新時期國土空間整體優化發展戰略研究
——以南寧市西鄉塘區為例

■ 張 來/崔麗娜/黃婭綺/胡連軍/張鵬博

（1.南寧市建筑規劃設計集團有限公司，廣西 南寧 530002；2.自然資源部國土空間規劃研究中心，北京 100034；3.廣西壯族自治區城鄉規劃設計院，南寧 530022；4.青島市城市規劃設計研究院，山東 青島 266071；5.廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司，廣州 510220）

0 引言

國土空間整體優化配置是促進和保障區域經濟社會可持續發展的重要舉措。學者們從不同角度對國土空間的規劃、利用、管理和保護等進行了探索，各地方也積極推動國土空間整治和開發利用實踐，總結出一系列經驗和做法。然而，國土空間整體優化發展在實踐中仍然面臨一些問題和挑戰，需要進一步加強研究和實踐，完善政策措施，強化各方協同合作，建立有效的管理機制[1]，推動國土空間整體優化發展。西鄉塘區作為廣西壯族自治區南寧市的重要城區，正處于空間規劃體系變革的過渡期，本文選擇西鄉塘區作為案例進行研究，總結梳理其豐富的發展經驗和特點，以期為新時期國土空間整體優化發展提供更具針對性和可操作性的政策建議。

1 新時期國土空間整體優化發展的理論框架

1.1 國土空間整體優化發展的概念和內涵

國土空間整體優化發展是在綜合考慮經濟、社會、環境等因素的基礎上，通過科學規劃、合理布局和有效管理，最大限度地發揮國土資源的效益和提升利用效率，實現經濟社會的協調發展和環境的可持續性[2]。其內涵包括綜合性和系統性、高效性和可持續性、區域協調發展、社會公眾參與及創新和科技支撐等要素。

國土空間整體優化發展追求多方面的平衡和協調，在合理利用資源的前提下，實現經濟、社會和環境的可持續發展。在實踐中，國土空間整體優化發展要求促進不同區域的均衡發展，保護生態環境，加強公眾參與，推動科技創新，使國土空間成為經濟繁榮、社會進步和環境保護的有機整體[3]。實現國土空間整體優化發展需要政府、企業、社會各界的共同努力和持續推進。

1.2 新時期國土空間整體優化發展的基本原則

一是堅持以人民為中心，促進人與自然和諧共生，保障人民基本生活需要[4]。二是堅持生態優先，強化生態環境保護，推動綠色發展，構建生態良好的國土空間格局。三是堅持創新驅動，加強科技創新和應用，推動數字化、智能化等新技術在國土空間管理中的應用。四是堅持區域協調發展，強化不同地區協同合作，優化空間布局，推動各地區產業升級和互聯互通。五是堅持社會參與，廣泛征求公眾意見，加強社會治理，實現公眾共享和社會公平。六是堅持法治化管理，健全國土空間規劃和管理的法律制度，提高國土空間規劃決策的科學性和民主性。七是堅持開放合作，加強國際合作，吸引外資與先進技術，推動國土空間整體優化發展走上更加開放與包容的道路。在新時期，國土空間整體優化發展的基本路徑將以實現高質量發展為目標，著重強調人與自然和諧共生、生態優先、創新驅動和區域協調發展。

2 研究區概況和發展問題分析

2.1 西鄉塘區的地理位置、面積和人口等基本概況

西鄉塘區地處南寧市西北部，總面積為1298平方千米，下轄3個鎮（金陵、壇洛、雙定）、10個街道（上堯、新陽、華強、北湖、衡陽、西鄉塘區、石埠、安吉、安寧、心圩，其中心圩和安寧街道由南寧高新技術產業開發區托管）、76個社區、69個村。根據2020年人口普查結果，西鄉塘區現有人口140.95萬，常住人口為126.6萬，主城區的人口密度高達150～250人/公頃，是南寧市人口最多、建成區人口密度最大的城區[5]。

2.2 西鄉塘區發展面臨的主要問題和挑戰

2.2.1 城鄉統籌和空間統一配置研究偏弱

一是缺乏以行政區為整體的上層次規劃。西鄉塘區國土空間規劃體系由城區控制性詳細規劃、鄉鎮總體規劃及村莊建設規劃組成，缺乏以行政區為整體統籌考慮與南寧市發展關系的上層次規劃。各個規劃多以考慮自身發展為主，在城鎮空間拓展、區域生態空間規劃及區域旅游資源、區域公共服務設施共享等方面協調能力弱，導致空間布局相對混亂。

二是缺乏整體性和協調性。西鄉塘區各個規劃在發展方向和目標上存在不一致或沖突，缺乏整體性和協調性，各部門在行業發展上協調性不足，難以形成共同推進的合力，導致資源的分散利用和浪費，重復投入或無效利用的現象較為普遍。

三是城鄉發展不夠均衡。西鄉塘區發展重心過度集中在城市區域，而農村地區發展相對滯后，導致城鄉發展不均衡，影響了全區的整體發展水平和社會穩定。

四是存在環境污染和生態破壞問題。各個規劃均未充分考慮環境保護和生態建設對區域發展的影響，導致西鄉塘區出現資源過度開發、污染排放超標等問題，對生態環境和生態系統造成一定損害[6]。

2.2.2 區域的差異化對發展產生較大影響

南寧市國土空間總體規劃提出，構建南寧大都市區，統籌增量空間與存量空間，在充分挖掘存量空間的基礎上，將新增建設用地資源向大都市區傾斜，保障“強首府戰略”重點領域、重大項目、重大平臺的用地需求，構建多中心、組團的大都市區空間格局。因此，南寧市重點向東、向南發展的策略使得地處西北部的西鄉塘區必須謀求區域的差異化發展，而目前西鄉塘區發展面臨的主要問題有：

一是受關注度不足。西鄉塘區在遠離南寧市主要發展區域后，受到的關注度較低，獲得投資、項目等方面的機會減少，發展潛力受限、競爭力減弱。

二是發展政策限制。受南寧市國土空間總體規劃影響，西鄉塘區在獲取新增建設用地指標方面受到一定的限制，因此在發展新項目、引進新產業等方面的機會減少。

三是基礎設施建設滯后。由于西鄉塘區地處南寧市發展重點區域之外，基礎設施建設滯后于其他城區，交通、水電氣等基礎設施條件相對薄弱，限制了西鄉塘區的發展。

四是經濟結構單一。受限的發展機會和資源配置劣勢導致西鄉塘區經濟結構相對單一，缺乏多樣化的產業支撐和發展空間，經濟發展的可持續性和穩定性受到較大影響。

2.2.3 規劃和執行之間存在實施落差問題

一是規劃目標與實際情況不符。有些規劃制定前調研不充分，缺乏對西鄉塘區發展現狀、潛力和挑戰的全面把握，未能充分考慮未來發展的變化和趨勢，導致部分規劃目標無法與實際情況相適應。在一些規劃實施過程中，未能及時調整規劃目標和具體措施以適應變化的需求和環境，造成西鄉塘區規劃的可行性和實施性較差，落地效果不理想。

二是監管和監督機制不完善。西鄉塘區缺乏專門負責規劃實施監管和監督的部門，導致監管工作不到位。各相關部門的監管責任和權限劃分模糊，未明確監管職責，導致監管不力或相關部門不愿意承擔責任。缺乏有效的監督和評估機制，監督的內容和方式未能全面有效推行，不能及時發現問題、糾正問題，導致執行過程中出現不規范、不合理的行為，進而影響規劃實施效果。

三是利益驅動和部門利益沖突。西鄉塘區在規劃實施過程中，利益相關方之間存在沖突，各部門為了自身利益而偏離規劃目標，缺乏有效的協調和溝通機制，導致利益沖突無法及時得到解決。

2.2.4 “取水口上移”帶來更多嚴峻挑戰

由于南寧市飲用水源取水口上移，《南寧市飲用水水源保護條例》對取水口的保護和限制要求，使金陵鎮東南產業園區拓展建設空間受到較大影響和嚴峻挑戰。

一是土地資源受限，導致向金陵鎮搬遷的企業均無法繼續保留在西鄉塘區。因此，如何合理利用有限的土地資源，保障水源地的功能完整性和水資源供應的穩定性是需要重點關注的問題。

二是土地利用變更可能會導致水源地周邊生態環境破壞和生物多樣性喪失，對水質和水量產生負面影響。如何在土地利用變更過程中加強生態環境保護，確保水源地的生態功能和水質得到有效保護是需要重點關注的問題。

三是農村發展與水源地保護之間的利益沖突。如何協調和平衡不同利益方的需求，確保公平合理的土地資源利用和保護，如何在土地利用變更過程中注重生態、社會和經濟的協調發展，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一等是需要重點關注的問題。

3 策略與措施

3.1 空間規劃與土地利用優化策略

3.1.1 優化總體空間格局

一是精細化土地利用規劃。制定科學合理的土地利用規劃，精準確定不同區域的土地發展定位和功能布局，促進土地資源合理配置。根據西鄉塘區各片區的發展需求和特點，確定重點發展的產業、農業、生態保護等用地類型和布局。

二是提高土地利用效率。加強西鄉塘區的土地集約利用，推動形成高效、節約、環保的土地利用模式。通過加強土地整治、推動產業升級、鼓勵高效農業技術應用等措施，提高土地利用效率，降低土地浪費。

三是推進城鄉一體化發展。促進西鄉塘區城市和農村協同發展，實現城鄉經濟社會的互補和融合。加強城市擴張邊界管理，鼓勵城市向縱深發展，采取土地整治、土地流轉等措施，促進農民合理利用土地資源，發展農村產業，提高農業生產的效益和農民的收入水平。

四是加強生態環境保護。注重生態環境的可持續性，加強對西鄉塘區生態敏感區的保護和修復，實現生態功能的最優配置。通過加強生態環境監測和評估，制定生態保護規劃，限制破壞性開發行為，確保生態系統的完整性和生態服務的提供。

五是完善土地管理機制。建立健全土地管理制度和市場機制，加強西鄉塘區土地管理的科學性和規范性。完善土地使用權制度，加強土地市場的監管和交易糾紛解決機制，推動土地資源的有效配置和優化[7]。

3.1.2 探索更新改造措施

一是強化核心功能，帶動重點項目。重點推動中堯路片區和火車站片區連片捆綁開發項目，利用存量土地提升和重塑核心功能，提升存量土地利用效率。引入創新金融機制，創新土地開發融資模式[8]，例如發行土地開發債券、設立土地開發基金等。通過吸引更多金融資本參與土地開發，提高資金回籠效率和速度，推動存量土地盤活和效益提升。

二是盤活存量空間，優化產業結構。對存量土地進行全面調查和評估，盤活其潛在價值和適應性，探索多元化土地用途，將存量空間用于不同產業和功能，進一步優化空間布局、調整產業結構，推動城市能級更新升級。制定差異化信貸支持政策，根據項目的規模、風險和預期收益設定相應的貸款利率和期限。設立專門貸款產品，滿足不同類型存量土地開發者的融資需求。引入金融創新工具（如土地開發債券和土地投資基金），拓寬融資渠道。加強政策和監管支持，規范存量土地開發信貸市場的運作[9]。

三是疏解老城人口，片區統籌開發。按照人口密度分區，建立密度分區評價體系，通過政策補償等方式，嚴格控制更新改造后的居住增量和開發強度。捆綁更新改造的開發條件，配套文化、教育、體育、醫療等設施，提高人均配套水平，多渠道將空置或低效的建筑功能置換為公服配套、中小學教育設施、體育設施、社區級醫療設施[10]。

四是優化濱水功能，推進站城一體。重點對水體兩岸的臨時建設或不符合總體規劃的建設進行清退，釋放公共空間，并進行生態修復、環境整治；以口袋綠地、見縫插針的形式均衡分布休閑綠地；優化落實鐵路干線通道、南寧站擴建等重大基礎設施用地,推行公交優先，推進軌道沿線及站點周邊區域更新改造。

3.1.3 引領生態與旅游和諧共生

為了加強綜合開發，西鄉塘區可以充分挖掘歷史文化村落的價值，并結合三江口歷史資源和豐富的生態資源，以都市型休閑農業和鄉村休閑旅游業為重點發展方向，引導第一產業和第三產業用地協同配置，支持創意農業、休閑觀光等農業新業態落地，顯化鄉村旅游和生態景區開發鄉村旅居養老功能，在開發建設中引入市場資本，在城鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留約3%的規劃新增建設用地作為未來旅游發展配套用地[11]。

3.1.4 構建特色農業發展空間體系

促進規?；洜I、土地流轉，引進龍頭企業推進經營組織化，提高農業生產效率，提升農地集約利用水平，推動農業的現代化和可持續發展。促進農地集約利用和農業經營的空間組織優化，推動農業轉型升級，提高農產品質量和競爭力，實現農業可持續發展[12]。

3.2 生態環境保護與優先策略

3.2.1 嚴格林地用途管制，為森林城市建設提供有力的生態屏障

通過嚴格實行林地用途管制、加強林地保護管理力度、禁止毀林開墾和違法占用林地，以及加大林業執法力度等方式，有效遏制林地逆轉，保護和管理好珍貴的林地資源，維護生態平衡，實現林地可持續發展；依法辦理許可手續、嚴格環境評估、推動用地復合利用及進行林地補償與恢復，最大程度減少對林地資源的占用，在建設項目中更好地保護和管理林地資源；積極推進石漠化治理工程，充分利用裸地、其他草地等補充林地，開展林業生態工程建設、商品林建設、異地造林等，提高森林資源總量，彌補占征用林地損失森林、各種災毀森林，實現西鄉塘區森林動態平衡[13]。

3.2.2 落實水源保護區管控范圍，嚴格執行水源保護條例

西鄉塘區境內有左江、右江、邕江三大河流，以及多個重要濕地和水庫，其中邕江是南寧市工業、農業、生活飲用水的重要水源。加強西鄉塘區境內的市級飲用水水源保護區和農村集中式飲用水水源保護區的空間用途管制，強化水功能區管理，確保飲用水安全。

3.2.3 嚴格實行耕地保護制度，確保耕地占補平衡

開展全面、準確的土地利用調查，全面掌握耕地資源的范圍和數量情況。在規劃和決策建設項目時，制定詳細的占補平衡方案，明確列出占用耕地的面積和質量，并制定相應的耕地補充計劃。明確耕地保護指標，建立耕地數量、質量、生態“三協同”保護機制，確保補充耕地具備良好的土壤質量和農業生產能力，以滿足農業發展需要。建立健全耕地保護獎懲制度，通過經濟和政策手段激勵各方積極參與耕地保護工作[14]。

3.2.4 落實永久基本農田方案，執行基本農田管控要求

根據農田質量狀況，確定符合永久基本農田標準的面積和范圍。建立相關部門協調機制，加強農田保護、農業發展、土地管理的協調配合，明確責任部門和責任人，落實農田保護的具體任務和措施。嚴格執行基本農田管控要求，加強農田土地的保護和管理，明確嚴禁非農建設、開墾、破壞或轉用基本農田的行為，嚴格土地使用審批和監管。建立健全農田質量監測和評估體系，定期開展基本農田質量評估和監測，及時發現問題，及時采取修復和恢復措施，確?；巨r田的質量和生產能力。加大對非法占用和破壞基本農田行為的打擊力度，依法查處違規行為，并加大處罰力度，形成威懾效應[15]。

3.2.5 嚴格實施生態保護紅線國土空間用途管制

加強對生態保護紅線執行情況的監測和評估，及時發現問題，及時糾正偏差，加強對各級政府和相關部門的監督和指導。建議編制重要生態空間保護和維育規劃，調查生態保護紅線生態環境狀況、人文活動情況，分析存在的生態環境問題與風險，確定生態保護紅線保護目標，明確人為活動管理、生態保護修復、生態監測監管、生態保護補償、評價考核等[15]。

3.2.6 確保城鎮建設用地適宜性，嚴守工程地質安全

在城鎮規劃學校、醫院、車站、機場和交通主干線等重要建設前，進行地質災害穩定性評價，開展地質勘察、地質災害調查和風險評估，確保建設用地的地質穩定性。在選址城鎮等重要建筑時，進行建設開發適宜性評價，包括對土地資源、土壤質量、地下水資源、自然環境和社會經濟條件等因素進行綜合評估，確保選址的可行性和適宜性。嚴格遵守建設用地評估、建設工地監管、地質環境保護等方面的規定和法律法規。依法辦事，確保建設項目符合安全、環保和可持續發展要求。優先選擇開闊的盆地和平原作為工廠、城鎮等重要建筑的選址，避開受潛在的滑坡、泥石流等地質災害影響的區域[16]。

3.3 城市和區域聯動發展策略

加強交通基礎設施的聯通，促進城市和區域的交流與合作，實現資源要素的充分流動和優化配置，推動城市和區域的互補發展，開拓共贏局面。同時，這也有助于推動經濟的協調發展，提高城市和區域的綜合競爭力和可持續發展能力。

3.3.1 強化空間用地支撐，從分片配套到共建共享

一是落實設施配套戰略層面要求，適度超前配置電力和水務基礎設施，并合理規劃用地。積極開發利用可再生能源和新能源，以確保電力供應的可持續發展，配置系統性的給排水系統空間，保護水環境、保障水安全、恢復水生態，提升城市人居環境。

二是打破行政區劃界限，進行統籌規劃。積極實施片區重大市政設施的集中布置或聯合供給，以確保不同區域的供電、供水和排水管網互聯互備，保障市政基礎設施的可靠性。同時，還需要合理布局聯絡干管和泵站等設施，提高聯絡程度，以便在最快速度、最大效能下實施應急和調度方案。

三是統籌城鄉公共服務設施建設。構建“15分鐘城市”空間結構，以生活圈思維取代過去的分級模式，強調在適宜的步行時間內滿足居民的生活服務需求，建立“城區-社區-村”三級公共服務設施網絡，更好地引導公共服務設施合理布局，滿足居民生活需求。

3.3.2 強交通，從通聯不便到客貨并舉

一是構建便捷的對外交通體系。調整西鄉塘區壇洛鎮的出入口位置到金陵村以南，更好地服務南部區域發展。以金陵互通和南寧西站為中心節點形成放射狀交通結構，提升對外交通聯系效率和區域公共交通的運輸效率。打造連通壇洛物流工業區、南武康站和金陵東南產業園的貨運流線，疏解G324國道的貨運交通流量，促進鐵路貨運發展。串聯區域各景觀資源要素，打造特色旅游環線，促進三江口區域的聯動發展。

二是暢通內部交通網絡。優化公共交通樞紐節點與慢行交通系統的銜接，引導市民選擇現代化的綠色交通出行方式。增加中心城區至外圍鄉鎮的常規公交線路，完善鄉鎮與農村地區之間的道路系統，增大鄉村公交密度，構建“城市-鄉鎮-農村”緊密聯系的公共交通體系。

三是綠道系統與城鄉公交結合。構建銜接外圍鄉鎮、串聯景區的城鄉公交體系，并在綠道系統上設置設施完善的服務節點，促進綠道系統與城鄉公交體系的融合發展。構建“公交-慢行”相結合的現代化田園都市慢行交通體系[17]。

3.4 產業升級與城市發展策略

3.4.1 促進第一產業特色化、規?；l展

為了壯大新型農業主體、促進規?；洜I，西鄉塘區可充分利用耕地總量多、集中度高的優勢，通過土地流轉等方式促進土地集約利用。引進龍頭企業和發展新型農業主體，帶動標準化、專業化農業生產基地建設，提升農產品品質和競爭力。同時，建立農產品市場和信息化服務平臺，提高銷售效益，推動農業現代化水平提升。采用“互聯網+”的農產品流通形式，特色化打造香蕉、柑橘等優勢農產品，建立標準化種植和質量管理體系，推動農產品生產標準化、產品品牌化。加大香蕉文化節宣傳力度，使之成為西鄉塘區的農業文化品牌，推動香蕉成為區域的主打農產品。

3.4.2 推動第二產業高端化發展

引導各產業園區向特色化、高端化與差異化方向發展，利用西鄉塘區傳統工業基地的優勢，加快推動南機環保等機械裝備制造業的技術改造，提升機械裝備制造業的科技含量。利用高新區與大學城的科教資源，促進企業與科研院所合作，形成以技術研究為主的主城區產業布局，以及以技術轉化與應用為主的主城區外的功能分類。利用豐富的自然景觀資源和農業資源，積極發展健康旅游、康養服務等產業。圍繞大健康主題，推動大健康產業的多樣化發展。重塑產業空間，明確產業發展定位，引導各產業園區和工業園區差異化發展。逐步搬遷主城區的傳統工業，將工業用地集中至金陵鎮，合理優化產業空間格局。將產業集聚區與城市規劃相結合，實現產業的空間分布合理、互補發展。同時，注重生態環境保護，推動產業發展與生態保護的有機結合。

3.4.3 推進第三產業高質量發展

借助南寧中關村雙創示范基地、中國-東盟協同創新與技術轉移中心等科技創新資源，以“華爾街工谷”為載體，大力發展新一代信息技術產業。加快整合安吉物流園區的現代物流業務，提升物流企業的技術水平和管理能力。統籌整合軌道交通及重要交通線路沿線的商業布局，提升商業品位，打造多樣化的商業集聚區，發展安吉商圈、五里亭時尚商圈、水街文化商圈和新北湖商圈等。依托西鄉塘區作為廣西重要的教育科研基地的優勢，以大學聚集區為載體，以發展職業培訓、職業教育、創意文化產業為主導方向，打造南寧市科教文化產業新高地。依托西鄉塘區優厚的歷史文化底蘊，以粵東會館、唐人文化園、水街、陳東村等多個歷史文化景點為載體，在主城區內打造沿江歷史文化帶，將多個歷史文化景點串聯起來，發展歷史文化主題旅游。以3個鄉鎮的產業示范園區、示范基地及歷史文化村、風景名勝區為主要載體，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業的深度融合，促進鄉村旅游多元化發展[18]。

3.5 構建協調、可持續的城鄉空間發展模式

如何在滿足生態要求前提下突破發展困境，謀求新的發展空間和經濟增長點，是西鄉塘區的首要任務。應以生態文明與工業文明的融合互動、協調促進為發展邏輯出發點，以全域統籌、分類分級為原則，構建協調、可持續的城鄉空間模式[19]。

3.5.1 關注全域格局，統籌謀劃

加強全域規劃統籌管控是國土空間規劃的重要改革方向，將研究范圍從城區擴大到整個西鄉塘區，不再拘泥于傳統的主城區范疇，推動城鄉一體化全域發展，引導實現城與鎮、鎮與鎮、鎮與鄉村的協調融合。

3.5.2 劃分三級空間，融合發展

構建“生態空間—城鎮空間—鄉村空間”的三級空間體系，在空間上塑造優美、和諧的自然環境和建成環境，在功能上倡導生態、現代的生產方式和生活方式，維護各空間自身的功能差異和文化價值。

一是構建和諧自然的生態空間。重點依托基本農田、林地、河湖水系、灘涂濕地等自然生態空間，強化對各類生態空間的底線約束，促進魅力提升。

二是打造協同發展的城鎮空間。通過濱水廊道、重要交通干線串聯空間板塊，實現城鎮空間連片發展；重點依托現狀城區空間、鎮區空間，保持適度規模集聚，鎖定空間邊界。

三是形成有機舒朗的鄉村空間。包括鄉村生活空間和特色空間，生活空間優化主要進行成本可控的居民點整合，特色空間重點依托宋村、“美麗南方”等空間項目載體，挖掘鄉村歷史文化價值，發揮現有的平臺基礎作用，依托現有的農業優勢，實現區域的鄉村振興目標。

3.5.3 建立新型城鄉體系，突破限制

整體形成“主城區—衛星城—鄉村”的空間體系。突破行政區劃限制，跳出傳統的城鎮發展思路，落實自上而下的戰略要求并結合自下而上的發展訴求；以集約節約發展為原則，探索整體性構建南寧市西部衛星城的發展模式，使金陵、壇洛、雙定等鎮與主城區一體形成連片發展的、以生產生活和綜合服務功能為主的品質城鎮；同時，依托優勢資源，重點扶持潛力項目，通過交通干道串聯形成全域旅游線路，推動鄉村特色農業發展。

3.6 構建全域一體的國土空間優化配置技術方法和政策體系

打破以往的城市規劃固定范式，構建全域一體的國土空間優化配置技術方法和政策體系，促進城鄉統籌發展、實現空間統一配置，推動經濟社會的協調發展和可持續發展，使西鄉塘區城鄉統籌和空間統一配置管理更加科學和靈活，有效提升國土空間的優化配置效果。

3.6.1 綜合考慮城鄉發展，制定統籌發展政策

將城市和農村發展納入統一框架，制定協調城鄉之間發展關系的綜合規劃，綜合考慮西鄉塘區的城市化進程、鄉村振興和生態環境保護等因素，確保城鄉經濟社會的協調發展和空間布局的統一。制定跨部門、跨地區的統籌發展政策，加強城鄉協調發展，在不同部門和地區之間建立互動機制，形成跨領域、跨行政區域的統籌發展政策，綜合考慮經濟、社會、環境等因素，推動城市和農村協同發展。強化農村基礎設施建設、公共服務供給和農村管理能力，提高農村的吸引力和競爭力，促進城鄉經濟共同發展。

3.6.2 借助空間分析技術，制定靈活的規劃標準

借助空間分析技術，如地理信息系統（GIS）、遙感技術等，對國土空間進行精確測量、分析和評估。通過空間數據分析更好地了解國土資源的分布、利用狀況和發展潛力，為空間優化配置提供科學依據。制定靈活的規劃標準和設計原則，充分考慮西鄉塘區自身地域特點、自然資源稟賦、人口分布等因素，制定適應不同片區需求和特色的城市規劃標準和空間布局方案?？紤]城市功能和空間組織的多樣性需求，通過靈活性和多樣性的規劃設計，使城市與農村、經濟與生態、公共與私人等各要素在空間上得以融合與協調。

3.6.3 制定差異化的空間政策，強化土地利用調控

根據西鄉塘區的實際情況和需求，制定差異化的空間政策。統籌考慮資源稟賦、產業基礎、環境敏感性等因素，通過制定相應的土地利用政策、產業布局政策，實現空間優化和資源合理配置。建立健全土地利用管理制度，科學有效配置和利用土地，嚴格控制城市擴張速度和規模，優化土地利用方式，提高土地利用效率和資源利用效益。將可持續發展理念融入國土空間優化配置政策體系中，推動生態保護與經濟發展的有機結合，注重資源節約、環境友好等方面的要求，實現經濟社會可持續發展。

3.6.4 強化協同和合作機制，強化執法與監管

建立跨部門、跨區域的協同和合作機制，強化政府間、部門間、城鄉間的溝通和協作，通過共同制定實施國土空間規劃、政策和措施，協同推進城鄉統籌和空間統一配置。強化政策銜接和協同推進機制，建立部門間的協作合作機制，整合相關政策資源形成合力，推動城鄉統籌和空間統一配置政策的貫徹執行。加強對國土空間利用的執法與監管，確保政策的有效執行和合法性。建立健全監測體系，加強對國土空間變化的監測和評估，及時發現問題并采取相應的措施。

3.6.5 鼓勵公眾參與民主決策，加強信息共享

鼓勵公眾參與國土空間優化配置的決策和實施過程，倡導民主決策和透明治理。引入審議式決策機制，通過社區建設、座談會、公眾聽證會等形式，積極征求居民和社區組織的意見和建議，確保決策過程中的多元化和多方參與，減少利益沖突，提高決策的可行性和適應性。建立信息共享平臺，向公眾提供相關數據、規劃和政策文件等信息，使公眾能夠全面了解決策的基礎和背景，從而更好地參與并提出意見。同時，政府需定期公布決策結果和實施進展，持續向公眾報告工作情況，建立有效的溝通和反饋機制，回應公眾的疑慮和關切[20]。

4 實施保障措施及機制

4.1 構建國土空間規劃體系

構建全域管控、要素疊加、指標統一的空間規劃“一張藍圖”，奠定智慧城市精細化管理基礎。細化國土空間規劃對專項規劃的指導作用，推進公共設施、交通、市政等各類專項規劃的編制，完善城市設計管理制度[21]。

4.2 嚴格落實分類管控措施

分類管控，將各類剛性、底線管控措施納入市級層面規劃予以明確，并嚴格落實。將飲用水源二級保護范圍納入市域生態保護紅線管控范圍。飲用水源二級保護區范圍、永久基本農田保護范圍、主要河道生態廊道、高速生態廊道及文化保護控制范圍的管理必須嚴格按照國家、自治區及南寧市的相關規定執行，設定產業類別負面清單，堅決淘汰污染產能。

4.3 精明配置資源，探索存量發展新路徑

落實上位規劃要求，以城鎮開發邊界鎖定城鎮空間，推進緊湊集約發展。通過土地整理積極引導低效建設用地減量，減少農村居民點用地，騰退低效工業用地。優化建設用地結構與布局，推動產業用地集中布局，保障公共服務設施用地，預留必要的生態用地。積極盤活存量建設用地，保障優質鄉村振興產業項目[22]。

4.4 創新發展措施，健全保障政策新機制

圍繞西鄉塘區發展重點，創新符合南寧市發展要求的政策措施，及時制定、修改和調整相關管控要求。推進土地復合利用，探索存量更新的實施保障機制，激發村莊活力，加大舊城改造力度。同時，加強以改善西鄉塘區土地資源配置和用途管制為基礎的空間政策：①健全土地用途審批制度和用地監管體系，加強對用地項目的審查和評估。②加強農村土地承包經營的管理和監督，防止承包經營的土地非法轉讓、流轉和挪用。③改善土地承包經營權流轉機制，保障農民的合法權益，促進農業現代化和農民增收。④推動建立土地生態修復和補償機制，鼓勵生態保護型土地利用，促進生態環境與經濟社會發展的良性互動。⑤完善土地資源監測和調控機制，及時掌握土地利用情況，加強對土地利用的動態管理和調整[23]。

5 結語

綜上，全域空間系統治理是實現新時期國土空間可持續發展的關鍵手段，本文以廣西壯族自治區南寧市西鄉塘區為研究案例，針對該區國土空間規劃的瓶頸和挑戰，通過量身定制發展策略和措施，打破以往城市規劃的固定范式，構建全域國土空間優化配置技術方法和政策體系，有效提高了土地利用效率，促進了城鄉統籌發展、實現了空間統一配置，以及保護和修復生態環境。本文所提出的國土空間整體優化發展的概念及思路、方法，具有一定創新性和應用價值，可以為其他城市和地區的國土空間規劃和管理提供參考和借鑒。然而，本文也存在一些不足之處。后續研究中，應進一步完善具體的數據支持和實施細節，以確保提出的發展策略和措施更具可行性和有效性；應進一步擴展研究范圍，考慮更多的因素和變量，使分析和建議更加全面精確。