淺析民航基建項目財務管理的關鍵環節風險控制

□ 蔡 煒 王寶麗 陳 夏/文

隨著國家經濟穩步發展，民航系統全面推進世界級機場群建設，不斷完善現代化空管體系，基建投資規模持續攀升。在此背景下，需要加強對基建項目財務管理的關注和研究。做好民航基建項目財務管理工作，能夠深入揭示經濟風險隱患，更能推動基建項目統籌發展。同時，對財務人員也提出了新的要求，不能僅滿足于財務日常核算、資金支付，還需意識到基建項目財務管理是一項需要多專業協調、多部門協作、多方博弈的工作。如何充分發揮財務管理優勢和經濟運行“把關”作用，建立科學、有效的內部制約措施，形成財務風險防控機制，降低風險的發生，是一個重要課題。

民航基建管理概況

（一）民航基建發展背景

民航是構建現代綜合交通運輸體系的重要組成部分，具有戰略性、基礎性、先導性等特點，民航基礎設施建設為民航運輸提供有力支撐，是持續推動民航高質量發展的基本盤。黨的十八大以來，民航基建取得了顯著成果，民航基建和技改投資額從2013 年的716 億元上升到2022 年的1231 億元，增幅71.93%。十年來，我國境內新建機場73 個、遷建機場12 個，基礎設施建設實現了從整體滯后到穩步提升，再到總體騰飛的跨越式轉變（見圖1）。

圖1：近十年我國民航基建和技改投資額發展統計

2020 年在新冠疫情沖擊下，民航業運營指標大幅下降，但全行業抓住運輸量降低的窗口期，固定資產投資額連續三年超千億，空管“三中心”竣工驗收，西藏“3 ＋1”機場項目開工建設，新建、遷建機場21 個，“十四五”期間民航基建投資呈現持續增長態勢。投資資金來源以民航發展基金和自有資金為主，部分地方還有政府投資，投資額從數十萬至數百億元不等，既有機場新建、遷建、改擴建，空管運行建設和相關系統升級改造，也有新型基礎設施建設、科研示范基地等先導性項目，民航基礎設施建設穩中有進、穩中提質。

（二）民航基建財務管理現狀

民航業緊緊圍繞國家發展戰略，推動重點項目加快實施，基建財務管理的監管政策也日趨嚴格。2015 年民航局制定《民航行政事業單位內部財經控制規范（試行）》，從建設項目、合同管理等方面，對基建風險防控提出明確要求。近年來，民航局修訂《基本建設項目竣工財務決算審核評審管理辦法》和《直屬單位建設項目管理辦法》等政策制度，發布《關于加強基本建設項目竣工財務決算管理的通知》和《關于清理上繳財政撥款結余資金的通知》等重要文件，對投資決策到竣工財務決算等重點階段進行有效規范。

2013 年民航局成立審計中心，設立基建審計部，開展民航基建項目投資評審等工作，十年來先后評審首都機場擴建、空管“三中心”等40 余項基建工程竣工財務決算。2013 年底民航局出臺《財務聯席監控實施辦法》，設立了專門的監控組，對所屬單位經濟行為實時監控，并結合重點領域組織專項檢查，2017 年以來已開展4 次基建項目專項檢查。隨著監管持續深入和前移，民航單位內部控制建設不斷補充完善，以往未批先建、超概算、提高建設規?；驑藴实葐栴}得到控制，建管費用管理不嚴、大手大腳花錢等現象明顯好轉，有力保障了民航基建項目的合法合規開展。

面臨的風險和挑戰

（一）風險防控的概念

風險防控是組織為了預防、減輕或控制風險而采取的措施和方法，包括風險識別和評估、風險控制措施、風險監測和控制、應急預案和響應措施、內部控制和合規管理。其中，風險控制措施是指識別出風險后，制定和執行相應的政策、技術以及內部控制，對風險因素進行防范和管控，以確保經濟活動符合法律法規和規范要求，減少風險發生概率或降低損失。同時，風險因素是無法完全避免的，需要接受和承擔風險事件導致的直接損失和間接損失。

（二）基建財務管理風險分析

基建項目管理流程通常包括規劃可研、初步設計、招投標、工程實施、竣工驗收、竣工結算、竣工決算、后評價等八個階段?；ㄘ攧展芾碡灤┯陧椖抗芾砣^程，對項目管理的組織、調節、監督等均能起到決定性作用。

1.基建財務管理主要內容

基建項目前期，規劃可研和初步設計階段財務部門參與度不高，主要是配合籌資融資規劃，為項目決策提供財務指標支持?；椖恐衅?，參與招標文件商務條款審核，監督招投標程序和評標結果的合規性。負責申請或籌集建設資金，合理籌劃存量資金經濟價值，審核并支付合同進度款及其他費用。民航發展基金支持的項目還需要申報績效指標、績效自評等工作?；椖亢笃?，參與工程結算，交付資產盤點及暫估入賬，審核并上報項目竣工財務決算。配合上級部門完成竣工財務決算評審及問題整改，負責清理結余資金。從工作內容上劃分，基建項目各階段又可進一步細化為投資規劃、資金支付等財務管理具體環節。

2.基建財務管理關鍵環節及風險

2022 年，民航局組織了基建項目專項治理，從各單位自查情況分析（見圖2），當前主要問題集中在工程結算及資金結余、竣工財務決算報告編制兩個方面，分別占問題總數的13%、26%?；诂F階段項目監管日趨嚴格的背景，基建財務管理應立足本職、突出重點，筑牢內部控制基礎，加強合同執行、資金管理、工程結算、竣工財務決算四個關鍵環節的風險防控。上述關鍵環節的風險源自多個單位、多個部門，亦或規劃、招標等前置階段的管理還不夠深入細致，但積極主動防范和糾正，仍是財務管理部門應盡職責。一是在內部控制建設上，需要防范基建項目內部控制制度不健全，不相容崗位未分離，授權審批控制失效，“三重一大”集體決策履行不到位等風險。二是在合同執行、資金管理環節，需要防范合同增項或工程頻繁變更，成本控制不到位，項目管理混亂引起進度滯后、資金沉淀等風險。三是在工程結算、竣工財務決算環節，需要防范價款結算不及時、審核不嚴格，以及超概算、超期限導致竣工財務決算失真、編報不及時等風險。

圖2：民航基建專項治理自查情況統計

加強風險防控的對策

下文結合風險管理、標準化等理念，提出基于標準作業程序（即Standard Operation Procedure）的基建財務審查清單（以下簡稱“SOP清單”），以及內部控制、財務管理的優化措施，以期把牢財務監督關口。

（一）基建財務清單式審查標準程序

1.構建SOP 清單思路

SOP 清單是指將某一事件的標準操作步驟和要求以統一格式描述出來，用來指導和規范日常工作。通過借鑒清單+標準化模式構建SOP 清單，用于指導和規范財務工作。每個清單項的檢查運行，其實質是以建設部門報送付款資料為始點，財務部門審核時，運用SOP 清單提高審查效率和效果，對某一建設程序中的關鍵控制點進行細化、量化，讓參與審查的財務管理人員能夠快速切中要點。SOP 清單更傾向于財務部門在審查時使用，并通過實踐檢驗不斷補充積累，具有靈活性和繼承性等特征。

構建方式包括：一是成立SOP 清單編寫小組，核心成員應具備較好的財務管理水平和一定基建知識。二是總結基建項目普遍性風險，分析適合自身的關鍵環節，對風險發生頻次、代價等進行合理評估。進而對已識別風險組織討論研究，關注對現有業務效率影響、執行所需成本，以及風險可接受程度等，判別是否納入SOP 清單（見圖3）。三是試運行測試，關注預防措施執行的效率性、專業性。四是根據新問題及時增加，動態更新。

圖3：清單式審查標準程序編制流程

2.構建SOP 清單示例

SOP 清單（見表1）應包括關鍵環節、審查項目、控制要點、資料清單等主要內容，合理應用SOP 清單可以促使財務管理人員具備識別和防范風險的能力，降低風險發生幾率，及時發現問題、減輕損失，起到預防性作用。

表1：模擬SOP 清單簡表

（二）基于內部控制的優化措施

內部控制建設水平決定風險防范能力，財務管理人員要充分認識到加強基建領域內部控制的重要性。一是提升財務管理話語權。財務部門通過召開專題會議，對預算進度、資金狀況等定期報告，形成可持續性的良好氛圍，提高領導重視程度。二是完善制度明確邊界。建立健全基建項目內部控制手冊，明確管理職責、明晰管理邊界，關注相關制度體系完整性、運行權限有效性，并定期開展內部風險評估。三是關鍵業務崗位職責分離。合理設置崗位，實施權責分離措施，包括授權批準與基建業務相分離，基建業務與會計記錄、資產保管、監督審核等職責相分離等，定期對重要崗位輪崗或專項審計，形成相互制約、相互監督工作機制。四是運用信息化技術加強溝通與協同，使基建項目在統一系統框架下運作，及時傳遞信息和數據，解決建設部門與財務部門、資產部門銜接問題，加強關鍵環節流程控制，及早識別和應對項目風險。

（三）做好基建財務管理工作的措施

1.針對合同執行風險控制措施

財務管理人員既是參與者也是監督者，要熟悉合同相關條款，嚴格把關計價依據、費用調整等規定。一是建立項目合同執行臺賬，或通過信息系統加以管理，按照概算對合同付款、合同變更等準確統計和計量，動態掌握工期進度、付款比例、成本變動等信息，為竣工財務決算提供基礎數據。二是緊盯工程進度。建立工程量核對備案機制，計算月度進度款、采購付款的占比，識別是否符合年度預算計劃，對于預算進度緩慢、虛增工程量等異常波動，追查原因，及時報請領導層督促改進。三是建立經濟事項變更財務會審機制。實行“分級控制、限額簽證”，對于工程變更按性質和費用影響分為重大變更、重要變更和一般變更三類，對于現場簽證按涉及費用大小設定審批限額，執行簽證流程前提交財務會審，必要時組織召開專題會議進行論證。

2.針對資金管理風險控制措施

建設過程中財務管理部門應統籌安排各項資金支出，努力運用經濟措施、技術措施降低工程成本。一是建立履約擔保核驗機制，要求提供履約保函的，應審核履約保函真實性，關注出具機構是否滿足擔保標準，有無擔保違法失信記錄。建立施工方履約保函時效核驗臺賬，支付工程價款時對照檢查，防范保函超期失效風險。二是嚴格控制管理費用開支，涉及多家所屬單位的實行建管費總額管控，細分各單位建管費概算，防范超范圍、超標準風險。三是立足本職加強投融資規劃。綜合分析投資、成本、預算等經濟指標，為科學決策提供依據。合理選擇負債融資方式，降低資金成本，重大基建項目規劃銀團貸款，降低貸款市場報價利率。四是合理預估資金需求，建立項目年度資金預算審查機制，關注上年末結轉資金規模，科學評估本年度預算安排，避免資金大規模沉淀。自籌資金項目關注實施進度與資金需求，防范超量融資增加利息成本，以及多個項目間資金相互擠占的風險。

3.針對工程結算風險控制措施

財務管理部門要及時掌握工程結算進度，督促在規定的時間內完成結算。一是采取多級復核機制。在工程造價咨詢單位復核基礎上，增設其他咨詢單位復審或財務部門聯審，未經審定的造價變更事項，若不能形成有效解決意見，應堅持原則不予結算。二是建立結算會商機制。爭議事項財務管理部門召集設計、建設、監理、施工及跟蹤審計等單位共同會商，對審價結果有重大影響的問題公開討論，形成決策意見。如發生索賠時，關注相關理由、依據以及費用分析是否合理合規，監理單位是否出具審核意見。三是實行工程結算、決算與交付聯合并行機制。各部門及三方機構組成聯合體，將資產盤點、資產交付提前至結算階段，定期跟進交付資產使用情況。單項工程結算后即可交付入賬，并編制單項工程竣工決算，待整體決算時據實調整，及時繳納房產稅等稅費，促進工程結算按時完成。

4.針對竣工財務決算風險控制措施

竣工財務決算是確定工程投資規模，正確核定交付資產價值的重要環節，要防范決算編制不及時、數據不準確、內容不完整等風險。一是推動決算編報及時完成。按規定完成竣工財務決算的時間為三個月，大型項目不超六個月，應提早啟動決算編制工作，跟進造價咨詢單位編制進度，督促相關部門和單位積極推進，及時清理結余資金。二是建立決算報表審核機制。工程竣工財務決算報表中投資額應包含全部支出，項目合同歸集、待攤投資分攤須準確無誤，防止決算數據錯漏。核對銀行存款、應付賬款，特別是分階段或分地區基建項目，編制竣工財務決算復雜，應確保整體決算基準日的費用調整準確規范，防范賬表不一致風險。三是對中介機構服務實施追責機制。通過竣工財務決算編制審核和咨詢服務評價、考核，對違規或未盡責中介機構視情節輕重給予處罰，持續強化執業人員監管力度，著力提升竣工財務決算編制質量。

結束語

“十四五”時期，智慧民航、智慧機場建設穩步推進，很多民航單位正在開展業務數字化轉型，研發或購置項目管理、基建工程管理等信息系統，實現了內部控制措施及項目數據信息化、共享化，風險防控理念與基建管理融合互促的渠道更加暢通。在此基礎上SOP 清單及各項控制機制也將更有用武之地，基于全方位、多維度、高水平信息化的風險防控措施，可持續推動民航基建風險綜合治理，為民航高質量發展貢獻力量。