方政府指導下的農村社區自治作為探索農戶跨村有償實現宅基地資格權的共同體屬性。第三，從應用規則來看，在農戶跨村有償實現宅基地資格權的政策實施過程中，起作用的規則框架始終影響著行動情境的結構，進而影響著參與者的行為選擇，即參與者在農戶這一政策實施過程中做出的行為選擇始終受到規則框架的約束。對農村集體經濟組織成員而言，依據相關法律法規，其只能在本集體經濟組織范圍內無償申請、分配使用宅基地，但是，現實中即使在本集體經濟組織內部有符合村莊規劃的存量建設用地可用于農民建房，但也有農民往往考慮到生產生活的便利而不愿意在本村申請宅基地建房，有到附近其他村使用宅基地建房的現實訴求。在現行宅基地制度框架下，農民申請使用宅基地受到農村集體經濟組織成員身份的嚴格限定，那么如何在本村范圍內無宅基地可分配使用或農民本身不愿意在本村范圍內申請使用宅基地的情況下，切實保障農村集體經濟組織成員依法享有的宅基地權益，實現其在農村的基本居住權呢？結合新一輪農村宅基地制度改革試點任務，如何以多種實現形式實現宅基地資格權？試點地區結合實際圍繞保障農民戶有所居，通過跨村有償使用的方式實現宅基地資格權，成為完善現行的宅基地分配制度、探索宅基地農戶資格權保障機制的可行路徑和有益探索。

其次，解決的措施，農戶跨村有償實現宅基地資格權何以有效？依據奧斯特羅姆在公共池塘資源研究中提倡的多層次分析方法[23]，按照農戶跨村有償實現宅基地資格權規則制定的先后順序，將農戶跨村有償實現宅基地資格權分為三個行動情境：成員的確定（憲法選擇層次）、方案的設計（集體選擇層次）和方案的實施（操作選擇層次），且只有明確了農戶跨村有償實現宅基地資格權涉及的利益相關者，才能進行方案的合理設計；只有完成了方案設計，才能進入方案的實施環節。

最后，行動者基于外部變量的約束在不同的行動情境中采取相對應的行動，外部變量和行動舞臺交互作用形成了交互結果，再反饋到規則的制定和具體行動情境中，由此形成了農戶跨村有償實現宅基地資格權政策實施的閉環。在該閉環中，作為農村集體經濟組織成員的農民通過自主治理實現了自身合法的宅基地權益，實現了住有所居（圖1）。

圖1 農戶跨村有償實現宅基地資格權的IAD分析框架Fig.1 IAD analysis framework of cross-village compensated rural residential land qualification right

2 案例分析：基于鳳陽縣小溪河鎮燃燈社區的考察

2.1 試點探索概況

2.1.1 研究區域

小溪河鎮地處鳳陽縣東部，燃燈社區位于小溪河鎮南側，東鄰明光市，西部與小崗村接壤，是鳳陽縣54個重點中心村之一。2020年4月，燃燈社區村莊規劃編制入選省級試點。鳳陽縣被列入新一輪農村宅基地制度改革試點地區后，燃燈社區被列為鳳陽縣首批開展農戶跨村有償實現宅基地資格權的試點村。

2.1.2 農戶跨村有償實現宅基地資格權探索概況

如何保障農村集體經濟組織成員依法享有宅基地權益、實現戶有所居，是鳳陽縣推進新一輪農村宅基地制度改革試點工作的重中之重。在2021 年新一輪宅改試點工作啟動之前，小溪河鎮喬山村、姚灣村等村實施了“土地增減掛”項目，但由于在實施“土地增減掛”項目中節余建設用地指標要優先滿足農民建新安置這一政策落實不到位，導致部分農戶在自愿退出原宅基地后，其申請新的宅基地建房的訴求遲遲不能實現。在此背景下，自2021年起，小溪河鎮在宅基地“三權分置”改革框架下，在以戶為單位進行宅基地資格權人認定和登記的基礎上，圍繞保障小溪河鎮鎮域內已經實施“土地增減掛”項目但尚未得到建新安置的農村集體經濟組織成員，以及新一輪宅改試點啟動以來已被認定為宅基地資格權人且符合申請宅基地條件的農村集體經濟組織成員，開始探索宅基地資格權的多種實現形式，尤其是如何突破現有法律法規，通過在本集體范圍內分配之外的其他方式實現宅基地資格權。小溪河鎮依據新一輪農村宅基地制度改革試點的相關政策文件，結合本鎮實際，出臺了《小溪河鎮跨村保障農民戶有所居實施辦法（試行）》，在堅持集體土地所有權不變的前提下，對于具有宅基地資格權的農村集體經濟組織成員，允許其自愿退出原宅基地后在小溪河鎮鎮域范圍內的其他村集體申請使用宅基地建房，即通過跨村有償使用的方式實現宅基地資格權，以保障其實現基本居住權。小溪河鎮按照“規劃先行、政府主導、集體引導、農民自愿”及“一戶一宅”的原則，在全鎮區位條件較好且“多規合一”村莊規劃已編制完成的燃燈社區，允許本鎮范圍內有宅基地資格權的非燃燈社區農村集體經濟組織成員，以宅基地有償使用、競價擇位的方式探索農戶跨村有償實現宅基地資格權，不僅破解了原村集體宅基地資源緊張、農民使用宅基地建房的合理需求難以得到保障的現實困境，也充分發揮了市場機制在宅基地資源配置中的作用，通過市場手段實現了農村宅基地資源的資產屬性，并以村民自治的方式激發了群眾參與宅基地制度改革的內生動力，為讓農村集體經濟組織成員享有宅基地權益、實現宅基地資格權提供了多樣化的選擇。

本文數據資料來源于以下三個方面：其一，以半結構化訪談的方式，與小溪河鎮人民政府農經站工作人員交流以了解燃燈社區探索農戶跨村有償實現宅基地資格權的具體措施；其二，以結構化和半結構化訪談的方式，與小溪河鎮喬山村、姚灣村、燃燈社區的村民交流，了解村民有關跨村有償實現宅基地資格權的政策認知；其三，與小溪河鎮人民政府農經站工作人員交流，以獲取相關政策文件資料。

2.2 農戶跨村有償實現宅基地資格權過程：基于IAD框架的分析

2.2.1 外部變量

（1）宅基地資源屬性。其一，宅基地資源具有稀缺性。近年來，小溪河鎮在實施“土地增減掛”項目過程中，村莊存量建設用地總量有限，在本輪試點期間，部分已認定登記宅基地資格權的村因建設用地指標緊缺，使其農村集體經濟組織成員建房用地需求難以得到保障。筆者在實地調研中發現，小溪河鎮喬山村、姚灣村等村均沒有對“土地增減掛”項目中已退出原宅基地且有建新安置需求的農戶統一安排宅基地建房。因此，為了保障這些農戶合法的宅基地權益、實現住有所居，在農戶原集體已無地可分的情況下，若可以結合新一輪農村宅基地制度改革試點內容，創新實施跨集體經濟組織實現宅基地資格權，則可以滿足這些有宅基地資格權的農戶建房用地需求，切實保障其基本居住權。

其二，宅基地資源具有空間異質性。囿于宅基地資源稟賦和區位條件的差異，小溪河鎮域范圍內不同村莊的宅基地資源條件、基礎設施和公共服務設施配套條件差異明顯。在調研中發現，小溪河鎮燃燈社區作為原燃燈鄉人民政府所在地，其區位條件優越，社區范圍內的基礎設施和公共服務設施配套齊全，喬山村、姚灣村的村民有意向到燃燈社區生活居住。然而，燃燈社區范圍內可用于本集體經濟組織成員申請建房的宅基地資源也有限，圍繞探索宅基地農戶資格權的多種實現形式，如何保證燃燈社區存量的宅基地資源合理高效配置，以實現宅基地利用效益最大化？因此，結合新一輪農村宅基地制度改革試點政策，有必要發揮市場機制在宅基地資源配置中的作用，通過經濟手段來推動農戶跨村有償實現宅基地資格權，同時，對于燃燈社區而言，也是其集體經濟組織行使宅基地所有權的體現。

其三，作為一種封閉性公共池塘資源，宅基地的分配使用權被嚴格界定在本村集體經濟組織范圍內。圍繞新一輪農村宅基地制度改革試點中如何探索農戶宅基地資格權保障機制及探索除了分配之外的方式實現農戶宅基地資格權的可行性，如何有效破解小溪河鎮鎮域范圍內部分村的村民建房用地需求難以保障的現實問題，鑒于此，小溪河鎮圍繞保障農村村民基本居住權，在村莊規劃建設的永久居民點，針對有宅基地資格權的農戶探索在鎮域范圍內跨集體經濟組織有償使用宅基地，從而打破農戶申請使用宅基地僅限于在本村的制度“壁壘”。

（2）村民自治。從社會屬性來看，燃燈社區探索的農戶跨村有償實現宅基地資格權屬于地方政府指導下的村民自治行為。小溪河鎮人民政府作為政策實施指導者，為落實新一輪農村宅基地制度改革試點政策要求，探索農村宅基地資格權的多種實現形式，同時發揮燃燈社區省級美麗鄉村的區位優勢和公共資源配套較好的優勢，選擇在燃燈社區探索農戶跨村有償實現宅基地資格權。由燃燈社區成立村級宅基地常務理事會，以村民自治的方式管理宅基地相關事項。理事會于2022 年3 月初，根據《小溪河鎮跨村保障農民戶有所居實施辦法（試行）》，研究制定出《燃燈社區新型農村社區宅基地競價擇位方案》（以下簡稱《方案》），并在燃燈社區村民代表會議上通過后實施，進而在全鎮率先探索農戶跨村有償實現宅基地資格權的具體路徑。在燃燈社區探索農戶跨村有償實現宅基地資格權的整個過程中，小溪河鎮人民政府是試點探索的推動者，而政策落地實施是由村民自治組織即燃燈社區宅基地常務理事會負責的。

（3）約束各主體行動的規則框架。在IAD分析框架中，影響行動情境的規則結構是外部變量的重要組成部分，將規則結構嵌入到該案例中（圖2），有助于對參與者的行為邏輯形成更深層次的認識。燃燈社區在開展農戶跨村有償實現宅基地資格權試點工作中，將主體的邊界界定為小溪河鎮人民政府、燃燈社區村民和社區周邊的拆遷待安置農戶，不同的主體處在不同的位置上，做出的行為選擇亦不同。其中，小溪河鎮人民政府為了解決“土地增減掛”項目中退出宅基地農戶的建新安置用地問題，結合新一輪農村宅基地制度改革試點政策要求，積極探索實施農戶跨村有償實現宅基地資格權、完善現行的宅基地分配制度，選擇在村莊規劃編制已經完成的燃燈社區開展試點工作。小溪河鎮喬山村、姚灣村等村在“土地增減掛”項目中退出原宅基地且原村集體經濟組織尚未分配宅基地的農戶有意愿到區位條件、配套設施更好的燃燈社區申請宅基地建房。燃燈社區的農村集體經濟組織成員考慮到其子孫后代分戶對宅基地的需求預期，在主觀層面對非本集體經濟組織的村民來本社區使用宅基地提出了有償使用及競價擇位的特殊要求。針對不同主體的利益訴求，由燃燈社區宅基地常務理事會負責聚合各方意見制定《方案》，交由燃燈社區村民代表會議表決通過，并在村務公開欄進行公開。在報酬規則上，為了體現燃燈社區村股份經濟合作社行使宅基地集體所有權，對于喬山村、姚灣村等村的非本集體經濟組織的村民采取參與跨村有償實現宅基地資格權，發揮市場機制在宅基地資源配置中的作用，并采用現場競價的方式，最終通過“有償使用底價加現場競價加價”確定不同宅基地地塊的使用權人。范圍規則對參與農戶跨村有償實現宅基地資格權的地塊數量和地塊價格進行了規定，嚴格限制地塊的競價價格，凸顯宅基地的居住保障屬性。

圖2 農戶跨村有償實現宅基地資格權IAD框架中影響行動情境的規則結構Fig.2 Rule structure affecting action situation in the IAD framework for cross-village compensated rural residential land qualification right

2.2.2 農戶跨村有償實現宅基地資格權的參與者

燃燈社區農戶跨村有償實現宅基地資格權試點工作由三方主體共同推進：小溪河鎮人民政府、燃燈社區村民和待安置農戶（圖3）。新一輪宅基地制度改革試點前，在“土地增減掛”項目推進過程中，由于鎮域內集體建設用地指標稀缺，基層政府未能妥善解決待安置農戶合理的建新安置需求。為此，在本輪改革試點中，為解決“土地增減掛”項目中退出宅基地且原村集體經濟組織尚未分配宅基地的農戶的居住問題，小溪河鎮人民政府圍繞探索農戶宅基地資格權保障機制、以多種形式實現農戶宅基地資格權，積極推動農戶跨村有償實現宅基地資格權試點工作。從燃燈社區村民的角度來看，非本集體的農戶跨村實現宅基地資格權，也就意味著未來本村村民子孫后代用于建房的宅基地資源會減少。對于未來宅基地資源獲取的不確定性影響著燃燈社區村民對于農戶跨村有償實現宅基地資格權試點工作的態度。從待安置農戶的角度來看，在本村已經無法滿足自己合理建房需求的情況下，他們有足夠強烈的動機到區位條件更優的鄰村居住。面臨著待安置農戶和本社區村民不同的利益訴求，如何協調雙方在利益上的矛盾與沖突，唯有通過市場機制來發揮作用。首先，宅基地是屬于本村集體經濟組織成員共同擁有，僅限于本村集體經濟組織成員無償分配使用的財產。占用了本村的建設用地指標和區位良好的宅基地的他村待安置農戶需要繳納一定的宅基地有償使用費以獲取某一地塊的宅基地使用權。其次，需要劃定合理的參與競價擇位的宅基地面積，為本村村民未來申請建房的預留足夠的宅基地資源，解決燃燈社區居民的后顧之憂。最后，需考慮待安置農戶的訴求，制定合理的有償使用標準和競價上限。在小溪河鎮人民政府的推動下，燃燈社區成立宅基地常務理事會，基于以上三點研究制定《方案》，并由該宅基地常務理事會負責農戶跨村有償實現宅基地資格權試點相關工作。

圖3 農戶跨村有償實現宅基地資格權的主要參與者Fig.3 Main participants of cross-village compensated rural residential land qualification right

2.2.3 不同行動情境下的交互過程與結果

（1）憲法選擇層次：誰來制定規則？憲法選擇層次的規則制定通過決定誰具有資格制定集體選擇規則從而影響到操作活動和結果。在燃燈社區競價擇位工作開展過程中，涉及到的利益主體主要有小溪河鎮人民政府、燃燈社區周邊同鎮異村的待安置農戶，以及燃燈社區村民（圖4）。為協調相關主體間的不同利益訴求，燃燈社區在鎮域內率先成立宅基地常務理事會并制定具體的農戶跨村有償實現宅基地資格權及宅基地競價擇位實施方案，宅基地常務理事會成員由燃燈社區村民代表組成。為確?！斗桨浮吩O計的合理性，能夠得到大多數人的支持，宅基地常務理事會結合燃燈社區實際情況，在廣泛聽取待安置農戶意見和本社區村民意見的基礎上設計《方案》初稿，再交由農村集體經濟組織成員代表會議討論確定。燃燈社區村股份經濟合作社成員代表大會對于《方案》的表決實行“簡單多數”的原則，這種公共選擇規則節省了民主協商成本，且由于成員代表大會人數較少，往往容易形成統一意見，多數規則下行動方案的內在強制性被大大削弱縮小，也有效遏制了不重視投票的“搭便車”行為。

圖4 燃燈社區農戶跨村有償實現宅基地資格權憲法選擇層次分析圖Fig.4 Analysis of the constitutional choices of rural residential land qualification right with cross-village compensation in Randeng community

（2）集體選擇層次：制定什么規則？在憲法選擇規則確定的基礎上，集體選擇規則通過規則制定者就如何管理公共池塘資源制定相應規則和政策從而間接影響到人們的操作選擇。燃燈社區宅基地常務理事會成員在廣泛聽取各方意見的基礎上，最終決定通過競價擇位的方式開展農戶跨村有償實現宅基地資格試點工作，并在皇姑小區幼兒園的南邊和東邊分別確定了兩塊用于有償使用和競價的宅基地范圍，其中南區8.058畝，東區2.025畝（圖5）。根據《方案》制定的具體規則包括：第一，申請有償使用和競價擇位的農戶必須在本鎮內擁有宅基地資格權；第二，參與有償使用和競價擇位的農戶必須遵守“一戶一宅”原則，若其他村已有宅基地的村民參與競價擇位，則必須自愿無償退出原集體經濟組織宅基地；第三，競價人須符合分戶條件且分戶后尚未申請使用宅基地；第四，競價人需是符合“一戶一宅”條件的“土地增減掛”項目中待安置的農戶；第五，按不同戶型宅基地面積即135 m2、150 m2①2022年5月27日安徽省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議第二次修訂的《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定，安徽省農村村民一戶只能擁有一處宅基地，山區和丘陵地區農村村民新建住宅使用宅基地的面積標準為每戶不得超過160 m2。分別計算每宗宅基地競價底價，競價底價由取得該塊土地的成本和燃燈社區集體土地收益兩部分構成。其中，結合區位優勢等因素，燃燈社區暫定競價東區集體應得收益為宅基地占地成本的176%，競價南區集體應得收益為宅基地占地成本的10%。此外，宅基地常務理事會對于有償使用和競價的地塊設置了競價加價上限，一方面考慮到為燃燈社區村民今后申請宅基地建房留下空間，將參與競價擇位的地塊數量限制在19戶，另一方面對于不同面積的競價地塊分別設置宅基地有償使用費底價，將面積為135 m2的宅基地有償使用底價定為15 159元②按照現征地價格折算（43 000元/畝），每宗135 m2宅基地平均占地成本為13 781.5元，加上10%的集體應得收益，最終確定底價為每宗15 159元。，將面積為150 m2的宅基地有償使用底價定為30 000元③按照原征地價格折算（31 300元/畝），幼兒園東側已有2.025畝土地的取得成本為63 382.5元，現計劃新建8宗150 m2宅基地，按照現征地價格折算（43 000元/畝），每宗150 m2宅基地平均占地成本為10 884.4元，加上176%的集體應得收益，最終確定底價為每宗30 000元。，并在底價的基礎上以100 元為單位加價，限定東區地塊的競價上限為10 000 元/宗，南區競價上限為2 000 元/宗。

圖5 燃燈社區宅基地競價示意圖Fig.5 Rural residential land bidding in Randeng community

（3）操作選擇層次：如何實施規則？操作選擇層次的規則直接影響到參與者的決策，如參與者何時何地報名，農戶資格如何審查等。在燃燈社區農戶跨村有償實現宅基地資格權的方案設計完成后，小溪河鎮人民政府、燃燈社區村民和社區周邊待安置農戶三方主體嚴格按照《方案》規定內容，分階段進行推進。

第一階段：競價申請階段。由宅基地常務理事會在村務公開欄中宣傳跨村調劑政策和競價擇位方案，有意向參與農戶跨村有償實現宅基地資格權的村民需要準備相關材料并填寫《自愿無償退出原宅基地承諾書》，進而提出參與宅基地競價擇位申請，由燃燈社區農村集體經濟組織對申請材料進行初審并簽署意見后報送小溪河鎮人民政府進行二次審核，并將結果在鎮、村進行公示，接受村民的監督。若有村民存有異議，就有異議的農戶展開調查，若異議成立，則取消該競價人競價資格。材料完備且公示無異議后，經由鎮政府批準，由集體經濟組織對申請人收取宅基地有償使用費。在該階段，村民通過反映村務公開欄內存在的問題起到內部監督的作用，小溪河鎮人民政府則通過對材料進行二次審核，起到外部監督的作用。

第二階段：競價報名階段。競價前，由宅基地常務理事會發布競價公告，在第一階段中通過材料審核的申請人需在公告期間到燃燈社區宅基地常務理事會報名，公告截止時報名結束。燃燈社區宅基地常務理事會按底價原價收取宅基地競價擇位保證金，其中收取南區單位地塊競價保證金為15 159元，東區單位地塊競價保證金為30 000元。若競價失敗，將無息返還給競價人，若競價成功，則自動轉為宅基地有償使用費。

第三階段：現場競價階段?，F場擇位競價中，競價人在高于競價底價、低于競價上限的范圍內進行報價，報價最高者即為競得人，將獲得該宅基地的使用權。若有競價相同者，則采用抽簽方式確定競得人，抽簽順序依據報名順序確定。宅基地競價獲得的資金將被用于燃燈社區的基礎設施建設。競價結束后，競得人補交競價增加額，由燃燈社區農村集體經濟組織與競得人簽訂農戶跨村有償實現宅基地資格權及競價擇位確認書。競價人繳納的宅基地競價擇位費，由燃燈社區股份經濟合作社開具三資收據入賬，收入歸集體經濟組織所有。

3 結論與啟示

本文以安徽省鳳陽縣小溪河鎮燃燈社區作為案例進行考察，深入探究了在新一輪農村宅基地制度改革試點背景下，小溪河鎮探索農戶跨村有償實現宅基地資格權何以可能，并得出結論如下：第一，農村宅基地作為一種小規模的封閉性公共池塘資源，通過政府指導下的村民自治的方式跨村實現農戶的宅基地資格權在一定條件下具有可行性；第二，依據科學的村莊規劃，劃定布局合理的擬競價地塊，是農戶跨村有償實現宅基地資格權工作得以開展的前提；第三，村民自治組織在宅基地資格權跨村實現過程中扮演著重要的統籌和管理角色，社區的自治特征是農戶跨村有償實現宅基地資格權的關鍵；第四，在農戶跨村有償實現宅基地資格權探索過程中，各行動主體始終受到規則框架的約束，并在不同層次的行動情境中依次形成不同的交互結果；第五，基層政府在農戶跨村有償實現宅基地資格權政策的推行過程中，并非包攬一切事務，而是將關鍵問題的解決交給村民，自己則更多承擔政策宣傳者、工作發起者和外部監督者角色。

基于以上結論，得出以下啟示：第一，跨村實現宅基地資格權是對農民住有宜居需求的合理滿足，有償標準的確定是協調跨入村村民和擬吸納村民利益的關鍵點；第二，跨入村是否完成村莊規劃編制是推動農戶跨村有償實現宅基地資格權的重要基礎；第三，跨村有償實現宅基地資格權是解決農民合理居住訴求的創新性舉措，發揮村民自治組織的治理作用能夠更精準地反映農民訴求，更有效地解決農民問題，最大程度地減少改革過程中的阻力；第四，村莊在開展跨村實現宅基地資格權工作時，制定的規則需要適應其自身的自然屬性和社會屬性，需要考慮到利益相關者所處位置，平衡各方利益需求；第五，基層政府在公共事務的管理中需加快轉變職能，積極回應農民關切，在政策實施過程中，應致力于提高村民的組織化程度。