安徽省公共健康治理能力的評價與比較

周慶譽,皇甫慧慧,魏今昕,何忠惠,陳婷,馮佩宇,施培武,沈群紅,張朝陽,陳政,蒲川,徐凌忠,馬安寧,龔朝暉,徐天強,王磐石,汪華,郝超,李程躍,胡志,郝模

1.復旦大學衛生發展戰略研究中心,上海 200032;2.健康風險預警治理協同創新中心,上海 200032;3.南京中醫藥大學養老服務與管理學院,江蘇 南京 210023;4.浙江省醫學科學院,浙江 杭州310012;5.清華大學公共管理學院,北京 100084;6.中國農村衛生協會,北京 100044;7.中華預防醫學會公共衛生管理分會基層公共衛生管理學組,上海 201800;8.重慶醫科大學公共衛生與管理學院,重慶 400016;9.山東大學公共衛生學院,山東 濟南 250012;10.濰坊醫學院,山東 濰坊 261053;11.致公黨中央醫藥衛生專業委員會,北京 100011;12.上海衛生健康委員會監督所,上海 200031;13.上海市衛生健康委員會,上海 200031;14.江蘇省衛生健康委員會 ,江蘇 南京 210009;15.常州市疾病預防控制中心,江蘇 常州 213003;16.安徽醫科大學安徽省健康發展戰略研究中心,安徽 合肥 230032

安徽省面臨國家中部崛起、長三角區域一體化等重大戰略疊加效應集中釋放的歷史新機遇,提出要“發揮安徽左右逢源雙優勢,在新一輪區域格局重塑中提升發展位勢”[1],發展成為中部地區高質量發展引領板塊和東中部地區協同發展的戰略樞紐[2],全省域與滬蘇浙一體化發展水平明顯提升[3]。誠然,在安徽省經濟社會發展的總體布局中,包括公共健康體系建設、公共健康治理能力建設在內的衛生健康事業發展也應當遵循這一布局?！栋不帐　笆奈濉毙l生健康規劃》中明確提出,“將持續縮小與長三角地區差距,在中部位居前列”“與經濟社會發展相適應的體系更加完善,重大疫情和突發事件應對能力顯著提升”[4]。

構建起強大的公共健康體系、提升適宜的公共健康治理能力是期望壽命提升的必要條件,也是維護和促進經濟發展、社會穩定的基石,更是當前和今后一個時期衛生健康領域的重要命題。為此,需要明確安徽省當前的公共健康治理能力水平如何?在中部地區和長三角地區處于什么地位?存在哪些優勢和短板?應當如何確定發展目標?因此,本研究依據課題組構建的適宜公共健康體系(包括應具備強而有力的社會環境支撐,適宜的人、財、物等資源配置,完善并且協調的組織體系,行之有效的管理運行機制,健全的公共衛生服務功能,關注公眾健康需要的能力,動態把握公眾需要的能力和把控公眾健康風險的水平8個方面)及其評價標準(包括8個一級指標、31個二級指標、44個三級指標),對安徽省公共健康治理能力進行系統評價。

1 安徽省公共健康治理能力位居全國前列,領跑中部

1.1 公共健康治理能力位居全國前列,排名高于其人均GDP排名

聚焦傳染病防制、慢性病防制、婦女保健、兒童保健、精神健康和衛生應急6個領域,2022年安徽省公共健康治理能力評分為683.7分(滿分1 000.0分,下同),位居我國34個省級行政區中第8位,優于福建、山東、廣西、天津等地;位居中部地區第1位,優于江西、湖南、湖北、山西和河南。同期,安徽省人均GDP為73 603元,位居我國34個省級行政區中第12位,相較而言,其公共健康治理能力表現更為突出。核心健康指標的水平有力佐證了上述觀點。2020年安徽省人均預期壽命77.96歲[5],高于全國人均預期壽命(77.93歲);嬰兒死亡率3.47‰[6],孕產婦死亡率8/10萬[7],低于全國平均水平(5.4‰與16.91/10萬),死亡率低于全國水平[8]。

從分領域情況看,安徽省6個領域治理能力在全國處于中上水平。其中,突發應急、兒童保健、傳染病防制和婦女保健領域的治理能力評分分別為921.2分、827.9分、767.3分和750.2分,分別位居全國第5位、第8位、第9位和第9位,與總體表現相當。精神健康和慢性病防制領域仍然相對薄弱,治理能力評分分別為598.4分和448.0分,分別位居第14位和第15位,略低于人均GDP排名。

1.2 各領域治理能力在中部地區均居于前列,但與長三角地區相比仍有差距

安徽省突發應急、傳染病防制、精神健康、慢性病防制領域在中部地區均位居第1位,兒童保健領域位居第3位(第1位為湖北,評分為832.2分),婦女保健位居第3位(第1位為湖北,評分為767.0分)。而與長三角地區平均水平相比,安徽省6領域的治理能力評分均偏低,尤其是精神健康和慢性病防制,分別比長三角平均評分低9.8%和10.1%。

1.3 公共健康治理能力提升幅度明顯,發展快于中部和長三角地區均速。

2002年以來,安徽省公共健康治理能力評分提升了266.4%,增速高于中部地區平均增速(259.4%)和長三角地區平均增速(200.0%),進展迅速。

結合安徽省區域發展布局和當前公共健康治理能力的現狀,可明確其未來的發展目標應是如何“鞏固中部領先地位,并逐步縮小與長三角地區的差距”。

2 提升公共健康治理能力需要鞏固優勢、彌補短板

2.1 安徽省公共健康治理能力具備的優勢

其一,健康優先氛圍基本形成。國家實施健康中國戰略背景下,健康優先原則在安徽省基本得到貫徹落實,有針對性地制定了一系列政策文件,從全局性的《健康安徽行動實施方案》《安徽省“十四五”衛生健康規劃》,到針對特定領域的《安徽省防治慢性病中長期規劃(2017—2025年)》《安徽省婦女發展綱要和安徽省兒童發展綱要》等,再到針對專病的《安徽省職業病防治“十四五”規劃》《安徽省殘疾預防行動計劃(2022—2025年)》等。這些政策的制定與貫徹不僅對實現“健康融入所有政策”起到了正面推動作用,而且在優先程度方面獲得了較高評價,其優先程度評分達685.7分,高于中部地區平均水平。

其二,組織架構基本形成體系。安徽省已建立起覆蓋“省-市-區-基層”四級的組織體系,涵蓋同級政府及相關部門、專業機構等,體系健全程度為866.5分,位列中部地區第1位,總體上與長三角平均水平趨近。公共健康應由政府主導,各方協同參與,通過多部門和機構的協同參與,將有效落實各項職能,更好維護公眾健康與促進健康公平。

其三,政府主導的投入機制逐步形成。安徽省堅持政府主導、分級負責,多元投入。據統計,“十三五”時期全省財政對公共健康服務累計投入425.7億元,年均增長20%[9]。政府主導的投入機制得以進一步發展完善,財力資源政府主導程度、投入適宜程度、穩定增長程度評分分別為718.9分、689.1分、705.8分,均高于中部地區和長三角地區平均水平。

其四,管理運行機制較為健全。公共健康管理機制應涉及的25類內容形式中,安徽省的平均覆蓋率超過90.5%,涉及近期目標、專業人員資格標準、評價考核指標等多個方面,尤其是突發領域完備程度已達98.7%。內容形式完備程度評分為872.7分,高于中部地區的平均水平,為各項工作的開展有章可循奠定了基礎。此外,以健康為導向的評價指標體系初步建立,設立了具有針對性的評價考核指標及評價考核標準,例如重大慢性病過早死亡率等。

其五,業務部門目標設置合理。從公共健康中各項工作的目標設置程度來看,安徽省的目標設置體現了對公眾健康需要的回應,科學合理程度為635.8分,與公眾需要匹配程度為744.0分,均高于中部地區平均水平。特別是慢性病防制領域,設置一級預防定量、敏感病種數的占比為45.5%,比中部平均高150.0%,比長三角平均高48.2%。例如“腦卒中發病率上升幅度控制在5%以內”“慢阻肺40歲以上患病率控制在8%以內”等,但科學合理的目標設置仍需要系統努力才能實現。

2.2 安徽省公共健康治理能力存在的不足

安徽省公共健康治理能力仍存在較為突出的短板,表現在:

其一,日常工作協調乏力。盡管組織架構健全程度較高,但日常工作中各方協作聯動程度較低,協調權威程度僅為343.2分,要達到適宜標準仍需提升191.4%。協調乏力主要體現為關鍵支撐部門和其他支撐部門協調程度低,覆蓋范圍分別僅有25.0%,多部門協調困難極易造成扯皮推諉。

其二,部門職責分工不明。缺乏權威有效的協調,極易導致各部門職責分工不明確,目前的職責明確程度評分僅為257.9分,低于中部平均的278.6分和長三角平均的325.6分,與適宜標準的差距明顯。以重大疫情處置為例,盡管業務部門和專業機構的職責明確,清晰可考核比例達到100.0%,但關鍵支撐部門的占比為50.0%,其他支撐部門的占比僅為7.7%。公共健康事業不能僅依靠衛生健康系統,分工不明確將導致其獨木難支,難以形成合力。

其三,專業隊伍配置不足。職責不明確還將導致相關工作難以落實到位,例如人力資源配置的欠缺。我國每萬人口公共衛生人員數為6.79人,每萬人口疾控人員數為1.49人[10];安徽全省每萬人口公共衛生人員數為4.10人,每萬人口疾控人員數為0.97人[11],低于全國平均水平。人力資源規模適宜程度、能力勝任程度和有效激勵程度評分分別為544.2分、558.5分和495.3分,整體的資源配置適宜程度評分為523.2分,雖然略高于中部地區和長三角地區平均水平,但與適宜標準相比仍有不小差距。

其四,運行機制落實不暢。職責不明確的另一負面影響是影響管理機制的有效落實。主要表現為:一是缺乏有效的外部監控考核機制,機制的可行程度評分僅有161.8分,遠低于適宜標準,主要體現在外部考核主體缺位,監控不可落實,即職責清晰且有明確考核主體的部門較少,且局限在業務部門。二是部門職責和評價標準設置不足,主要部門也未全面納入評價體系,尤其是缺少針對財力、人力等關鍵支撐部門的評價指標,評價體系的可落實程度評分為305.2分,比長三角平均水平低14.6%。

綜合分析體系的優勢與不足,可以明確當前業務部門的職責基本清晰,但未完全落實,相關支撐部門職責不清晰不可考核,這一問題對公共健康治理能力的發展影響最大,是當前應關注解決的關鍵問題。這一關鍵問題的存在對體系各方面產生了負面影響:關鍵支撐部門職責不夠清晰、難以考核,職責明確程度評分僅為257.9分,會阻礙公共健康體系建設整體氛圍的形成,經濟發展無法轉化為對體系的有力支撐,影響人財物資源配置,例如人力資源缺乏有效的激勵機制,評分為495.3分,物力種類不齊全,評分為526.3分;還會導致管理運行機制流于形式,難以落實,例如政府主導、相關部門等各盡其責的協作聯動能力較弱,協調與激勵機制的可行程度評分僅為138.8分;對各相關方行為缺乏約束力,不能保證相關部門、專業機構等有效落實規定和要求,法律規制程度評分僅為346.2分。在此情況下,業務主管部門和專業機構職責即便基本清晰,也難以完全落實,例如功能服務公平性低(407.8分)、健康風險防控能力弱(140.4分)。因此,安徽若能有效解決關鍵問題,將可彌補短板,提升公共健康治理能力;否則,原有的優勢也可能被消減。

3 明確各方職責、確保各司其職是安徽省實現發展目標的突破口

在當前政府對衛生健康工作高度重視的基礎上,安徽省提升公共健康治理的突破口應為確保各部門職責清晰可考、落實到位,從而能夠完善日常工作的協調機制,強化部門間的統籌協調。在這一方面,可以借鑒近年來重大疫情聯防聯控實踐的成功經驗,2020年前后,在政府的重視下,安徽省關鍵支撐部門的職責明確程度提升尤為明顯,從無到有,達到50%,推動了整體職責明確程度提升。這意味著,如果能夠把上述的突破口落實到位,把“職責不明確”變成“職責明確”,對公共健康治理能力的提升將大有裨益。

一是明確各部門職責分工,確保各司其職。對于業務部門,在當前職責相對清晰的基礎上,應提升其落實程度;對于財政、人力、政策保障等關鍵支撐部門,要確保其職責清晰、可考并落實到位,例如財政部門應定量明確經費投入的總量、增長幅度并形成制度性要求,確保資源配置到位;人力保障部門和衛生健康生部門通過制定合理的人員激勵政策,吸引和穩定高素質人才。職責分工明確,強化考核,確保落實,整體職責明確程度有望提升287.7%。

二是全面提升人力資源配置程度。安徽省已做出制度性安排,將在“十四五”期間進一步擴大人力資源供給,優化人力資源結構,預計到2025年達到每萬人口公共衛生人員數8.3的目標[12]。加強專業機構高層次人才培養和引進,著力提高新形勢下專業人員的崗位勝任能力,落實高層次人才(團隊)引進獎勵扶持政策,推動高水平專業人才隊伍的建設[13]。若能夠全面落實,經濟發展動能將轉化為有效的人力資源投入,將有望推動人力資源配置適宜程度提升91.1%。

三是完善切實可行的管理運行機制。建立由政府主導的權威的管理與監控機制,實現省級統籌、跨部門協同,運用一系列政策工具推動公共健康工作落實。同時要緊抓各單位職責落實到位,設立相應的考核標準,借鑒重大疫情防控經驗,不僅針對衛生健康管理部門和專業機構,針對相關支撐部門尤其是負責資源配置等的關鍵支撐部門予以考核,從而有望推動管理機制的健全程度提升131.9%。

從突破口入手,并且各項配套措施完全落實到位,將能夠引動全體系的共同努力、實現全要素的綜合改進,進而推動安徽省公共健康治理能力評分再提升46.3%,實現“鞏固中部領先地位,并逐步縮小與長三角地區的差距”的發展目標。

利益沖突無