城市生活垃圾分類政策的影響因素與多元路徑
——基于全國31個省的QCA分析

武 瑞 烜

(中共上海市黃浦區委黨校公共管理教研室,上海 200001)

發展為了人民,是馬克思主義政治經濟學的根本立場。當生產力不再落后,溫飽問題得到解決,人民對于美好生活的期待越來越高,城市生活垃圾分類作為高質量發展的重要環節,在國家治理議題中的地位也愈加凸顯。我國城市垃圾分類政策大致經歷了初步探索、地方試點、強制分類三個階段,在建國初期我國就提出了一系列舉措鼓勵居民分類投放生活垃圾,目的是勤儉建國、為國家增產節約。20世紀90年代,北京、上海、廣州等8個城市被列為試點。2017年,國家發改委和住建部制定并頒布了《生活垃圾分類制度實施方案》,要求部分范圍內先行實施生活垃圾強制分類,正式拉開了新時代強制分類的序幕。2020年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》再次明確了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的制度細則。2023年習近平總書記在給上海市虹口區垃圾分類志愿者的回信中再次對推進垃圾分類工作提出殷切期望。推進垃圾分類是提升群眾獲得感和幸福感的重大民生工程,是實現美麗中國建設的重要環節,黨中央高度重視,不斷完善垃圾分類工作的頂層設計。但從地方實踐來看,無論是居民意識、技術支撐還是政府的管理都存在一定的問題,地方之間的垃圾分類效果也參差不齊。事實上,垃圾分類是一個復雜的過程,受到多種因素的影響,學界圍繞垃圾分類進行了大量的研究,提出了很多的政策建議,但缺乏對全國層面的系統性考察。本文基于實踐和理論需求,采集全國31個省的數據,運用定性比較分析方法(QCA),探討城市生活垃圾分類政策的影響因素與多元路徑。

一、研究設計

(一)理論分析

生態方面,環境政策執行偏差這一名詞被學界廣泛使用。中央政府高度重視環境治理問題,出臺了一系列的制度文件完善頂層設計,把控宏觀方向,但落實到各級地方政府層面卻出現了執行偏差。中央政府作出的環境政策具有宏觀的指導意義,體現的是國家整體的戰略發展思維,各級地方政府要結合本地區的實際將宏觀政策具體化。特別是在改革開放以后,中央賦予地方更大的自主權,地方政府相對于中央政府來說,掌握著更多的信息,具有天然的信息優勢,更加能夠依據地區實際作出相應的決策,因此在制定政策的過程中往往會造成理解上的偏差。與此同時,環境資源具有消費的非競爭性和非排他性,不同于發展經濟,環境資源的投入大,見效周期長,地方政府在環境治理事務中極易出現“不作為”的現象。

因此,從垃圾分類政策制定這一典型環境治理事務出發,探討在央地關系視角下,什么因素導致了各地區垃圾分類政策的寬嚴程度?；诂F實與理論的分析,提出生活垃圾處理技術、市場化程度、政府干預以及法治環境會造成垃圾分類政策的不同這一研究假設,并重點分析在什么樣的路徑組合下,會帶來政策的不同,為今后各地區垃圾分類政策制定提供借鑒。

1.生活垃圾處理技術

生活垃圾處理關系著城市的高質量發展,我國作為世界上最大的垃圾產出國,每年產出的大量垃圾不僅影響了社會治理,也降低了居民的生活質量和幸福感。大量生活垃圾的產出,要求更高效更環保的垃圾處理技術。盡管當前隨著政府資金投入的加大,我國生活垃圾處理的方式和技術有了較大的提高,但城鎮化進程的加快使得垃圾產量上升與處理不足之間的矛盾日益凸顯。要想實現城市生活垃圾的產業化、資源化、減量化和無害化,就必須依靠高效環保的垃圾處理技術,但在實際情況中,由于各種因素導致地區間生活垃圾處理技術差異較大。因此,一個地區的生活垃圾無害化處理率能否影響地區生活垃圾分類政策制定的嚴格程度值得我們關注。

2.市場化程度

當前城市生活垃圾產量的不斷增長與垃圾管理方式之間的矛盾日益凸顯,完全依靠國家財政支持并由行政部門牽頭的傳統管理體制已經無法適應新時期城鎮化發展的需要,城市垃圾管理方式必須進行市場化變革。城市垃圾業務市場化變革的重點內容主要包括：第一,通過有效改制,使得相關垃圾處理企業更加符合市場化需要;第二,推行產權改革,打破單一國有資本投資格局,引入非國有資本,為城市垃圾處理企業注入更多活力,形成多元化投資結構;第三,打破城市垃圾處理行業壟斷局面,引入競爭機制,提高運營效率,同時強調居民、社會組織等第三方的介入,形成多元治理格局;第四,重新界定城市垃圾處理服務的產品屬性,打破垃圾處理服務可免費享有的傳統,以“污染者付費”為原則建立城市垃圾處理收費制度,對居民的垃圾投放行為形成一定的約束。一些地區通過市場化改革,以特許經營的方式建設垃圾處理站,處理效能明顯提高。實踐證明,通過發揮市場作用能夠有效推動垃圾分類的實施與推廣,與此同時,良好的市場化環境是否也會推動各級政府建立更為嚴格的垃圾分類制度值得我們進一步研究。

3.政府干預

市場調節存在自發性、盲目性、滯后性等固有弊端,政府干預旨在解決市場失靈問題,其核心是在國家與社會關系中有效分配社會資源。從宏觀來看,城市生活垃圾分類關乎廣大人民群眾的切身利益,是一項系統的民生工程,這項工程具有公共物品屬性,僅憑借市場的力量無法調節,極易發生搭便車行為;從微觀來看,在沒有外界限制的情況下,垃圾不分類對于個人來講是毫無成本的,在完全市場化的狀態下,個人不需要對自身垃圾不分類的這一行為付出任何代價,因此這種“成本效益”的含糊不清和不平等需要政府力量的介入。在目前的研究中,很多學者也關注了政府介入這一重要因素,徐林等[1]利用7個社區的大樣本定量分析證明了政府在宏觀層面上所作出的各類政策和激勵方式,有效地提高了居民垃圾分類的參與程度;也有的學者認為應當逐步降低政府部門的強制干預,從誘導式模型逐步向自主式模型過渡。強政府干預模式地區與弱政府干預模式地區是否在政策寬嚴程度上也存在差異以及如何將政府干預與市場化機制發揮到最優是值得我們關注的問題。

4.法治環境

良好的法治環境有助于推進垃圾立法工作的開展。2016年12月,習近平發表重要講話,強調要加快形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度。法治環境作為城市治理的重要保障,在政策的落地執行中起到了至關重要的作用,學界從各種角度探討垃圾分類時幾乎達成了這一共識。呂維霞等[2]基于日本垃圾分類管理的經驗提出日本垃圾回收成功的重要原因之一是制定了全面的垃圾回收法律,因此要健全責任明晰的法律體系并嚴格執法,進一步發揮法律效力,營造良好的法治氛圍。李宇軍[3]以昆明市居民的垃圾分類為例,通過實地調查分析了昆明市垃圾分類管理的現狀,指出法律法規比居民的環境意識更重要。良好的法治環境會強化居民的環保意識,使得居民形成良好的習慣,進而有力推動垃圾分類政策的執行。因此,我們需要進一步關注的問題是,一個地區法治環境的好壞是否進一步影響了垃圾分類政策的制定以及法治環境在什么樣的條件組合下對生活垃圾分類政策的嚴格程度產生最大的影響。

(二)研究方法

由于傳統的定量分析方式無法具體分析復雜的影響因素和條件組合,因此本文主要選擇了定性比較分析中的清晰集比較分析這一研究方法。該方法是1987年查爾斯·拉金(Charles C R)[4]提出的,他將定性研究中的案例導向與定量研究中的變量導向結合起來。該方案以邏輯條件組合為基準,強調產生結果的各種因素綜合,并引入了布爾代數計算方式,通過比對一致性(Consistency)和覆蓋度(Coverage)兩種參數,確定最具解析能力的前因條件構型[5]。作為定性研究與定量研究方法的有效整合,QCA自20世紀80年代末90年代初開始就得到了政治學領域學者的廣泛應用。具體地說,比較定性分析是借助跨案例比較的方法找到自變量與因變量之間的邏輯關系和影響結果的條件或條件組合,但相對來說這種因果關系是復雜的,因此QCA在解釋因果復雜性上具有天然的優勢[6]。QCA有四種主要的分析技術,分別為：清晰集分析技術(csQCA)、模糊集分析技術(fsQCA)、多值分析技術(mvQCA)以及時間序列分析技術(TQCA)。其中清晰集分析技術是QCA最初的技術,也是QCA的最初形態,清晰集定性比較分析適用于中小樣本數據,通過運用集合理論與真值表界定數據間關系,基于布爾代數的規定對數據進行處理,將解釋變量和結果變量的值轉換為1和0,將“質性”內容轉換為直觀的“定量”數據。在本文的研究中一共有31個研究樣本,符合清晰集小樣本的處理要求,其次本文研究的主題是影響城市生活垃圾分類政策的影響因素與多元路徑,QCA可以充分發揮其優勢。

(三)變量測度

定性比較分析的核心是案例的選擇,出于數據的可得性以及分析的系統性,選取全國除了港澳臺之外的31個省作為分析單位。結果變量是各個省垃圾分類政策的寬松或嚴格程度,以各個省份2015年以后首次發布的生活垃圾分類處理工作的文件為分析對象。對垃圾分類政策寬嚴程度的考量屬于環境規制強度的范疇,環境規制強度的量化也是學術界較為關注的問題,有的學者以政府頒布的環境立法數量作為衡量標準;有的學者以工業治理投資額、環保投資作為衡量指標。本文基于對政策文本的分析,對垃圾分類政策寬嚴程度的考量主要依據其違法處罰是否與信用管理掛鉤、是否明確劃分垃圾分類的主體責任以及是否嚴格規定投放垃圾的時間,對于嚴格規定的省份我們賦值為1,否則為0。

條件變量,即生活垃圾分類的各個影響因素。由于因素組合的數量會隨變量數量的增加而呈指數級增長,而在案例固定的情況下,組合總數越多,缺乏現實對應案例的組合也越多,這會導致有限多樣性問題,因此條件變量一般選擇3至8個為宜[7]。根據對文獻的梳理和本文的假設,我們將生活垃圾無害化處理率、市場化水平、政府干預、法治環境、經濟發展水平作為條件變量。由于本文研究的自變量對垃圾政策的制定影響存在滯后,所以生活垃圾無害化處理率選取2014年《中國統計年鑒》中公布的數據;市場化水平的衡量指標采用北京大學發布的《中國分省市場化進程指數報告》中2014年的產品市場發育程度;經濟情況是城市的基本要素,這一自變量是為了反映當地的經濟發展狀況,將2014年的人均地區生產總值作為衡量標準;政府干預的衡量指標采用《中國分省市場化進程指數報告》中2014年的政府與市場關系的指數;法治環境采用的是各省市場中介組織的發育和法律制度環境指數。采用清晰集定性比較分析方法,對條件變量和因變量按照二分歸屬原則進行標注,在閾值標準的選擇上,采用平均數賦值法衡量可能會有較大的偏差,本文以中位數代替平均數進行賦值,將大于等于樣本中位數的因素賦值為1,反之為0(表1)。

表1 前因要素選擇與賦值

二、實證分析與討論

(一)單因素分析

根據QCA的一般研究步驟,首先要進行條件變量的單因素分析(表2)。一致性指標表現的是抽樣案例在多大程度上支持存在一個集合理論的關系,即某一個結果在多大程度上需要某一個變量存在,計算公式為Consistency (Xi≤Yi) =∑[min (Xi, Yi) ]/∑Xi;覆蓋率則可以說明這些給定的條件(或條件組合)對結果出現的解釋程度,計算公式如下Coverage (Xi≤Yi) =∑[min (Xi, Yi) ]/∑Yi[8]。當一致性指標大于0.8時,則表示該自變量為結果變量的充分條件,當一致性指標大于0.9時,自變量將被視為結果變量的必要條件。由表2可知,高生活垃圾無害化處理率、高人均地區生產總值、高市場化水平、高政府干預以及良好的法治環境都小于0.9,意味著這些單個條件都沒有通過必要條件的吻合度檢驗,也就是說這五個單一因素都不是垃圾分類政策的必要條件,但是高政府干預這個因素的一致性與覆蓋率都為0.89,比較接近目標變量的必要條件,說明這一條件極有可能會出現在嚴格的垃圾分類政策中的多個充分條件組合之中。綜上可知,高政府干預會對垃圾分類政策制定嚴格與否有著重要的影響,但是任何單一因素都不能單獨解釋政策嚴格與寬松的情況,本文的條件變量與結果變量之間存在多重并發的因果關系,因此需要進行條件組合分析。

(二)條件組合分析

條件組合分析是多因果關系的一個示例,即當任何一個變量作為必要條件與結果不相對應時,測量多種組合對結果的作用。經過對變量重新設置和賦值之后,需要代入案例,并且對每個案例進行編碼與匯總,構建真值表。真值表的原理是通過布爾代數來考察結果是否發生時的具體狀態,進而得出組合條件在多大程度上影響結果的發生或不發生[9]。本文選取了生活垃圾無害化處理率、人均地區生產總值、市場化水平、政府干預、法治環境作為解釋變量,垃圾分類政策作為被解釋變量,構建的真值表(表3)。

表3 真值表

接下來使用QCA軟件進行邏輯簡化,QCA會自動生成三種解,復雜解(complex solution)、中間解(intermediate solution)、簡約解(parsimonious solution)。三者區別在于納入邏輯余項(即反事實的條件組合)的多少。復雜解在化簡時不納入任何邏輯余項,其生成的條件組合包含了較多的因素;簡約解在化簡時納入了所有邏輯余項,其生成的條件組合是最簡約的;而中間解則允許研究者根據理論和實際問題,選擇具有解釋意義的邏輯余項納入化簡程序[10]。本文以0.8為一致性門檻值歸類各個省份影響垃圾分類政策的條件及條件組合,采用復雜解作為分析結果(表4)。

表4 垃圾分類政策的條件組合分析結果

據表4可知,所有解的覆蓋率和吻合度均為1,說明結果的解釋力較強。通過分析,得到影響城市生活垃圾分類政策的四條路徑。其中,第一條解釋路徑(低生活垃圾無害化處理率、低人均地區生產總值、低市場化水平、高政府干預)的原始覆蓋率為0.188,說明該條件組合可以解釋約18.8%的政策嚴格案例,凈覆蓋率為0.188,表示有18.8%的政策嚴格案例僅能被該路徑解釋;第二條解釋路徑(低生活垃圾無害化處理率、高場化水平、高政府干預、良好的法治環境)的原始覆蓋率為0.188,說明該條件組合可以解釋約18.8%的政策嚴格案例,凈覆蓋率為0.125,表明有12.5%的政策嚴格案例僅能被該路徑解釋;第三條解釋路徑(低生活垃圾無害化處理率、高市場化水平、高政府干預、高人均地區生產總值)的原始覆蓋率為0.188,說明該條件組合可以解釋約18.8%的政策嚴格案例,凈覆蓋率為0.125,表明有12.5%的政策嚴格案例僅能被該路徑解釋;第四條解釋路徑(高生活垃圾無害化處理率、高市場化水平、高政府干預、高法治環境)的原始覆蓋率為0.5,說明該條件組合可以解釋約50%的政策嚴格案例,凈覆蓋率為0.5,表明有50%的政策嚴格案例僅能被該路徑解釋?？梢钥吹?生活垃圾無害化處理率、人均地區生產總值、市場化水平、政府干預、法治環境都會對垃圾分類政策產生影響。其中政府干預同時出現在四條解釋路徑之中,說明這個因素不僅是每條解釋路徑的必要條件,而且是垃圾分類政策嚴格的必要條件。

綜上所述,結合每條路徑的代表性案例進行具體分析(表5)。路徑一：嚴格的垃圾分類政策=低生活垃圾無害化處理率×低人均地區生產總值×低市場化水平×高政府干預。這一路徑的典型案例包括廣西、黑龍江和河北,該條路徑是指盡管一個地區的垃圾處理技術比較低,GDP發展以及市場化水平也不高,但是強政府干預模式依然可以使一個地區建立起嚴格的垃圾分類立法政策,黑龍江省體現的較為明顯。黑龍江省是東北地區重要的工業基地,政府具有較強的干預能力和組織能力,在政府的大力干預下,黑龍江省在垃圾分類處理方面做了較為嚴格的規定,基本上建成了一套較完善的環境衛生運作系統。路徑二：嚴格的垃圾分類政策=低生活垃圾無害化處理率×高市場化水平×高政府干預×低法治化水平。這一路徑的典型案例包括江西、河南、安徽,該路徑意味著雖然一個省垃圾處理技術和法治環境不高,但是高的市場化水平以及高的政府干預依然可以促使一個省份建立較為嚴格的垃圾分類政策。以安徽省為例,2014年安徽省市場化排名為全國第10,政府干預排名第6,法律制度環境的排名有所下降,但由于逐漸上漲的市場化水平以及呈上升趨勢的政府干預能力,使得該省的政策制定也較為嚴格。路徑三：嚴格的垃圾分類政策=低生活垃圾無害化處理率×高人均地區生產總值×高市場化水平×高政府干預。這一路徑的典型案例包括山東、湖北、福建,這一路徑說明了一個地區的GDP水平比較高,但是相應的垃圾處理技術還有待加強,但高的市場化水平和政府干預力度也使得該省的垃圾分類政策比較嚴格。以湖北為例,湖北近幾年來經濟發展較快,但經濟高速發展的同時,可能也忽略了其他發面的發展,生活垃圾的處理率并不是很高,但強有力的干預和相對公平開放的市場化環境,讓這一省份的垃圾分類政策也比較嚴格。路徑四：嚴格的垃圾分類政策=高生活垃圾無害化處理率×高市場化水平×高政府干預×高法治化環境。這一典型案例包括北京、上海、廣東等一線城市以及其他幾個新一線地區,這些地區的經濟發展較快,市場化水平較高,配套設施比較完善,相應的垃圾處理的技術比較到位,例如2014年浙江的市場化水平排名第一,上海位居第二,這些地區也有比較強大的政府能力,政府提供公共服務的水平較高。此外,該地區還有著比較良好的法治環境,上海的法治環境從2008年至2014年一直位居第一名,政府的重視、良好的市場及法治環境以及強勢的經濟發展使得這些地區設置的垃圾分類政策更加的嚴格。例如上海市頒布的垃圾管理條例中,對每一類的垃圾都進行了嚴格的分類,強制執行,并且設置了較為高額的罰款。

三、結論與討論

當前我國的社會矛盾已經由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾變化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。習近平總書記強調“無論是城市規劃還是城市建設,無論是新城區建設還是老城區改造,都要堅持以人民為中心,聚焦人民群眾的需求,合理安排生產、生活、生態空間,走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子,努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境,讓人民有更多獲得感,為人民創造更加幸福的美好生活?！背鞘猩罾诸愂且粋€涉及民生和可持續發展的社會問題,有效的垃圾分類管理和良好的環境是不斷滿足人民群眾多層次、高品質生活的需要,也是推動國家治理現代化,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的必然要求。

通過QCA分析方法,基于全國31個省的案例資料分析了影響一個省垃圾分類政策是否嚴格的條件路徑。研究發現,生活垃圾的無害化處理率、經濟發展水平、市場化水平、政府干預以及法治環境都會影響一個省垃圾分類政策的制定,但是任何單一因素都不足以解釋垃圾分類政策嚴格的結果,一個省垃圾分類立法政策是否嚴格是多種因素綜合作用的結果。具體而言,本文得出了垃圾分類政策嚴格的四條分析路徑即低生活垃圾無害化處理率×低人均地區生產總值×低市場化水平×高政府干預;低生活垃圾無害化處理率×高市場化水平×高政府干預×低法治化水平;低生活垃圾無害化處理率×高人均地區生產總值×高市場化水平×高政府干預;高生活垃圾無害化處理率×高市場化水平×高政府干預×高法治化環境。從研究中發現,政府干預這一條件變量對結果變量發揮著最為重要的作用,不難理解,一個地區政策的確立,除了考量經濟發展水平、人民意愿、法治環境這些外部因素之外,更大的裁量權在政府手中,政府有權制定地方的規章制度,政府必須合理審慎運用手中的權力。本文從當前的熱點問題為出發點,得出的結論對于我國垃圾分類政策的完善以及實踐提供參考和借鑒。首先,各個地區要加強對垃圾無害化處理技術的投入,我國垃圾產量巨大,垃圾生產量在世界上僅次于美國,無害化處理的缺口也比較大,目前垃圾處理技術無法適應高質量發展的需求,因此,各地區應當加大對垃圾無害化處理的資金投入;其次,培育良好的市場化環境,建立符合市場經濟規律的城市垃圾處理企業,發揮市場的調節作用;再次,政府的干預在政策制定中發揮著舉足輕重的作用,政府應該結合本地的實際情況,充分考量各個方面,聽取專家和民眾的意見,合理運用手中權力,制定合理的規章制度;最后,培育良好的法治環境,完善相關的法律體系,加強對相關領域的執法監察力度,為垃圾分類政策的實施提供一個良好的外部環境。

本研究尚存在不完善之處,一是本文在垃圾分類政策上未能囊括所有的政策細則與內容,各省出臺的垃圾分類政策多種多樣,有的省還會根據自身的情況制定符合本省的政策規章,規定也較為含糊,這可能導致在分析過程中出現部分偏誤;二是限于研究視角的微觀性,將另外一些影響因素例如人民的政治參與,媒體傳播等要素排除在了研究之外,在一定程上也影響了研究結論的有效性。事實上,影響垃圾分類立法政策的因素多種多樣,在分析過程中難以將其全部納入分析框架中,未來的研究可以進一步細化各地的政策,并且完善條件變量,豐富解釋框架,與此同時可以將政府行為與市場化作為研究重點,探尋其中內在的運作機制。