共同體凝聚政策理論下的英國移民融合：緣起、困境及啟示

王哲林

中國人民警察大學（廣州） 移民管理學院，廣東 廣州 510663

2011 年，英國首相卡梅倫宣布實行70 多年的多元文化主義政策失敗后，共同體凝聚政策作為“代替品”開始進入英國移民融合的舞臺中央。共同體凝聚政策旨在加強對國家或地區的身份認同，盡可能減小主體民族與移民族群之間的差異，以實現真正的移民融合。本文分析共同體凝聚政策的緣起和發展脈絡，以及英國移民融合的現實困境，研究其在共同體凝聚政策下移民政策改革思路，結合人類命運共同體理念，為我國移民融合政策制定提供借鑒。

一、從理想主義到現實主義的英國移民融合政策

（一）理想主義：移民“融合說”

二戰結束后，大量外來移民進入英國，他們在經濟修復和社會建設中作出較大貢獻，但同樣也引發棘手的移民與種族矛盾問題。威爾遜政府對當時的移民政策進行改革，提出“移民融合”的新內容，即推行“限制—融合”的移民政策。1965 年政府發布的《來自英聯邦的移民》（Immigration from the Commonwealth）針對“移民融合”提出“政府應采取積極措施，確保已入境的移民及其子女在英國社會中享有恰當的地位和待遇”［1］。

《1968 年種族關系法》草案第3、4、5 條款明確規定對在就業、住房和其他公共場所的設施服務以及保險、工會等領域出現的種族歧視進行禁止。該法不僅規定和處理了英國的種族關系問題，還顯示出當時英國移民政策的“融合”趨勢，推動移民最大限度地融入英國主流文化，為日后歷屆政府制定移民政策奠定框架和模式。時任工黨內政大臣羅伊·詹金斯是當時融合派的代表，他認為融合并非是一個扁平的過程，而是在一個相互寬容的環境中，通過文化多樣性來實現人人機會平等的過程。融合并不意味著要移民放棄自己本身的民族文化或信仰，應該是一個互相包容與認同的過程。受到美國民權運動和加拿大多元文化政策的影響，英國移民政策開始推行多元文化主義?！?968 年種族關系法》鞏固了英國戰后關于移民融合趨勢的政策，有力地保護了移民的基本權益，推動英國多元文化主義的構建。

（二）現實主義：矛盾逐步升級

英國通過一系列針對移民的立法限制，以及嚴格的邊境管制和內政部龐大的行政自由裁量權，確保了英國移民政策的實施。1962 年，英國政府加強管制，只允許有明確就業機會或有足夠錢養活自己而沒有工作的英聯邦移民入境；1971年，除了父母或祖父母在英國出生的人外，英聯邦公民的所有特權都被取消；1988 年，英國公民和永久居民的配偶、家庭加入英國的權利被剝奪。這些變化使英國移民系統成為西方最難以進入的移民系統之一［2］。

隨著全球一體化進一步發展，英國逐步放棄“多元文化主義”，轉向移民融入治理策略。以穆斯林移民為例，英國政府推出“社區融入”（Community Integration）的社會治理策略，在身份上加強公民認同，在移民治理上推動穆斯林在其所居住社區的融入進程。但好景不長，在面臨愈演愈烈的難民危機和恐怖襲擊事件后，英國公民對移民和難民越來越反感，甚至將國內一切負面問題都歸咎于移民，這也成為2016 年英國脫歐公投的誘因之一。脫歐派的一個主要觀點是要“控制我們的邊界”并限制進入英國的移民數量。這并非一種科學的或社會學的判斷，而是傳遞一種并不存在的政治信號：“移民將占領英國?！睂σ泼窈碗y民的負面看法不斷沖擊著民眾情緒的堤壩，削弱人們“共情和同情的能力”，使后脫歐時代的英國社會對“同一條船上”的移民缺乏包容和友好。許多英國人將移民視為侵占他們工作機會和社會福利的威脅，而忽視其對英國經濟、政治、文化和社會發展的貢獻。除經濟原因外，不斷抬頭的右翼民粹思想和種族主義也在其中推波助瀾，這些都清楚地顯現出橫貫英國社會的裂痕。

與美國、加拿大和澳大利亞不同，英國并非典型的移民國家，但移民同樣深刻地影響著英國的經濟發展與社會結構。在解決社會分裂和族群隔閡的問題上，多元文化主義曾經作出較大貢獻，但隨著時代發展已被證實不再可行，需要對移民政策進行恰當的改革和推進。

二、英國共同體凝聚政策的探索

從宏觀上看，共同體凝聚政策的提出對一個國家構建政治共同體有深遠的影響，也體現出英國一以貫之的謹慎、溫和的移民治理改革方法。

（一）背景與緣起

英國的身份認同已經成為一個嚴重的政治和歷史問題。18世紀至今，從“大英帝國”頻顯全球活力，到兩次世界大戰的漫長危機掩蓋了英格蘭的“缺失”問題——它從來沒有真正接受聯合王國（與威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭的聯合），更不要說接受并信任歐盟。英國不僅沒有建立起一個單一的聯合王國，也沒有孕育出強烈且具有凝聚力的身份認同感。然而，外來移民自二戰后不斷進入英國，移民融合也就相應成為國家重要事務之一。

表1 數據顯示，英國的宗教信仰、語言文化和族群呈現出多元化的特征，使得族裔多樣性和身份認同問題變得更加復雜，形成“超級多樣性”（superdiversity）的結構。主要原因是二戰后的全球流動愈加頻繁，非白人移民的涌入不僅帶來更多元的族群，也造就未來的“移民二代”“移民三代”等群體。從移民融合的角度來看，這種超級多樣性族群造就的移民身份認同過于分裂，完全與凝聚的方向背道而馳。

表1 2011年與2019年英格蘭和威爾士所有常住居民中宗教團體人口普查數據［3-4］

二戰后興起的多元文化主義在早期促進了移民融入英國社會，對于提高移民社會地位起到推動作用。但隨著經濟危機、難民潮和恐怖襲擊事件的愈演愈烈，英國的多元文化模式在移民問題上并沒有很好地解決族群和文化的融合問題。例如，信仰伊斯蘭教的人口在英國僅次于信仰基督教的人口。2011 年，英國的穆斯林人口已超過270 萬，他們仍然保留著對本宗教的文化認同根基。在多元文化主義倡導的尊重和保護外來移民文化模式下，穆斯林移民與主流文化價值觀和社會環境形成長期的隔閡，并沒有實現真正的移民社會融合。

1997 年，以比庫·帕瑞克為代表的調研組用3 年時間對移民聚居區開展調查，并形成《帕瑞克報告》（Parekh Report），提出移民融合應該強化“凝聚”。文化之間存在差異性，但并非“非黑即白”的存在，也就是說人們可能擁有多重身份認同的觀念，因此應該形成以“凝聚”為重心的共同體［5］。2001 年，英國北部的移民族群聚居地發生幾起騷亂事件，主要由于文化因素，特別是以穆斯林文化為典型的社區自我隔離而引發的。由此調研完成的《坎特報告》（Cantle Report）提出，多元文化主義造成的移民社群，不僅共同點很少，而且彼此之間缺乏聯系，這樣的“平行生活”才導致了各文化族群之間出現隔閡與差異［6］。因此，英國急需一個新的范式——共同體凝聚來改變現狀，通過創造共同經歷和價值觀來整合移民，緩解和消除移民對差異的態度和思想?！犊蔡貓蟾妗氛教岢龉餐w凝聚的理念，并得到英國政府的采納與施行，成為解決移民融合問題的新路徑。

（二）內容與成效

共同體凝聚政策的核心內容是加強族群身份認同，盡可能弱化主流族群與移民族群之間的差異。這為英國面臨的右翼民粹思想、反移民現象、脫離歐盟和恐怖襲擊等問題提供了一種解決思路。

1. 政策制定層面。從2002 年開始，英國內政部成立共同體凝聚專家組，不僅制定了政策層面的指導方針，并且確定了測量社會凝聚水平的標準化指標。隨后發布的《共同體凝聚——行動指南》《改善機遇、加強社會》等指導文件將凝聚力與種族平等相結合，意在增強社會凝聚力，避免因為種族差異造成的社會不平等阻礙社會進步和經濟發展。2006 年，政府設立的社區和地方政府管理部建立整合與凝聚委員會，充分調查導致不同地區和群體產生隔離和沖突事件的原因，并協助地方政府在本地構建凝聚力和適應力強的共同體。2007 年，融合與凝聚委員會發布報告《我們共同的未來》（Our Shared Future），進一步將共同體凝聚政策整合成一個完整的框架，并強調不同族群的成功融合需要幾代人的共同努力，其中包括四個關鍵原則：共同的未來、全新的權利與責任模式、對相互尊重的再強調、不可忽視的社會正義［7］。

2. 觀念普及層面。共同體凝聚政策的出臺就是為了解決不同族群之間的關系，在觀念上強調凝聚和互動是移民融合的重心。從2003 年開始，英國的一些地方當局和志愿機構先后在英格蘭、威爾士、北愛爾蘭和蘇格蘭推行本土化的互動項目，意在促進擁有不同身份背景的社群加強互動，打破隔閡，增強認識和理解。通過深入的接觸，人們在尋找共同點的同時會減少對差異的關注，有助于打破刻板印象。后期，國家層面也增加在教育方面的配對項目（school twinning programmes）。這些項目具有典型的“交融文化性”（intercultural）和“跨文化性”（crosscultural），成為解決族群沖突和不平等問題的有效手段?？傊?，共同體凝聚項目由中央政府牽頭，對地方政府和志愿機構的職責進行監督，主動評估不同身份背景的族群多樣性價值，并進行合作構建族群共同體，以保證他們得到更廣泛的社會認可和支持。

3. 教育鋪墊層面。在共同體凝聚政策推廣期間，青少年問題是重中之重。英國政府在許多專業領域發布指導性意見，尤其是在教育領域頒布法定義務。比如，2006 年頒布的《教育和技能法》（The Education and Skills Act2006），強調學校教育對于促進共同體凝聚的重要性，其政策效果甚至被列入英國教育標準局的檢查項目中。這意味著適齡兒童（4～17歲左右）在學校內便能接受到共同體凝聚的實踐教育。一方面，本土學生能理解和欣賞擁有不同身份背景的人，對“差異性”和“認同感”能產生更多積極認識；另一方面，擁有移民背景的學生能在物質和精神上得到幫助，更好地融入他們所處環境當中。人們在認識交流之初，加深關系的關鍵在于共同點而并非差異性，這種“交融文化”互動（intercultural）恰巧有利于建立互相尊重和理解的關系，打破固有的偏見和刻板印象。而這種“交融文化”互動項目優先在學校內實施，使擁有不同文化背景的兒童在離開學校后能更好地克服差異障礙，為解決當代族群沖突作好理念上的鋪墊。

4. 社會操作層面。共同體凝聚政策也廣泛覆蓋各大研究機構和其他獨立機構的工作。2005年坎特教授創辦的共同體凝聚研究所（Institute of Community Cohesion），是英國共同體凝聚和跨文化關系方面的權威機構。該研究所致力于推動共同體凝聚政策和實踐的推行，以打破壁壘、消除偏見和刻板印象，并積極主動地解決“平行生活”中的不公正、分裂和隔離等問題。但在實際操作中，因為政局變動和不斷發生的騷亂事件，效果無法得到保證。2016年，《凱西評論》（The Casey Review）對社區凝聚力進行調查后發布結論：過去十年間英國政府在控制移民的數量和質量方面都不盡如人意，難以實現移民融合的目標。因此，《凱西評論》認為應該通過建立認可度高的價值觀而使不同身份背景的人能夠產生國家認同感，解決“平行社會”帶來的分裂感。這意味著共同體凝聚政策隨著世界形勢發展而進入新的階段［8］。

三、共同體凝聚政策下英國移民融合的主要特點

（一）構建政府主導的移民融合體系

與前期的多元文化主義政策相比，共同體凝聚政策的最大特點就是國家公權力的干預力度明顯增大，政府參與更加積極主動。政府應承擔更多責任，打擊目前的反移民言論，這是移民積極融入社會的一個關鍵障礙。在移民融合過程中，地方政府、社區和民間組織的能力有限，國家政府要負起主要責任來解決移民問題和改變輿論環境。2002 年發布的《共同體凝聚指南》（以下簡稱《指南》）便顯現出這一傾向，不僅確立了國家政府在共同體凝聚政策中的中心角色，而且在教育、住房、就業、警務、媒體和文體等重要領域制定框架性的工作計劃［9］。同年10月啟動的“共同體凝聚探路者計劃”則將《指南》的理念轉化為實踐，英國政府承諾為該計劃提供周期為兩年的資金（600萬英鎊），以尋求提高共同體凝聚力水平的最佳方法［10］。兩年后此項計劃結束，地方政府聯合會（Local Government Association）發布了《共同體凝聚——一份行動指南》，在構建價值觀、測量共同體凝聚力、協同多方開展合作、制定具體實踐方法等方面作出明確說明，不僅覆蓋媒體和公共服務部門，還在住房保障、文體活動、各年齡群體、尋求庇護者和難民等方面工作附上可參考的“探路者”做法［11］?？偠灾?，英國的共同體凝聚政策相較于多元文化主義時期來說，國家行動前所未有的密集，指導文件和實踐行動更加深化細化，移民融合也上升為重要的國家戰略。尤其是2019 年公布的《融合共同體行動規劃》突出顯示“融合共同體”政策在國家戰略中的主線地位［9］。

（二）完善公共服務和教育領域的法律政策實踐

制定更多有利于移民的政策，對移民未來融入英國社會發揮著重要作用。對于移民本身來說，他們認為就業、住房、健康和教育是融入社會的幾個最關鍵方面。在居住方面，沒有安全和穩定的住房意味著移民缺乏開始新生活的關鍵基礎；移民是否有機會得到合適的工作對他們的健康和福利有很大影響；移民是否能獲得足夠且合適的英語技能以融入社會生活決定他們在英國生活的質量。2019 年，住房、共同體與地方政府部制定的《融合共同體行動規劃》公布共同體凝聚政策的主要措施，包括增加處于劣勢移民的就業機會、打造包容的教育環境、提供充足的英語學習機會、支持宗教團體、促進本地居民與外來移民的雙向融合等［12］，并以表格形式羅列出明確的任務、負責部門和辦理時限，充分體現政府促進移民融合的決心。

（三）塑造英國國家認同和共同價值觀

隨著“地球村”“全球化”理念的發展，國家與國家之間的地理邊界已變得不再限制重重，思想觀念更是早已突破國家邊界的局限。不可否認的是，全球化的發展在一定程度上對民族國家的國家認同帶來一些挑戰：如果來自不同族群和文化背景的移民得不到有效管理，國家認同就會被淡化。對于移民族群來說，其更傾向于把宗教和種族作為身份認同置于國籍之前。英國政府認為不論是新移民還是移民二代、三代都需要增強對英國的國家認同，以保持國家和社會的穩定性。2006 年，時任英國首相布萊爾表示，民主、法治、寬容、人人平等、尊重這個國家及其歷史遺產是英國的基本價值觀［13］。除了首相呼吁外，融合和凝聚委員會的報告《我們共同的未來》及2007 版的《公民手冊》都強化“英國價值觀”與“英國性”的聯系，建議國家和地方層面協同合作強化更清晰的公民身份意識和價值觀，從公民的權利和義務方面來鞏固國家認同和社會凝聚。然而，英國人本身對國家認同就不夠穩定，因此這項工作的推動困難重重。英格蘭人、蘇格蘭人、威爾士人和北愛爾蘭人本就根據地區、民族和宗教來相互區分對方，更不用說英國脫歐后蘇格蘭也有舉行公投以決定是否從英國獨立出去的傾向。一個民族國家的國家認同尚且未統一，整合其他移民族群更是絕非易事。

（四）爭取宗教團體對英國的忠誠

宗教融入社會需要一個友好包容的本土環境。長期以來，在英國生活的宗教團體不管是本地人還是移民后代，都在一定程度上對英國的政治、經濟、法律、醫療衛生和文化教育等公共服務領域作出不菲的貢獻。然而，其帶來的負面影響也不容忽視。以穆斯林族群為例：21世紀后，宗教極端事件和恐怖主義事件的頻繁發生引發英國公眾的“伊斯蘭恐懼癥”，本土公民對穆斯林移民的態度變得更加排斥。穆斯林移民本身，尤其是年輕一代移民融入社會的情況更加困難。歐洲種族主義和仇外心理監測中心（EUMC）2006 年發布的報告稱，穆斯林的受教育程度低于平均水平，失業率卻高于平均水平。也就意味著，移民在就業方面普遍受到歧視，而穆斯林群體被歧視的情況尤為突出［14］。為了更好地構建多樣化且長久化的共同體，英國政府采取國家層面的合作方針?！斗纯址ā芳案鞣N促進凝聚的項目計劃的出臺，反映出英國政府的行動決心，目的在于打擊極端主義行為，爭取親英的穆斯林溫和派人士的忠誠。英國政府將宗教團體作為政策制定的主要協商對象，不僅契合共同體的目標，也與移民族群對宗教身份認同的主張相呼應［15］。

四、共同體凝聚政策的理論困境與現實挑戰

（一）共同體凝聚政策是換個說法的多元文化主義政策

以比庫·帕瑞克為代表的專家團隊認為英國應該是一個“社群共同體”，公民同時擁有兩種或兩種以上的身份是正常的，因此這種共同體觀念即使在強調融合的前提下仍然帶有“涇渭分明”的特征。移民族群沒有融入英國的“強制力”，沒有對英國的文化和民族產生認同，更不用提融合。移民族群與本土族群的差異性依舊被看作是共同體凝聚問題的根源［16］。英國政府認為，移民族群更傾向于在地理空間和文化價值觀層面上與英國白人進行區分，因為“高高在上”的盎格魯-撒克遜文化總是帶著審視和批判的目光看待外來文化。在這樣的環境下，移民以族裔區域的居住形態存在于英國各個城市中，與多元文化主義造成的“平行社會”沒有本質上的差異。同時，影響社會融合的因素不僅僅是不斷增加的移民帶來的宗教與文化多樣性，階級、年齡、性別和來源國等因素都對移民融合產生同樣甚至更大的影響。

（二）共同體凝聚政策加劇了社會分裂和族群隔閡

當世界格局不穩定而產生經濟與政治危機時，主流社會和輿論總會不由自主地將問題的來源指向移民。近年來，英國產生的經濟衰退、能源危機、難民涌入等問題使得民眾對移民與難民更加排斥［17］，右翼民粹思想乘虛而入，大肆攻擊外國移民尤其是穆斯林難民，共同體凝聚的思想進一步受到沖擊。盡管財政部已經清楚地表明，移民促進了國內生產總值增加，他們進入英國后所從事的工作大部分是本地人不愿意從事的低收入、高強度、高風險的工種，但這并沒有有效改善移民的經濟狀況和社會地位，反而進一步加劇其社會不平等狀況。而此時移民一方與本地居民一方都存在著不滿情緒，不公平感和對全球化發展的厭惡愈演愈烈，從而為右翼民粹思想的傳播提供了契機。

（三）認同問題的凸顯令共同體凝聚構建陷入危機

公民的身份認同感可以來源于性別、國別、階級或宗教文化等多種因素。在過去，身份認同常常帶有較強的國別性［18］。19 世紀，學者提出“公民型民族”和“族裔型民族”。前者代表的是一個在一定領土范圍內的法律、制度及公民身份共同體，而族裔型民族則被總結為一個血緣相近的共同體，這個共同體根植于語言、族裔和文化。因此，在20 世紀60 年代中期，保守黨和工黨重新定義了英國公民身份的內涵。當同樣面對涌入的外籍勞工時，其他歐洲國家討論的是“如何讓移民獲得公民身份”，而英國思考的卻是“如何讓公民作為移民入境”。顯然“構建身份認同”比“正式的公民身份”對英國來說更重要。英國想借由共同體凝聚政策推動移民融合來打造“公民型民族”社會，然而民粹主義體現出的反移民、反全球化的保守主義特征反而鞏固了“族裔型民族”社會。盡管共同體凝聚政策強調凝聚，但不斷提及的種族或民族的身份仍然是政策制定者和政府關注的重心。

五、共同體凝聚政策下英國方案對我國移民融合的啟示

共同體凝聚政策是英國在放棄多元文化主義思想后的移民政策改革，在一定意義上為英國種族關系和移民融合問題解決提供了新思路，對我國的移民融合政策來說也具有理論和現實意義。我國現階段移民以北京望京韓國人聚居區、上海古北日本人聚居區、廣州小北非洲人聚居區為三個典型代表，其形成受到全球經濟重組、移民管理政策和城市管理水平的限制和影響，移民融合程度較低。我國可以英國共同體凝聚政策為參考，推動移民融合工作向“進得來、融得進、留得下”發展，為打造人類命運共同體提供中國智慧，以實現中國在移民問題上積極承擔責任、共創安全環境的目標［19］。

（一）構建多層面移民融合體系

移民對一個國家的基礎設施和服務的影響，應被視為國家發展的一個組成部分。英國在移民融合方面充分發揮政府主導作用，在就業、教育、衛生和社區參與等關鍵領域制定政策，協調地方政府、民間組織、社區團體和教育機構等多方職能，推動移民融入英國。我國的體制雖然與英國不同，但可借鑒其多層面的移民融合體系：在宏觀層面，由中央政府和國家移民管理局確定移民融合理念、設立政策目標及規劃、制定相關法律，地方政府結合當地實際落實符合本地情況的移民融合措施；在中觀層面，由企業提供職業清單與需求，通過跨文化培訓與管理幫助移民更快適應工作，志愿者組織及生活社區以媒體為載體，對內為移民提供語言教育和文化服務，對外宣介我國的移民政策和理念；在微觀層面，由我國公民和移民雙方以包容友善的態度進行對話，在工作上、學習上和生活中通過雙向融合促進跨文化交流。

（二）開展針對移民的漢語教育

語言和文化是融入社會最基本的障礙之一，也是移民擔心難以適應移入國的焦慮來源之一。英國政府為移民提供足夠的英語語言學習空間和具備良好培訓能力的教師，針對不同背景學生制定有效的課程。2018 年12 月英國內政部發布的《英國未來技術移民白皮書》第8 章規定，移民必須理解英國的語言，并學會聽說英語，充分利用英語來成為英國社區的一員［20］。因此，移民掌握一定程度的漢語，有利于在心理上與中國人達成更好的認同與合作，在社會性上能有更多就業的可能性，為進一步融入中國社會掃除障礙。我國應借鑒英國共同體凝聚政策的經驗，以國家政策支持鼓勵移民學習中文為基礎，由政府主導，通過基層社區、志愿者組織、高校協同開展針對移民的漢語教育。

（三）以職業培訓與高技能就業作為移民融合關鍵點

英國脫歐后推出移民積分系統和“全球人才移民”（Global Talent Migrant）的移民政策［21］，這體現出英國對“精英”移民的偏好。我國的移民就業形勢與英國有共同點，對于高技能的技術移民有著較高需求。隨著國際間交流持續發展，大量留學生和外籍人才來到中國尋求知識水平提升和職業發展，其就業狀況也可作為后續移民融合發展的趨勢判斷。因此，政府可定期發布并更新職業清單，通過增減職業類別來控制市場需要的移民類型，將崗位要求、單位要求、是否需要外籍人才工作、申明條件一并羅列［22］，將主動權交給市場與求職者。政府可與企業協同制定就業方案，將移民與雇主聯系起來，提供職業培訓與高技能崗位需求情況，這對于大型公司或專門為某一職能設立的公司尤其可行。