基于國際航空樞紐建設的國際航權配置政策研究

□ 陳 瑤 趙玉霞 劉峻宏/文

國際航空樞紐是國家或地區發展的重要戰略資源，也是實現可持續發展和社會進步的關鍵因素。

國際樞紐建設的重要基礎是國際航權資源。本文圍繞國內十大國際航空樞紐建設的目標，通過分析我國國際航權配置政策的沿革與發展，借鑒歐美等民航發達國家的航權管理政策經驗，深入闡釋分析現行政策在促進樞紐建設方面的不足，探索提出航權配置政策的改進和完善建議。

我國國際航權資源配置政策的發展沿革

2009 年，民航局制定了《國際航權分配與使用管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）。受限于當時國際航空運輸發展的實際情況，《暫行辦法》側重于市場準入管理，對遠程國際航線實行“一條航線一個承運人”的政策，因此在施行中，出現了缺乏量化評價標準、事中事后監管薄弱、管理程序較為粗放等問題。

2015 年，為落實國務院簡化行政審批手續的精神，促進國際航空運輸發展，民航局下發《關于試行簡化周邊地區部分國際航線經營許可行政審批手續的通知》（民航發〔2015〕26 號），對空運企業經營我國至新加坡、馬來西亞、泰國、越南、緬甸、文萊、老撾、柬埔寨及馬爾代夫航線的經營許可，由單一具體航線改為以目的地國為設定范圍，不再限制指定承運人數量、運營航線及運營班次。2017 年，為推進與東盟國家航空市場一體化進程，再次下發《關于擴大國家航線經營許可適用范圍的通知》（民航發〔2017〕28 號），進一步擴大該政策的適用范圍至周邊11 個國家。

隨著我國國際航空運輸市場不斷開放，航空公司開辟國際航線的積極性高漲，國際航空樞紐初具規模，國內航空公司的國際競爭力逐步增強。我國國際航空運輸發展環境的變化，要求有序擴大市場準入，進一步引入競爭。為適應我國國際航空運輸發展進入新階段的需要，2018 年，民航局制定了現行的《國際航權資源配置與使用管理辦法》（民航發〔2018〕39 號）（以下簡稱“《辦法》”）?！掇k法》采用量化打分體系分配航權，最大限度減少自由裁量權，分類管理、細化程序，明確將國際航線分為一類國際航線和二類國際航線。其中，一類國際航線不限定指定承運人數量、航線表、運營班次及運力安排；二類國際航線根據航程差別，細分為二類遠程國際航線和二類非遠程國際航線，分別采取不同準入管理政策。由于二類遠程國際航線航權資源稀缺，供給與需求的矛盾較為突出，《辦法》對此類航線承運人數量提出了“漸進、有序”的準入思路，逐步引入競爭，漸進打破“一條遠程國際航線一家承運人”的規則?！掇k法》在一段時間內有效地適應和促進了我國國際航空市場的發展，較好地提高了我國國際航空競爭力，促進了航空公司理性競爭、差異化經營。

國際航權配置經驗借鑒

（一）歐美航權管理模式

美國自1978 年出臺《航空業放松管制法》后，經過幾十年的市場化運營，美國運輸部放松了遠程航線準入標準，由航空公司作為市場主體自主決策形成了由美航、達美和美聯航三大航空公司作為美國遠程國際航線市場的主要承運人的格局。

歐洲多國制定了航權分配規則，其主要考慮的因素包括：航權分配結果是否能使旅客利益最大化、通過開辟新的航線是否能促進航線市場發展、航空公司是否能最優地應用所分配的航權、航權分配方式能否促進航空公司之間的競爭、能否促進區域發展等，基本也以定性分析為主，定量分析手段較為匱乏。

（二）其他國家航權管理模式

澳大利亞國際航空服務委員會在分配航權時會考慮公共利益即申請承運人運營能力、消費者利益、旅游業利益、貿易利益、民航產業結構等。此外，還會考慮航權分配所帶來的競爭利益，包括：航空公司與其他國家承運人競爭能力、航線現有航空公司數量、服務差異化前景等；新加坡航權委員會則是依照新加坡航行（航空服務牌照）條例指定的廣泛事項清單考慮授予或更新定期航空服務牌照。該清單包括航空公司國籍、財力和服務能力、航權的可得性、飛機類型等十多項內容；馬來西亞航空委員會在分配國際航權時除了會考慮相關因素的同時，還會將航空公司新開航線的意向公布，并限定期限允許其他航空公司提交競爭性投標，或提交反對意見、保留意見或陳述，綜合評定各方反饋后決定航權分配結果。

總體來說，因各國經濟水平不同，政策環境以及民航發展狀況、市場結構的差異，航權分配方法也存在很大的不同，只能提供參考和思路借鑒。但具有共性的一點是，定性分析在各國在分配航權資源考量中仍占據一定地位，究其原因，主要是國際航權分配時需要考慮的因素多且復雜，為了實現兼顧公平與合理，定性分析能較好地體現政策的兼顧性與全面性，便于操作。而我國民航也處在一個由高速發展向高質量發展的轉型時期，為了更好地發揮政策引導與激勵作用，定量與定性相結合的航權資源配置政策仍然是當前更符合我國國情和民航發展階段的有效手段。

我國國際航權配置政策在推動國際樞紐建設中的不足

《辦法》實施一年多后，一場世紀疫情徹底影響和改變了國際航空市場格局。2023 年以來，國際航空市場逐漸復蘇，國際環境日趨復雜，我國的國際航空市場也將面臨新的挑戰與契機。為了更好適應當前國際市場格局變化以及我國民航戰略規劃需求，本文聚焦國際樞紐建設的目標，對當前航權配置政策推動樞紐建設的不足之處進行分析，并探尋改進和完善的空間。

（一）航權配置政策未能有效引導航空公司聚焦樞紐機場始發拓展國際航線

1.對于航權完全開放的一類國際航線市場，樞紐機場和其他機場的承運人準入原則實行同一標準，沒有對國際航空樞紐與其他機場之間進行差別性的約束。例如，《辦法》中對一類航線的承運人不設置數量限制，獲得一類航線許可的航司可自由選擇始發機場拓展國際航線。由于已經賦予了市場足夠的自由發展空間，因此在此類市場上主要是市場因素對國際航線網絡發展起主導作用，航線廣度和厚度的增加都是市場自由競爭的結果，而非政策引導的結果，在樞紐導向性方面航權政策基本失去引導作用，不能很好地將市場資源有效聚集到樞紐機場。例如，2019年1～10月，民航局共審批國內航空公司申請的一類客運國際航線47條。在這些新增航線中，長沙8條，南寧8條，上海浦東6 條，其中，長沙和南寧雖不是國際樞紐，但在新增航線方面卻領先于其他國際樞紐機場。

2.對于資源稀缺的二類國際航線市場，特別是二類遠程國際航線，為了避免單條航線或城市對間航線的同質化競爭，《辦法》設置了承運人數量限制，而國內主要國際樞紐始發至熱門航點的航線承運人數量已趨飽和，很多航空公司選擇以非樞紐機場開通直飛國際熱門航點城市的航線。例如，以美國航線為例，2019年除十大樞紐機場以外，杭州、武漢、南京、廈門、青島等城市均開通了飛往美國紐約、洛杉磯、舊金山、拉斯維加斯等城市的直飛航班，中美直飛航線成為國內最大的目的地洲際航線，這些機場在一定程度上分流了北上廣三大航空樞紐的二線城市國際客源，制約了我國航空樞紐建設發展質量，同時還無形中強化了美國的機場樞紐功能。此外，大多數二線城市的客源不足以支撐洲際航線的運營，基本靠地方政府補貼維持運營，造成了國內資源損耗。

（二）航權配置政策未體現“一市兩場”差異化定位

2019 年北京大興機場投運，2021 年成都天府機場投運，包括早在1999 年上海浦東機場投運時上海所形成的“一市兩場”，全國已有3 個城市（北京、上海和成都）形成“一市兩場”格局（見表）。此外，包括重慶、廣州等城市也將新機場建設納入政府工作計劃。針對“一市兩場”的航權資源配置，盡管民航局2018 年下發《北京“一市兩場”國際航權資源配置政策》中明確了綜合推進北京新機場和北京首都國際機場兩個大型國際樞紐建設，統籌實施北京“一市兩場”國際航權資源配置工作以求充分發揮北京新機場“國家發展一個新的動力源”的戰略作用，但是新增“一市兩場”的差異化定位改變了現行航線網絡格局，原本的《辦法》缺少對新增“一市兩場”差異化定位的考量，需要根據新的變化進一步更新完善。

目前國內3 個擁有“一市兩場” 機場布局的城市及機場定位情況統計如表：

（三）航權配置政策未建立有效事后評價跟蹤機制

《辦法》出臺后，為承接相應監管要求，民航局于2019 年7 月1 日起正式實施《國際航權監測管理辦法》，著重關注航空公司虛占航權、隨意變更航班計劃等航權資源使用效率不高的現象，但未建立對航權資源配置結果的跟蹤評估機制，航權配置完成后對單條國際航線上的包括競爭情況、收益情況、消費者利益、市場利益、資源使用效率等市場貢獻度指標缺少監控和評價，因而未能建立有效反饋和改進機制，不利于政策的長遠發展和完善。

政策建議

（一）進一步突出國際樞紐建設政策導向

1.放開以十大國際航空樞紐為始發地的航空公司數量限制。當前的一類航線航權配置政策未限制單條航線或者城市對上的承運人數量，在某種程度上引導了競爭，但也有可能引起價格戰，不利于航線的長期生存，同時也沒有突出對國際樞紐的支持，甚至還有可能削弱國際航空樞紐競爭力。此外，國際航空樞紐作為全球航空網絡的重要組成部分，會面對全球頂流航空公司的充分市場競爭，如果單方面限制國內航空公司數量，也無法有效起到引導適度競爭的作用。國際航空樞紐的核心功能是提供航班中轉服務，必須要具備相當規模航班量的能力，空運企業數量限制會制約國際航空樞紐競爭力培養和長遠發展。同時也會導致航空公司在部分市場上形成壟斷地位，缺乏推動創新和改進服務的激勵，從而導致價格壟斷或服務效率低下，無法滿足日益增長的旅客出行需求，也會導致國際航空樞紐的競爭力不足。因此，建議在國際一類航線資源配置中，針對國際航空樞紐和其他機場制定差異化政策限制，放開十大國際航空樞紐航空公司數量限制，對其他機場設定航空公司數量上限，既引入競爭，又避免同質化競爭，充分發揮市場在資源配置中的作用，提升航權資源使用效率和航空公司競爭能力建設，從而有效引導航空公司聚焦樞紐機場始發拓展國際航線。

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2.堅持“一地一策”，最大化發揮十大國際樞紐各自的優勢。對國內十大樞紐城市，進一步細分其覆蓋的國際市場，以最大化利用國內“干支通，全網聯”的通程航班網絡，提高國際客源中轉效率。建議將較大權重比例的航權資源分配至第一梯隊的北京、上海、廣州三個核心國際樞紐，以提升其國際航線網絡覆蓋率，增強大型國際樞紐競爭力。同時，所有遠程長途航線以及飛往各國（地區）的首都或行政中心的航班集中至三大樞紐執行。按照其規劃定位，明確各自所覆蓋的國際市場，將剩余權重比例的二類航權按區位分配至第二梯隊的七個樞紐機場。此外，針對“一市兩場”的國際樞紐，可以根據其機場的功能定位，在原有分配比例的基礎上，上調一定比例的權重，以加快其機場群的航線網絡布局建設。建議在國際二類客運航線資源配置中，明確加大航權資源向國際航空樞紐傾斜的比例，一方面可以拓寬北上廣的國際航線網絡，增強其國際樞紐競爭力；另一方面可以方便各區域國際旅客以最短距離入境我國，并利用通程航班，便捷通達國內目的地。

3.優化二類航線航權配置評分體系，增加樞紐發展指標權重。針對當前國際航權配置中樞紐導向不明晰的現狀，建議優化二類遠程航線航權資源配置的評分機制，進一步突出樞紐發展類指標的權重，同時剔除無法激勵航空公司從國際樞紐機場始發拓展航線的指標以及其他弱化樞紐機場權重的指標，將其替換為對樞紐機場貢獻度的指標，進一步突出樞紐地位，引導航空公司聚焦國際樞紐建設。突出二類航線中樞紐指標權重需要結合實際情況采取多種方法進行分析和評估，從而更好地優化航線網絡和提高航空公司的競爭力。

（二）增加基地航空公司與國際樞紐機場之間的粘性

樞紐建設離不開航空公司的航線網絡布局規劃，航權資源是構建國際航空網絡的基礎，而航權資源的最終使用者為航空公司，可以說國際樞紐建設與基地航空公司的發展密切相關。建議通過航權政策手段建立基地航空公司與樞紐機場之間的關聯性，特別是兼顧尚無大型基地航空公司的樞紐機場，如西安、烏魯木齊、哈爾濱等，將有限的航權資源向樞紐機場集聚，引導航空公司從國際樞紐始發拓展國際航線，增加樞紐機場航線的深度和廣度。通過航權政策深化國際樞紐機場與基地航空公司之間的戰略協同關系，促使基地航空公司深度參與國際樞紐建設。

（三）明確體現“一市兩場”差異化定位

現行《辦法》對北京“雙樞紐”的差異化定位沒有明確界定，在進行稀缺航權資源配置時將北京“兩場”視為同一航點，但北京首都機場主要依托國航等基地航空公司，北京大興機場主要依托東航、南航等主基地航空公司。由于各航空公司的國際市場定位并不相同，實行同一配置標準不利于差異化發展。建議將現有的3 個擁有“一市兩場”格局的城市以單個機場為航點，重新界定配置范圍，細分配置標準，以實現航權資源的有效配置。

（四）完善國際航權配置監測機制

建議增加國際航權配置效果的事后評價機制，首先需要對單條航線上的價格、客座率等經濟效益指標進行監測，充分了解航權配置及使用的實際情況，這就需要政府相關部門、航空公司、保障單位的數據接入與共享。其次，可以通過建立一套評分考核機制，對單條航線的運營品質數據進行動態評估，設置相關指標閾值，超過則視為此條航線配置效率低下，需要清理或重新配置等。此外，還可以借鑒馬來西亞的航權管理模式，引入競爭者意見，允許在使用效率低下的航線上提交競爭者申請，以推動持有航權航空公司主動提升資源使用效率。