制度變遷視域下土地儲備治理體系的優化邏輯

衡愛民 李為科

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.12.002

歡迎按以下格式引用：衡愛民，李為科.制度變遷視域下土地儲備治理體系的優化邏輯［J］.重慶大學學報（社會科學版），2024（1）：248-257.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.12.002.

Citation Format：

HENG Aimin， LI Weike. Optimization logic of land reserve management system from the perspective of institutional change［J］. Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2024（1）：248-257.Doi：10.11835/ j.issn.1008-5831.fx.2022.12.002.

基金項目：

重慶市教委人文社會科學重點項目“三權分置下農村土地承包經營權流轉制度改革研究”（17SKG108）；重慶市社會科學規劃中特理論一般項目“成渝地區雙城經濟圈生態保護補償機制研究”（2022ZTYB25）；重慶市教委科學技術研究項目“制度變遷視域下重慶土地儲備運行機制研究”（KJ1707182）；四川外國語大學科研項目“精準扶貧視域下農業生態補償法律制度研究”（sisu201811）

作者簡介：

衡愛民，四川外國語大學國際法學與社會學院教授，Email：1019062817@qq.com；李為科，重慶市土地儲備整治中心，Email：530904687@qq.com。

摘要：

土地儲備治理體系是國家加強全民所有土地資產管理、優化土地資產配置、增強土地市場有效供給的重要基礎。隨著我國城市化進程的加快，土地發展權利益分配、權利歸屬等問題凸顯，其中因土地儲備治理體系滯后而帶來的問題較為常見。以制度變遷為視域，梳理土地儲備體系的法理考察與實踐演進，探討土地儲備治理體系的優化邏輯和具體路徑，將為高效配置土地資源、提升城市品質、促進經濟社會發展提供新動能、新模式和新路徑，具有重要的理論和現實意義。本研究以重慶為例，從土地儲備治理體系的現狀出發，對近年來土地儲備總體經營情況、重點功能片區土地經營效益、土地儲備治理體系展開實證分析，實踐表明土地儲備治理體系土地儲備融資渠道得到拓寬，有力支持了當地經濟建設，土地儲備財務風險得到控制，土地儲備監管更為便捷，土地儲備促進了重大項目工程建設的推進，土地儲備中心加強了一級市場調控，建立儲備土地信息庫，科學編制儲備計劃，加快推進前期開發，統籌安排各類資金等工作。不足之處在于，土地儲備機構職能權限界限不清，儲備整治工作資金保障機制不太健全，國土空間規劃引領土地儲備整治工作的機制尚未建立，土地儲備前期開發、系統性風險問題未得到足夠重視?；诶碚摵蛯嵶C分析，研究認為應以土地確權帶動土地流轉，以土地流轉激活土地儲備，強化土地價值管理，增強土地附加功能，健全土地儲備體系有助于有效利用未開發的土地資源、減少土地資源的閑置和流失、保障土地資源發展權。進而從宏觀上提出以土地確權帶動農村土地流轉，以土地流轉激活土地儲備不斷創新的改革路徑；從微觀上提出應理順土地儲備組織治理體系、優化土地儲備資金融資體系、完善土地增值收益分配體系、優化城市空間治理體系、加強土地儲備系統性風險應對，進一步規制宏觀經濟下行、土地價值下跌等系統性風險等方面進行完善的具體路徑。

關鍵詞：制度變遷；土地儲備；土地發展權；土地收益；土地融資

中圖分類號：D912.3；F301.2? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-5831（2024）01-0248-10

土地是國民經濟發展的第一生產要素，土地儲備是土地市場宏觀調控的有效手段，也是土地市場有序運行的重要保障。隨著我國城市化進程的加快，土地發展權利益分配、權利歸屬等問題凸顯，其中因土地儲備治理體系滯后而帶來的問題較為常見。黨的十八大以來，國家加大了土地制度改革和制度建設力度，強化政府對土地的集中統一管理，優化土地增值收益分配，完善土地二級市場，所有權、承包權和經營權實行“三權分置”，創新了土地制度有效實現形式。作為深化改革的重要成果，土地儲備治理體系與資金籌集、土地流轉、利益分配等多個方面密切相關，有力地支撐了經濟增長、社會發展。本文將從制度變遷視域下土地儲備治理體系的法理考察出發，基于實際運行過程中存在的不足以及內在需求，探索對應路徑，以期推動土地儲備治理體系的完善和發展。

一、制度變遷視域下土地儲備治理體系之法理考察

土地儲備治理體系包括土地儲備治理結構、功能、制度、方法和運行等體系。我國的土地儲備產生與發展包括三個歷程：分散探索階段（1996—2001年），這個階段土地儲備運行模式、主體、客體等存在差異，缺乏統一的土地儲備治理體系；中央政府主導的試行階段（2001—2007年），土地儲備在穩定土地市場秩序、回收閑置土地和集約利用存量土地服務等方面具有顯著的作用，土地儲備籌資渠道得以拓展，財務會計核算制度得以建立；全面完善推行階段（2007年至今），土地儲備治理體系較之前更為完善，機構、融資等管理制度較為規范。

（一）土地儲備治理體系的理論淵源

對于土地儲備，依照中華人民共和國自然資源部（以下簡稱“自然資源部”）的解釋，指“地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為”。土地產權變化流轉貫穿了土地儲備整個過程。因此，明確土地產權的歸屬，完善土地產權的結構體系是土地儲備的前提和基礎。土地產權制度既包括對土地產權進行界定和保護的土地產權基礎制度，也包括土地產權市場交易制度以及對土地產權交易市場進行宏觀調控和規制的制度［1］，具體而言，如土地所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權和地役權等多項權利。土地產權體現了所有制的結構，我國的土地所有制是社會主義公有制即包括全民所有制和勞動群眾集體所有制。從理論角度而言，土地產權所有人是國家和集體。有償使用土地使用權使土地實現了民事流轉，對于市場化配置的經營性用地，政府先行儲備土地，再通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式公開出讓，實現重置土地發展權以及公平分配土地增值收益［2］。土地儲備程序上分為三個階段即擬儲備、儲備入庫和儲備供應。擬儲備指前期的收回（收購）、征地拆遷、安置補償、整治招標及實施等；儲備入庫階段指按照標準驗收、不動產登記、入庫備案等，此階段土地產權發生轉移；供應階段指凡經營性用地供應，納入土地儲備庫后才能入市，以儲備為手段統籌加強對土地的統籌管理，通過有償使用體現土地資源的價值。

土地發展權是土地所有權的自然延伸。在土地儲備過程中，土地發展權配置與流轉優化是重要的理論淵源。土地發展權，起源于英國，指在使用土地過程中再進一步發展的權利，即開發利用土地和變更土地用途和性質的權利［3］。土地發展權是土地所有權的重要組成部分，存在于各類空間規劃與配套的管理體系之中，土地發展權能合理配置土地資源和提升其價值，為土地擁有者提供平等的發展機會以分享土地增值帶來的利益和實現權利、資源、財產的有效統一，土地發展權是進一步開發的權利，是可與土地所有權分離而單獨處分的權利。在土地征收過程中，土地增值收益的分配要實現從“國家壟斷土地一級市場+低征高賣”方式向“市場價格補償+合理征稅”方式轉變；在耕地保護、環境保護等公共利益的維護過程中，土地增值收益的分配要實現從“土地發展權國有化+建設用地指標管制”向“規劃管制+發展權市場化交易”方式轉變［4］。我國土地利用國家管制權包括規定土地用途、編制用地規劃、進行開發管理控制等方面。我國法律雖未言明土地發展權卻多采取了土地發展權國有的模式。在實際工作中，一些地方政府對土地發展權制度轉移進行了創新，如成都耕地保護基金制度，上海浦東新區基本農田保護和扶持村級組織專項資金制度，建設用地指標跨省轉移的“浙江模式”以及城鄉土地地票交易的“重慶模式”等。這些模式在保障地權的基礎上，實現了以市場為導向的地權交易與維護社會公共利益之間的適度平衡［5］。

（二）土地儲備治理體系的立法淵源

其一，土地儲備的法秩序，主要由《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律確立?！稇椃ā返?0條明確了我國土地所有制結構，“宅基和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。為土地儲備治理體系提供了法理依據，“集體土地所有權不能直接進入市場交易，經營權和使用權是實現集體土地財產功能的重要權能”?！锻恋毓芾矸ā罚?019）第 63 條、《民法典》第 361 條等對集體經營性建設用地使用權轉讓、交換、出資、贈與和抵押等做了詳細的規定?！叭龣喾种谩钡南嚓P制度是對我國農地制度改革成果的法律固定，強化土地發展權的前提是對土地經營者生存權有所保障，土地經營權超越原來的集體經濟，向擅長規模經營的“能手”集中［6］。

其二，在行政法規方面，主要有國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021，以下簡稱《土地管理法實施條例》）等。這些制度條例對國土空間規劃管控、土地承包權、土地承包經營權、土地經營權的制度，以及城鄉統一建設用地市場中政府與市場、城市與農村的關系建設等作了制度設計，對土地儲備中涉及的征收程序、征收補償、風險防控，以及國有土地的出讓等問題作了明確詳細的規定。其中，《土地管理法實施條例》第5條規定，未確定使用權的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理?！稌盒袟l例》第26規定了對于土地使用權轉讓價格明顯低于市場價格的情形，市縣人民政府享有優先購買權。該條規定也是土地儲備機構行使優先購買權的依據?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第3條規定了國土空間規劃的基本原則，第14條規定了土地儲備應優先使用存量建設用地，提高建設用地使用效率等。以上文件奠定了土地儲備整治的新秩序，重塑了土地產權和健全土地所有者權益的治理體系。

其三，部委相關規章制度及規范性文件。在土地儲備機構管理、制度等方面，《土地儲備管理辦法》（2007）提出了完善土地儲備制度、加強土地調控、促進土地節約集約利用、提高建設用地保障能力等相關措施?！蛾P于加強土地儲備與融資管理的通知》（2012）要求建立土地儲備機構名錄庫，嚴格土地儲備機構管理?！锻恋貎涔芾磙k法》（2017）進一步明確實施土地儲備名錄制管理，深化和完善土地儲備全流程管理，推進土地儲備資金管理和融資方式調整，要求構建多部門聯合監管體系。在土地儲備基金等方面，如《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（2006）、《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（2016）對加強政府土地儲備調控能力、債務處置、籌資方式調整，以及政府采購工作等進行了相應規定，明確提出了從土地出讓收入和國有土地收益金中安排資金、設立地方債券籌資、經財政部門批準的其他資金以及相應的利息收入等五條籌資渠道?！兜胤秸恋貎鋵ｍ梻芾磙k法（試行）》（2017）進一步明確設立了土地儲備專項債券等。

其四，地方性法規和政府規章。各地在探索土地儲備和逐步試點到規范化運作上積累了許多經驗和成果，其表現之一是形成了地方性法規和規范性文件。從杭州市2000年修正出臺的《土地儲備實施辦法》開始，20余年來，各地相繼出臺的土地儲備地方政府規章有力地推動了當地土地儲備工作的發展。隨著新修訂的《土地儲備管理辦法》（2018）出臺，為應對新形勢下的新問題，一些地方政府開始對其土地儲備治理體系進行修訂完善。如重慶制定的《重慶市集體土地征收補償安置辦法》（2021）、《重慶市規劃和自然資源局關于進一步加強土地儲備整治工作的通知》（2019）對國有土地儲備在儲備土地資質、主體、審批權限及程序等方面作了進一步明確和規范，對妥善處理好土地產權、補償安置等問題作了系統規定。又如浙江制定的《浙江省土地管理條例》（2021）突出了共同富裕示范區建設和土地節約集約利用等。

二、土地儲備治理體系的實證分析——以重慶市為例

我國城市土地儲備始于滬杭等地區，其模式主要有上海模式、杭州模式和武漢模式。重慶在吸取上海經驗的基礎上不斷探索，在規范土地市場秩序、加強宏觀調控、防止國有資產流失、確保規劃有序實施等方面發揮了重要作用，在全國具有一定的案例價值。

2002年頒布的《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》標志著重慶市土地儲備制度的正式建立。2003年，重慶市地產集團成立進一步規范了土地儲備管理。之后，渝富集團、城投集團、交開投集團等相繼增加了土地儲備和土地整治的職能，形成多主體協同推進的局面。經過20多年的發展，重慶市形成了政府主導、其他市場主體參與的多元化土地儲備模式，運用市場經濟手段擴大土地儲備資金來源和途徑，實現了土地市場健康發展，促進了土地資源的有效合理利用。截至2023年11月底，市土地儲備整治中心負責的在管市級儲備土地面積約157.2 平方公里，其中現行規劃已覆蓋面積103.8平方公里，未覆蓋面積約53.4平方公里。在規劃已覆蓋的103.8平方公里中，涉及住宅、商業、工業、公共服務等多用途，其中居住用地約30.2平方公里，商業商務用地約8.9平方公里，其他用地約64.7平方公里。土地儲備制度運行多年來，既提高了土地經濟價值，也反哺城市社會基礎設施建設，推動了城市建設和發展。

（一）土地儲備治理體系的現狀及優勢

第一，土地儲備融資渠道得到拓寬。傳統的土地儲備資金主要來自政府財政撥款和利用土地使用權的銀行抵押貸款，資金渠道狹窄，制約了土地儲備的數量，降低了政府調控土地市場的能力。為解決上述問題，重慶充分發揮政府的主導作用，嚴格要求增量土地和存量土地用作經營性項目用地必須經過土地儲備機構批準，并且創造性地把儲備的土地與建設中的水利設施、道路橋梁建設工程項目相連接，以未來土地出讓后產生的預期收益向銀行抵押貸款。國有獨資企業也拓寬了融資渠道，通過債券、股票、信托等多種方式籌集資金，擴大了土地儲備規模，提高了政府對土地市場的調控能力，有效保障了土地收儲的正常進行［7］。土地儲備融資渠道得到拓寬，有力地支持了當地經濟建設。

第二，土地儲備財務風險得到一定控制。市場是化解財務風險的有效手段。不同類型的國有獨資企業在土地儲備工作中既代表政府執行土地儲備計劃又作為市場主體考慮盈利。不同類型的國有獨資企業采用市場資本運作的方式使土地儲備的財務風險得到控制。重慶土地儲備注重商業和公共服務開發并重的使用原則，兼顧近期和長遠，既促進了城市快速發展和民生改善，又加強了基礎及文化設施建設，促進了儲備土地的增值。

第三，土地儲備監管更為便捷。重慶土地儲備模式實現了土地儲備計劃、管理、開發和出讓等環節的分離，土地管理部門制定計劃，由同類型的國有獨資企業執行，土地產權交易中心出讓土地，實際操作過程中各司其職，分別負責土地儲備計劃、管理、開發和出讓等環節，這種方式更利于制度監管，行政部門能更好地發揮行政管理者的作用，避免了同時作為市場經營者而衍生的職責職權沖突［8］。

第四，土地儲備促進了重大項目工程建設的推進。重慶地產集團專門從事土地儲備，其他不同類型的國有獨資企業均負有在土地儲備之外基礎設施建設等職能。不同類型的國有獨資企業通過儲備土地，將生地轉化為熟地，完善凈地道路、供水、供電、供氣、土地平整等基礎設施建設，提高土地經濟價值后獲得土地出讓金，從而反哺國有獨資企業自身承擔的基礎設施項目。如重慶高等級公路建設投資有限公司通過儲備土地、出讓土地獲得收益推進本市道路建設。渝富集團通過收儲土地、出讓土地等方式獲得收益，為調整本市工業結構和重大產業項目建設提供資金。此外，重慶土地儲備整治中心還著力加強了一級市場調控、建立儲備土地信息庫、科學編制儲備計劃、加快推進前期開發、統籌安排各類資金等工作。

（二）土地儲備治理體系存在的不足

第一，土地儲備機構職能權限存在不足。根據《土地儲備管理辦法》相關規定，土地儲備機構是經市縣人民政府批準并由自然資源部門管理的具有獨立法人資格的事業單位。重慶市土地整治儲備中心和市土地整理中心整體劃入市地產集團，有利于協調土地儲備機構工作和提高運轉效率。同時，在土地儲備機構的建立過程中讓多家國有獨資企業獲得土地儲備職能，按照不同土地的用途和性質由不同的國有獨資企業進行收儲。雖然這些不同類型的國有獨資企業采用市場資本運作的方式拓寬了土地儲備資金來源，擴大了土地儲備數量，但不同類型的國有獨資企業實際擁有的土地儲備職能與該規定有一定的差距。此外，在土地儲備公權力行使中，土地儲備機構進行土地儲備的方式主要為土地收回、行使優先購買權、收購和土地征收。根據我國相關法律，土地征收的實施主體為縣級以上地方人民政府?？梢姺蓛H明確授權土地儲備機構行使土地收購的職能，而并未授權其他如行使土地收回、優先購買權及土地征收的職能，土地儲備機構要想實施其他職能必須依靠政府機關。根據地方性法規可以發揮自主性，在不違憲違法的基礎上因地制宜根據地方需要結合具體實情合理授權其他行政主體行使相應的行政職權。重慶土地儲備實踐中，不同類型的國有獨資企業以及其他土地儲備機構不僅在土地征收等過程中成為主體，而且不同類型的國有獨資企業以及其他土地儲備機構還實施了土地儲備，職能權限較為模糊。

第二，儲備整治工作資金保障機制尚不太健全。市場是化解財務風險的有效手段。不同類型的國有獨資企業采用市場資本運作的方式可使土地儲備的財務風險得到控制。重慶土地儲備模式雖然讓不同類型的國有獨資公司開拓了其他融資渠道，并以自身資產為限向銀行抵押借貸，使其改變傳統模式下僅依靠政府信用借貸而引發的擔保責任風險，但其中不足的是銀行借貸資金在所有資金來源中的比例仍然較大。各種靈活方式的融資項目，雖然是以企業名義向銀行借貸承擔債務，但企業多是以與政府簽訂入股協議或服務協議為憑借以獲取銀行借貸信任，企業再以土地變“熟地”后獲取一定的土地出讓金分成。一旦經濟下行，土地貶值，土地出讓金受市場波動影響導致可獲利益急劇收縮，企業將無法承擔高額債務，政府也難逃債務風險［9］。此外，土地儲備整治工作經費雖列入市財政局年度專項預算予以保障，但是根據市級財政狀況和土地儲備整治工作需要，臨時確定可撥付的額度。受國家停發土地儲備專項債券的影響，整治資金全靠土地成本返還，在確保還本付息等剛性兌付后，年度整治資金難以全額保障，且資金到位時序與整治資金需求時間上存在錯配。雖然市財政局擬繼續發行項目收益債券用于儲備土地整治工作，但該項資金用途僅限定于基礎設施建設范圍，無法全面保障項目征拆工作資金需求。

第三，國土空間規劃引領土地儲備整治工作機制尚未建立。一是市級儲備有的土地片區現行規劃尚有優化提升空間。如有的片區規劃產業用地偏多；有的片區尚未規劃布局軌道站點或站點密度不足；有的片區公共設施、綠地和其他空間布局不足。二是土地供應和修復工作的規劃和協調不足，盡管負責實施整改計劃的相關單位已經制定了整體計劃，但分布較為零散，成片集中度不高，缺乏對土地供應和整治工作的系統性研究，在未對所有儲備土地進行成熟度分析的情況下確定近期擬優先供地和率先整治的成熟片區、成熟單元；未制定土地擬供應3年滾動計劃和成熟單元整治3年滾動計劃；每年成熟區域完成整治驗收入庫的經營性地塊面積還不足以保障供地需求，當年度土地供應也未優先從已完成整治驗收的在庫成熟地塊中選取。三是市級儲備土地整體形象尚未展現。對市級儲備土地整治工作未統一明確有關規劃設計標準和建設管護要求，如地塊周邊圍墻圍擋的統一規劃設計標準以及儲備管護信息公告牌設置要求；各等級道路、環境治理的統一規劃設計標準；已完成整治驗收入庫的土地日常管護要求等。

第四，土地儲備前期開發、系統性風險問題未得到足夠重視。執行土地年度供應計劃是土地前期的開發工作。根據《土地儲備管理辦法》相關規定，土地儲備機構有權經市縣人民政府的土地資源管理部門批準對依法納入的土地進行開發、保護和整理，并且有權就開發整理過程中涉及的土地平整、供水、供電、綠化等基礎設施建設以公開招標的方式確立具體施工單位，也可對前期開發整理活動進行融資。土地儲備是一項系統工程，從土地儲備、前期開發到最終出讓的周期相對較長，市場環境變好、土地價值增加有助于良性循環，但如果出現宏觀經濟衰退、土地價值下降等情況，系統性風險就不可避免。此外，受市區兩級財稅體制限制，中心儲備土地只能限定在中心城區范圍。目前在管市級儲備土地主要有兩方面來源：一是市地產集團、城投集團、渝富集團、交開投集團的收儲項目；二是市政府指定收儲項目，這類項目多為解決國有企業困難、轉型發展、環保搬遷等特定目的而設立。除出讓用地外，重慶市土地儲備整治中心自成立以來，新增儲備用地總體呈現點狀多、成片少、面積小的特點，缺乏商業談判收儲項目，收儲渠道、儲備基金范圍也有待進一步拓寬。

三、制度變遷視域下土地儲備治理體系的優化邏輯

完善的土地儲備制度將為高效配置土地資源、提升城市品質、促進經濟社會發展提供新動能、新模式和新路徑?；谏衔膶ν恋貎渲贫鹊睦碚摵蛯嵶C分析，提出以下具體優化邏輯。

（一）理順土地儲備組織治理體系

土地整治儲備中心宗旨為土地儲備提供服務，職責主要包括根據城市規劃和年度土地供應計劃，因地制宜制定年度土地儲備計劃，組織開展土地儲備工作、土地整治工作。土地儲備是一項復雜的系統工程，應明確相關政府行政管理部門和土地儲備機構之間的權限定位，理順角色，保證部門協調辦公，精簡不必要的環節，高效辦公。統一組織，加強培訓，著力提高相關工作人員業務能力，為土地儲備實施、開展、執行各個環節的困境提供有價值或具有現實意義的解決思路。統籌安排，高度重視土地儲備年度計劃編制，前期深度調研，后期全局把握，以全市土地儲備計劃為綱領實施土地儲備活動，加強各部門之間的通力合作［10］。此外，還可成立由多個政府部門領導聯合組成的土地儲備管理委員會作為決策機構，土地儲備中心作為運作機構，土地管理局和其他職能部門負責指導和監督，保證土地儲備工作的順利開展和防止公權力的濫用［11］。明確行政授權必須有明確的法律、法規的依據，對涉及公權力行使的事宜應嚴格按照規定，做到程序正義，確保公權力按照法律實施。

（二）優化土地儲備資金融資體系

通過多種籌資方式拓展土地儲備融資渠道以滿足土地儲備現實資金需求，是土地儲備制度健康持續發展的重要保障。一是建立土地儲備專項基金。土地儲備專項基金由政府設立并對大眾發行，募集資金用于土地儲備，土地出讓收益包括進入土地基金和根據土地收益憑證進行分配的收益。二是實行土地資產證券化。政府以非流動性土地的未來收益為擔保發行證券，促進政府在短時間內快速籌集資金，降低銀行貸款資金比例優化資金結構，增加土地儲備資金渠道，有效分散和避免財務風險。土地資產證券化可委托銀行發行土地資產證券籌集資金以保證政府對土地資產有效經營。也可以考慮在土地儲備資產的基礎上，創新發展一些類債務融資模式，如發行“土地期權”、土地儲備資產“售后回租”、國庫土地儲備財產證券化［12］。三是運用熵值法等類似經過科學演繹的模型對土地儲備融資風險進行檢測。對土地儲備過程各個環節進行提前演繹，掌握融資風險情況，科學監管監督儲備過程，降低融資風險，為制定風險對策提供有效參考［13］。此外，為保障土地儲備資金的來源渠道，可考慮提留土地出讓部分收益建立土地儲備基金，單列用于當地土地儲備中心整治資金的需要。

（三）完善土地增值收益分配體系

在儲備土地如何分配收益方面，立法應當明確公共利益的需要，這是儲備土地獲得的基本保障。土地征收不僅要基于公益項目建設的需要，也要充分考量整個商業建設用地市場，經營性土地征收是我國土地征收的重要方面，也是土地征收制度改革的重點和難點［14］。實際操作過程存在土地征收后用于營利性的商品房的開發等問題，要明確城市土地儲備制度的目標宗旨，細化土地供應以促進土地資源合理利用。為了防止土地出讓后用于營利性商品房開發，可以借鑒相關經驗，將民眾參與貫穿土地儲備全過程，征收與否應聽取民眾意見，土地用途應公示公開，征收后土地供應最終去向也可啟動民主監督［15］。因土地儲備具有連續性，“公共利益”應貫穿各個階段，在土地入庫階段不僅要根據城市規劃和年度土地供應計劃征收土地，還應具體審查征收是否符合“公共利益”這一基本標準［16］。土地收儲后也應進一步明確公益性事業用地的供應，要嚴格按照規劃確定的土地用途進行及時供應和審查，其審查步驟依次為：征收目的本身的合法性、實現的必要性和有效性，以及公共福利目的與私人利益損失的比例性，其方法既具有“問題思維”的特點，又具有“系統思維”的特征，是兼顧公共利益與私人利益、促進國家權力結構平衡、實現正義的理性法則［17］?？傊?，應充分考量如何切實保障實現公共利益，逐步弱化政府土地儲備的收益激勵導向。在土地儲備過程中貫徹生態文明理念，強調生態土地保護和儲備，走綠色低碳城市建設發展之路［18］。土地征收是否符合“公共利益”的監督，可以通過地方人大對地方政府做出的由農用地轉為建設用地產生的增量土地的決定進行審查、調查和批準，也可將地方人大審批程序作為強制性前置程序，一方面發揮地方權力機關對地方行政機關的監督，另一方面起到嚴格控制增量土地和保護農業耕地的作用［19］。

（四）優化城市空間治理體系

適度調控土地供應總量、提高土地利用產出效率是土地儲備制度合理運作的前提和基礎。土地儲備量太大會導致資金被占用，儲備量過小又無法合理調控土地市場，應充分發揮集中分散的土地，促進土地資源優化配置。在制定土地供應計劃時應優化城市空間體系，考量生態、經濟、社會各方面效益，并據此編制合理的土地供應量，同時應嚴格管控增量土地數量，保護農用地，挖掘現有存量土地空間，實現存量與增量之間的平衡供應［20］。在實施存儲的過程中，目標可以是構建多層次、多類型的開放空間，并全面存儲區域開放空間和生態走廊區域。運用土地空間綜合整治、生態修復等手段，根據實際情況打造沿江、沿路、依山的綠色生態景觀帶，改善生態環境，打造優質開放空間，提升城市整體價值［21］。此外，還應加強土地招投標信息公開化和透明化，嚴格依照土地管理辦法、招投標法規定的程序進行，充分保障土地關系人知情權和參與權。不同類型的國有獨資企業負有的責任不能只追求經濟效益而忽視社會效益，還應向社會主動公布土地儲備的實施情況。

當然，制度變遷視域下土地儲備治理體系的優化還應加強土地儲備系統性風險應對，進一步規制宏觀經濟下行、土地價值下跌等系統性風險。同時，要進一步完善土地儲備法治體系，如加快推進土地儲備立法，從法律層面進行明確和定義，在上位法中明確土地儲備制度，明確土地儲備機構在土地收儲過程中履行的優先購買權的合法性，加強全國性土地儲備專項法規的統籌制定，完善溝通監管體制建設，設定土地儲備目的、范圍和程序。進一步修訂和完善地方性的土地儲備管理辦法。

四、結語

土地儲備治理體系是國家加強全民所有土地資產管理、優化土地資產配置、增強土地市場有效供給的重要基礎。本研究以重慶為例，從土地儲備治理體系的現狀出發，對近年來土地儲備總體經營情況、重點功能片區土地經營效益等進行分析、總結，通過結合和機制設計，運用法學、應用經濟學等方法分析土地儲備制度與市場經濟發展的規律。從宏觀上提出以土地確權帶動土地流轉，以土地流轉激活土地儲備，強化土地價值管理，增強土地附加功能的改革路徑；從微觀上提出從完善土地儲備相關法律法規、著眼城市品質提升加強土地儲備工作統籌、完善土地收益分享機制、完善土地儲備機構與市場主體的合作機制、創新融資模式、構建相應的風險防控機制等具體路徑。

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Optimization logic of land reserve management system

from the perspective of institutional change

HENG Aimin1， LI Weike2

（1. College of International Law and Sociology， Sichuan International Studies University，

Chongqing 400031， P. R. China; 2. Chongqing Land Reserve and

Renovation Center， Chongqing 401147， P. R. China）

Abstract：

The land reserve management system is an important foundation for the state to strengthen the management of land assets owned by all people， optimize the allocation of land assets， and enhance the effective supply of land market. With the accelerated urbanization process in China， the problems of benefit distribution and rights attribution of land development rights have been highlighted， among which the problems caused by the lagging land reserve management system are more common. Taking institutional changes as the perspective， the study compares the jurisprudential investigation and practical evolution of the land reserve system， and explores the optimization logic and specific paths of the land reserve management system， which will provide new dynamics， new models and new paths for efficient allocation of land resources， improving urban quality and promoting economic and social development， with important theoretical and practical significance. Taking Chongqing as an example， this study starts from the current situation of the land reserve management system and carries out empirical analysis on the overall operation of land reserve， land operation efficiency of key functional areas， and land reserve management system in recent years. The practice shows that the land reserve management system has broadened land reserve financing channels， strongly supported local economic construction， controlled the financial risks of land reserve， and made the supervision of land reserve more convenient. Land reserve has promoted the construction of major projects， and the land reserve center has strengthened the primary market regulation and control， established the reserve land information database， scientifically prepared the reserve plan， accelerated the preliminary development， and coordinated the arrangement of various funds. The shortcomings are that the boundaries of functional authority of land reserve institutions are unclear， the mechanism of guaranteeing funds for reserve and remediation work is not sound， the mechanism of land spatial planning leading land reserve and remediation work has not been established， and the problems of pre-development of land reserve and systemic risks have not been paid enough attention. Based on theoretical and empirical analysis， the study concludes that land transfer should be driven by land entitling， land reserve should be activated by land transfer， land value management should be strengthened， land additional functions should be enhanced， and a sound land reserve system can help to effectively utilize undeveloped land resources， reduce idleness and loss of land resources， and guarantee the right to development of land resources. From a macro perspective， the reform path of promoting rural land transfer with land rights and activating land reserve innovation with land transfer is proposed. From a micro perspective， it is proposed that the organizational management system of land reserve should be rationalized， the financing system of land reserve capital should be optimized， the distribution system of land value-added revenue should be improved， the urban spatial governance system should be optimized， and the systemic risk response of land reserve should be strengthened to further regulate systemic risks such as macroeconomic downturn and land value decline.

Key words：

institutional change; land reserve; land development rights; land profits; land financing（責任編輯? 胡志平）