黨內法規合法性審查的邏輯理路與實踐進路

張梓建

截至2022 年6 月，有效的黨內法規數量達到3718 部。①通過加強黨內法規備案審查制度建設，提高黨內法規的制定質量，是建設完善的黨內法規體系目標的題中之義。保證黨內法規與國家法律之間的協調性是黨內法規制定與執行過程中的重要要求?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第27 條規定，對黨內法規草案審核的內容包括“是否同憲法和法律不一致”，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱“《審查規定》”）第11 條也要求審查黨內法規和黨內規范性文件的“合法合規性”?；仡欬h內法規的清理工作，2012 年6 月印發的《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》中要求，“同憲法和法律不一致……宣布廢止”。上述黨內法規的條文和清理要求表明，黨內法規從立規、執規到清理全過程都需要對照國家法律加以審視。但是，對于何為“同憲法和法律不一致”，現有的黨內法規與黨內規范性文件基本上只有簡單的原則性規定或單純重復表達，并未提供準確的界定標準，未能為負責具體工作的審查者提供清晰指引。目前，專門分析黨內法規合法性審查內容的文獻較為有限，主要集中在黨內法規合法性審查的意義和機制建構兩個話題。就細化審查的方法與標準的學術探討而言，仍有較大的挖掘空間。

一、備案審查全覆蓋圖景下黨內法規合法性審查的制度特征

《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》提出“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，努力形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。黨內法規作為依規治黨的制度基礎，國家法律作為國家治理的行為依據，兩者在不同維度共同推動法治中國建設。②黨的十八屆四中全會《決定》要求，“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”以及“加大黨內法規備案審查和解釋力度”，在中國特色社會主義法治體系的背景下勾勒出全覆蓋的備案審查圖景。其中，國法中的合法性審查制度對維護國家法制統一起到無可替代的保障性作用，黨內法規的合法性審查則對保障黨內法規具體制度與國家法律之間的一致性起到無可替代的作用。國法語境中以規范性法律文件③文本為審查對象的合法性審查分為兩種：一是根據《立法法》，由備案機關或法定機關對一部分規范性法律文件的合法性進行審查；二是在行政訴訟中，由人民法院對被訴行政行為所依據的行政規范性文件的合法性進行審查。第一種情況與黨內法規的合法性審查的功能和制度設計具有共通性，兩者的主要區別在于：

第一，審查對象的范圍不同。黨內法規合法性審查以黨內法規、黨內規范性文件以及一部分黨政聯合發文為對象④，基本涵蓋了所有由各級各類黨組織單獨制定的具有普遍約束力的文件。而國法語境中的合法性審查以行政法規、地方性法規（自治條例和單行條例）、司法解釋、規章為主要對象，其范圍限定在規范性法律文件內。第二，審查的職權主體不同。黨內法規合法性審查的職權主體不具有特定性，《審查規定》第5 條第一款規定“黨組織制定的黨內法規和規范性文件應當向上級黨組織報備”，亦即理論上說，任何有下級黨組織的黨組織都可能成為審查的職權主體。而國法語境中合法性審查的職權主體一般指權力機關或者具有特定監督權的機關。第三，審查所基于的理論不同。國法語境中的合法性審查理論很大程度上以法律位階理論為支撐，按照凱爾森的位階理論，所有下位法的效力都可向上最終地追溯至一個不能從另一個更高的規范來得到自己的效力的規范。⑤立法者根據作為基礎規范的憲法創造其下位法，也即制定法律，再以此邏輯繼續產生法律的下位法。國法語境的合法性審查目的在于確保下位法符合基礎規范的要求，糾正偏離基礎規范要求的下位法。而黨內法規不屬于國家法律體系的要素，其效力來源也非作為基礎規范的憲法，與法律乃至憲法都不存在必然的位階關系。第四，審查制度的規范來源不同。國法語境中的合法性審查制度由《憲法》、《立法法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《法規、司法解釋備案審查工作辦法》設定和規定，黨內法規合法性審查制度在規范上直接來源于《制定條例》與《審查規定》，但也可間接地追溯至憲法。第五，審查依據不同。國法語境中合法性審查的依據并不包括憲法，合法性審查與合憲性審查不能相互替代，合法性評價與合憲性評價是分離的。⑥而黨內法規合法性審查的依據則包括憲法，筆者將在下文論述。第六，審查范圍不同。國法語境的合法性審查范圍包括制定主體是否具有法定權限、制定程序是否合法、內容是否合法三大項內容。而法律并未涉及黨內法規的制定權限與制定程序，其均由《制定條例》等黨內法規規定，也即黨內法規合法性審查只包括對內容合法性的審查。

通過對比，可以進一步明確黨內法規合法性審查的定位，以及作為一種跨規范體系審查的屬性。上述諸多特殊性說明，需要根據其特有的制度外觀來建構相應的審查標準，而不能簡單根據國法語境合法性審查的邏輯套用其審查方法。在建構黨內法規的合法性審查方法之前，需要準確把握黨內法規合法性審查的認知邏輯并厘清其審查依據。

二、黨內法規合法性審查的認知邏輯

任何制度都建立于一定的認知基礎之上，黨內法規合法性審查制度也不例外。其具有特殊的經驗來源，在法治邏輯的指引下發揮作用，如何從歷史性、體系性和全面性三方面認識黨內法規合法性審查的理論依據是一個基礎性問題。

（一）遵循法治建設經驗的歷史邏輯

上世紀五十年代，黨領導制定了以1954 年憲法為代表的一部分法律并制定了一些黨內規章制度，但不久后國家層面和黨內層面的制度建設進程均遇到了挫折。在總結經驗教訓時，鄧小平同志指出，“必須使民主制度化法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！雹唿h的十五大把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略后，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”于1999 年被寫入憲法。法治的引領、規范、促進和保障使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。⑧同時，回顧黨的十八大以來我國法治建設取得的重大成果可以發現，只有以堅持和加強黨的全面領導為前提，國家法律和黨內法規才能有效作為我國從容應對國際社會變化挑戰的制度保障，才能作為中國特色社會主義事業建設取得偉大成就的制度后盾。早在1990 年，《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》就已經對黨內法規提出了“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內活動的規定，不得與國家法律相抵觸”的原則性要求。對黨內法規的合法性進行審查，反映出黨對法治建設客觀規律的遵循以及歷來重視自我監督的優良傳統。

（二）維護法治體系統一性的結構邏輯

黨內法規與國家法律的一致性原則最早見于1945 年的中共七大黨章中，是黨強調協調政府法令與黨紀之間關系的標志。⑨在現階段，黨內法規與國家法律的一致性體現在三個方面：一是目標的共同性，兩者均服務于中國特色社會主義法治事業，是中國特色社會主義現代化建設中制度建設的兩個有力抓手，從遠景上看，兩者從制度上保障中華民族偉大復興各項工作的推進；二是領導主體的同一性，正所謂“黨是我們各項事業的領導核心”⑩，要建設法治強國就必須堅持和加強黨對法治工作的領導，雖然立法權歸由國家機關行使，但國家機關的各項工作均要受該單位黨組的領導，向其報告工作，而黨內法規更是由黨組織直接制定；三是均遵循法治思維，1981 年《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》要求“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動”，確立了改革開放后黨實施所有活動的基本原則，黨內法規作為黨的活動的產物，其制定行為也應當遵循上述要求。2019 年對《制定條例》作出修訂后，黨內法規按照調整事項被劃分為規范黨的領導活動的黨內法規和規范黨的建設活動的黨內法規兩大類，黨的領導法規進一步成為調整社會關系的重要規范來源。黨內法規的外溢效應歸根結底由黨的領導地位產生，一定程度的外溢效應無可避免。?在黨內法規擴充了“法”的概念范圍后，其與國家法律可能同時規范某一社會事項，公民或者組織的行為既受國家法律又受黨內法規的調整。然而有研究指出，“黨中央以外的其他黨組織制定的黨內法規制度，可能會突破憲法法律規定、違法干預國家事務、違法增減黨員的公民權利義務”?，保證黨內法規制度合法性的現實需求顯而易見。

（三）保證審查內容完整性的實踐邏輯

黨內法規的制定與黨內法規體系的建構是一個動態的實踐過程。一方面，“政治性，是黨內法規的首要特征”；?另一方面，規范性是與政治性并存的另一大特征。以條款形式表現的黨內法規規范性較強，在制定目的和制定依據、適用范圍、職責義務、行為模式、法律后果、保障措施上表述較為清晰。?根據《審查規定》第十一條的規定，合法性審查與其他審查要求相互平行，不可缺少。合法性審查的意義也在于，在面對社會提出的疑問或者在黨內法規執行過程中遇到爭議時作出符合法治邏輯的解釋。受立規技術和認知水平等客觀因素的制約，個別內容存在合法性瑕疵的可能性無法避免。在時間軸上，每部黨內法規在形成草案后由法規工作機構進行審核，制定后受到接受報備的上級黨組織審查，并在實施后評估和清理環節受到全面審查，故而廣義上的合法性審查貫穿著一部黨內法規生命的全過程。當既存的法律發生修改或者新的法律被制定后，也需要及時對相關的黨內法規進行合法性審查，以保障其在繼續執行過程中不存在與法律不一致的情況。

三、審查依據中“法”的范圍

在黨內法規建設的探索期，其也曾被稱為“黨紀黨法”?。那么，黨內法規合法性審查所指向的“法”的范圍應如何確定？有學者對黨內法規合法性審查中的“法”作廣義解釋，認為其既包括國家法律也包括黨內法規。?不難發現這種界定會導致“法”涵蓋的范圍過于寬泛，使“合法性審查”變成“合規性審查”和“合法律性審查”的上位概念，這與《備案規定》第11 條將合法法規性作為一項審查要求并與其他審查要求相平行的規定不相符。因此，合法性審查應當是一個與合規性審查平行的概念，只在國家法律體系內確定其審查依據。

（一）憲法

憲法在國家法律體系中處于最高法律地位，具有最高法律效力。將憲法確定為審查依據可以在憲法中尋找到直接的規范依據，《憲法》第5 條第四款規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律?！薄皥猿忠婪ㄖ螄紫纫獔猿忠缿椫螄?，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”?，憲法“反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現”?。憲法是政治性、人民性、國家性有機統一的集中反映?，富有生命力的憲法必然可以通過實施進行印證，憲法的實施是維護憲法權威的有效途徑。如果不尊重、不遵守憲法，既違背了黨的意志也違背了人民的共同意志。?對于作為黨的活動載體的黨內法規而言，遵守憲法就意味著其需要對照憲法進行審查，排除其中與憲法精神、原則以及規則不一致的內容。如果黨內法規制度違反憲法，就應當接受合憲性審查并予以糾正。?雖然《制定條例》和《審查規定》并未具體區分合憲性審查和合法律性審查，但是由于憲法的上述特殊地位，以及實踐中違反憲法事例的存在?，有必要將合憲性審查作為合法性審查中一項單獨的內容。

（二）法律

法律是公民權利義務以及國家機構運行的基礎性制度支撐。在民主性與生成形式上，法律由最高國家權力機關制定，集中反映了全體人民的意志。重要的立法目標往往先由黨中央提出立法建議?，由全國人大常委會相關機構以及國務院有關部門開展調研等立法準備工作，廣泛向社會征求意見后，再形成法律草案交由全國人大或全國人大常委會表決通過，實現從黨的主張到國家意志的轉化。在這個意義上，合憲性與合法性呈現出邏輯上的連貫性，依據法律進行審查是依據憲法進行審查的自然延伸。法律的權威性很大程度上來源于法律的可預測性，“政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預測到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力”??？深A測性意味著行為后果的相對確定性，社會公眾可以根據法律的規定實施行為并預測行為所要承擔的法律后果。在以規則之治為核心觀點的法治思維中，黨內法規的內容需要符合社會基于法律所產生的內心預期，以維護法律的權威。通常認為狹義上的法律由基本法律和基本法律以外的其他法律組成，審查依據是否有必要對此作出區分呢？由于基本法律的邊界具有一定模糊性，基本法律以外的其他法律中也有大量關于公民權利義務、國家機關職權職責的規定，兩者共同構成完整的法律整體，故而審查依據中的法律應當指向全部法律而不必作出區分。

（三）行政法規

行政法規在國家法律體系中位階較高，《制定條例》第32 條將“同行政法規相抵觸”作為部委黨內法規和省級黨內法規被責令改正或者撤銷的情形之一。將行政法規作為其審查依據的主要考慮在于：一是行政法規與法律具有較高的關聯性，法律中不乏對行政法規作出特別授權的規定，行政法規可以就某些事項進行除外性調整，起到將法律具象化的重要作用。這些行政法規以“置入型”模式表達于法律文本中，法律條文直接援引行政法規或者就特定事項對行政法規進行授權，使行政法規在實質上具備與法律同等的地位與效力。二是部分行政法規屬于執行全國人大及其常委會根據《立法法》第9 條就法律相對保留事項授權的行政立法，黨內法規不應突破法律保留事項的邊界。三是行政法規的制定程序日益完善，存在合法性瑕疵的可能性較低，相當數量被認為存在合法性問題的行政法規已經被廢止。四是在最高行政機關已經制定行政法規進行調整的情況下，黨內法規主動避免與之相排斥，是對行政法規所確立的法秩序的尊重。

（四）省級地方性法規、自治條例和單行條例

當審查對象為省級黨內法規時，其審查依據有必要拓展至省級地方性法規。一方面，地方人大及其常委會作為代議機關，由當地選民選舉產生，代表當地選民形成公共意志，監督公共政策執行，其天然職責就是地方民意的集中器。?省級地方性法規是地方國家權力機關在民主性基礎之上制定的規范性法律文件，地方國家權力機關通過制定地方性法規保證憲法、法律和行政法規的實施。另一方面，省級地方性法規也間接反映省級黨委的意志，省級黨內法規與之保持協調更有利于自身的執行。堅持中國共產黨的領導是《立法法》確認的立法基本原則之一，人大常委會黨組在人大常委會中發揮領導作用，并根據《中國共產黨重大事項請示報告條例》等請示報告制度向上級黨組織請示報告重大立法事項，地方性法規在經歷法定制定程序的同時往往也在經歷一定的黨內程序。地方性法規和地方黨內法規在根本目標層面具有較高一致性，以前者作為后者的審查依據，是在地方層面對人民主權原則的尊重，也符合黨在領導立法過程中善于將黨的主張轉化為國家意志的融貫性邏輯。例如，《河北省委員會黨內法規制定細則》規定應當審查省級黨內法規是否與省級地方性法規對同一事項的規定不一致。同理，對于五個民族自治區黨委制定的黨內法規而言，其審查依據還應包括自治條例和單行條例。

（五）規章不宜納入審查依據

從制定主體看，規章與行政法規都由行政機關制定，是否有必要對照規章進行合法性審查？規章與黨內法規的關系在實踐中已經為立規者所考慮，有兩種不同的處理方式：例如，《四川省委黨內法規和規范性文件合法性審查辦法（試行）》要求審查是否與部門規章相抵觸以及是否與政府規章對同一個事項的規定不一致，而《河北省委員會黨內法規制定細則》則沒有類似的規定。筆者認為不必對照規章進行審查。一是雖然規章與行政法規同屬行政立法，但就其制定主體而言，行政法規的制定主體具有唯一性，在我國行政機關中處于最高地位，行使最高行政權力；而規章的制定主體數量龐大且容易發生變化，在效力的權威性上不能與行政法規相提并論。二是規章中的規則以執行性規則為主，與行政法規直接執行法律、創設規則，甚至在法律空白時作為最高位階的規范性法律文件依據的作用大不相同。三是規章與黨內法規的調整事項在大多數情況下不存在交集，兩者在相對平行的軌道上運行。四是在實踐中，規章相對于法律、行政法規更有可能融入部門利益、地方利益，在行政訴訟中規章只能作為人民法院裁判的參照而非依據也從一定程度上印證了該事實。

四、黨內法規合法性審查的進路

在宏觀層面，合法性審查方法需要面向整個黨內法規體系中的所有審查對象，在相對較長的時間跨度內保持穩定，保障審查結果的可預測性；在微觀層面，該方法需要確定應當遵循的主要原則與具體標準，提供足夠的工具價值。由于“同憲法和法律不一致”的界定較為模糊，首先有必要明確“不一致”的規范意涵。

（一）“不一致”的涵義

在《制定條例》和《審查規定》中，黨內法規與黨的理論、路線、方針、政策以及與上位黨內法規和黨內規范性文件的排斥關系被稱為“抵觸”，而與憲法法律的矛盾關系被稱為“不一致”。除此之外，“不一致”還被用于描述同一機關制定的黨內法規新舊規定之間的矛盾關系以及同一機關制定的黨內法規一般規定與特別規定之間的矛盾關系?？梢?，立規者有意區分使用“不一致”和“抵觸”兩個概念?！暗钟|”發生于縱向上存在明確位階關系的對象之間，而“不一致”存在的維度位于同位階、橫向之間。

首先，要將“不一致”與“不相同”相區別，前者指的是在內容上存在實質區別，而不包括單純文字表述上的區別。其次，“不一致”是“一致”的非命題，即兩個事物在趨向上存在不同，是一種矛盾關系。廣義上，只要兩個規范對同一事項作出不同的規定，就可以認定兩者存在不一致，但是應當區別對待不同的情形。比如，若A 規范與B 規范同時對事項C 進行調整，其可以表述為：A 規范規定應當（可以/禁止）a，B 規范規定應當（可以/禁止）b。a 與b 之間的關系需要再細分為兩種情況：一是完全不存在邏輯對立關系；二是存在部分或全部邏輯對立關系，對立的部分互為非命題。對于情況一，應理解為黨內法規與國家法律的差異，而前者并不必須對后者亦步亦趨，這種“不一致”并非審查的重點。而對于情況二，則是“不一致”主要針對的情形，指的是審查對象的內容或其蘊含的內在價值與審查依據存在明顯的對立、排斥關系，這種關系是國家法律所不容許的“不一致”，也可將其稱之為“抵觸”。?最后，基于上述理解，黨內法規合法性審查方法可以在下文的法律保留標準和不相抵觸標準兩項標準上著手。其中，不相抵觸標準針對的是審查對象和審查依據在達到何種程度的排斥時即認定為前述的“抵觸”。需要明確的是，使用“抵觸”的概念并不意味著認為“黨內法規”與“國家法律”兩個概念必然存在孰高孰低的位階關系。

（二）推定符合審查依據原則

推定符合審查依據原則要求，審查時首先推定審查對象的內容符合審查依據，除非有充分證據證明其與審查依據存在不一致，否則即認定其通過合法性審查。盡管推定只是一種技術手段，但具體的推定卻帶有強烈的價值判斷和政策選擇因素。?推定符合審查依據原則可以從國法語境的合憲性推定原則中汲取具有參考意義的價值預設。其應用于法律合憲性審查的場合，要求先從邏輯上推定作為審查對象的法律的內容合乎憲法，除非有更明顯的事實推翻這種假設。該原則的內在要求是審查機關應在合理范圍內有節制地行使審查權，減少因為確認法律違憲而引發社會震蕩。?若審查機關遵循違憲推定的邏輯則會具有排斥合憲事由的傾向，是一種否定性評價的預設，起到的功能也是否定性的。?該制度設計目的在于保持審查機關的相對克制性，防止其過度干預正常的立法活動。

“黨對人民的代表是‘群眾—先鋒’邏輯”?，作為“三個代表”的先進黨，中國共產黨除了執政黨的身份外，還是引領社會變革的領導黨，其所制定的黨內法規在總體上必然符合法治發展規律的一般要求。若在合法性審查中采用“是否違法（違反審查依據）”的判斷而非“是否合法（符合審查依據）”的判斷，將起到類似于違憲推定的負面效果。這種價值預設顯然與前述事實不符，不利于維護黨內法規的權威性。黨內法規合法性審查本質上屬于黨組織內部上級對下級的監督，在維護黨中央集中統一領導的前提下，需要發揮下級黨組織根據本部門、本地區實際情況制定黨內法規的積極性，避免因過于嚴格的審查使生效后的黨內法規受到負面評價，是對黨內法規穩定性的尊重和對其制定主體主觀能動性的鼓勵。由此，有研究者主張將合憲性推定原則作為黨內法規合憲性審查的原則。?置身于歷史視野中，改革開放以來黨內法規體系建設的進程證明，絕大多數的黨內法規都不存在合法性瑕疵。綜上，以推定審查對象符合審查依據為原則，要求合法性審查不在于證成審查對象對審查依據的符合性，而在于將個別不合乎審查依據的內容進行甄別并作出糾正處理，從而實現與國家法律的協調。

（三）法律保留標準

法律保留標準在合法性審查中起到排除作用，要求黨內法規對于法律保留的事項不能增減、改變，只能對此以外的事項進行調整?！读⒎ǚā访鞔_規定十一個法律保留事項?，將調整這些事項的權力授予全國人大及其常委會，其中部分事項被附條件、有限制地授予國務院。盡管可以追問并提出質疑認為，《立法法》僅是在法律體系中對立法權進行分工，法律保留事項也只是法律與其他立法的邊界，在語義上并非法律與其他社會規范的邊界。然而，法律保留是人民為防止國家濫用權力，忠于人民的意志和利益，通過選舉權和罷免權控制立法機關，進而使其制定體現人民意志的法律并要求其他機關遵守與執行的方式。?在分配國家權力時，應對法律保留事項進行排他性授權。從“實現法制統一、保障公民基本權利、確保人民群眾對國家重大事務的最終決策權”?的功能來看，法律保留事項也是其他社會規范需要遵守的制度藩籬，是黨內法規與國家法律最明確的分工畛域。

法律保留標準提供的思路在于，需要重點關注審查對象的授權性規則和義務性規則中，是否為其他主體創設了應由國家機關行使的職權，是否規定了限制黨員人身自由的強制措施?，是否有增減訴訟程序權利義務的內容等。例如，《電影產業促進法》第8 條第一款規定“國務院電影主管部門負責全國的電影工作；縣級以上地方人民政府電影主管部門負責本行政區域內的電影工作”，但在上一輪黨和國家機構改革后，電影管理職能已經劃入黨委宣傳部門，實質性調整了政府部門管理電影工作的行政職權，這一變化與現有法律存在一定緊張關系，需要對法律進行修改以保障改革成果的合法性。又如，《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》授權紀檢機關調查組對某些財產采取扣留、封存措施，被認為構成對公民合法私有財產權的過度介入，與《行政強制法》和《商業銀行法》的規定存在緊張關系。?

（四）不相抵觸標準

“不相抵觸”意味著在黨內法規不逾越法律保留邊界的前提下，國家法律不過度干預黨內法規的調整方法與內容，充分尊重黨內法規作為法治實踐的重要方式及其創造力。社會經濟發展過程中會不斷出現新的社會關系和重點領域，黨在不同領域的領導方式不會一成不變，因此黨內法規與國家法律的專有調整領域和重疊調整領域存在一定的變化性。所以，對于法律保留以外的事項，黨內法規具有一定的規則創制空間，甚至在法律尚未調整的領域或者法律“有意”留空的領域占主導地位。不能單純地認為只要是國家法律調整的事項，黨內法規就不能調整。黨內法規法屬性的表現之一在于，在規定黨員、黨組織實體程序義務（職責）、權利（職權）時，同樣以“假定——行為——后果”的規則結構為主要表現形態。因此，法學界關于“抵觸”標準的研究成果可以作為重要參考，其中歸納的大部分情形涉及下位法關于權利（力）、義務（職責）的規定與上位法的規定相排斥。?具言之，不相抵觸標準可以細化為三種情況：

第一，發生同法律相抵觸的前提是，審查對象調整某一事項時，已經有法律對該事項進行調整。如果黨內法規的調整對象完全處于法律調整的范圍之外，就不可能與法律相抵觸，可以將這些情況排除在審查范圍之外：一是調整完全由黨直接進行管理的事務的黨內法規。從中國共產黨革命與執政的長期歷史實踐來看，由黨直接管理的事務有軍隊事務、意識形態事務、統戰事務等。例如，“黨指揮槍”是中國人民解放軍始終遵循的首要原則，《中國人民解放軍政治工作條例》第4 條規定：“中國人民解放軍必須置于中國共產黨的絕對領導之下，其最高領導權和指揮權屬于中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會?！睉椃▽④娛碌淖罡哳I導權授予中央軍事委員會，其與中國共產黨中央軍事委員會具有完全的一體性。中央軍事委員會制定調整軍隊政治事務的黨內法規顯然不可能發生抵觸法律的情況。二是調整黨的政治建設事務、思想建設事務、組織建設事務、作風建設事務的黨內法規。例如，法律只調整行為而不調整思想，并不存在與單純約束黨員思想道德的黨內法規相對應的法律規范，因此該類黨內法規也不可能同法律相抵觸。

第二，“紀嚴于法”不能抵觸國家法律。在國家法律中，權利與義務即使不能完全一一對應，也大致平衡且對等。但是在黨內法規中義務具有鮮明的第一性，尤其是在紀律建設方面的黨內法規中，義務明顯優先于權利并且在數量上遠多于權利。對此，既不能統統認為對黨員作出嚴于法律義務的要求就抵觸法律，也不能認為可以任意地限制法律權利，較低位階的黨內法規或者黨內規范性文件不能以“紀嚴于法”為由層層增加對黨員的義務性要求。紀律嚴格性一方面表現為黨員的某些權利受到更多限制，例如黨員的宗教信仰自由被《中國共產黨紀律處分條例》限制；另一方面表現為黨員被科以更多義務，例如黨員在一定情況下負有見義勇為的義務，否則將受到黨紀的負面評價。針對黨內法規中“紀嚴于法”的事實，不相抵觸標準的要求主要表現為：一是法律設定的義務不能減免；二是法律禁止創設的義務不能創設，例如不得對村委會成員候選人設置諸如財產多寡的限制；?三是對于法律賦予的權利，若基于法律精神不得對權利主體作出區別，則不得進行限制，例如申訴權、檢舉權等救濟性權利。

第三，在國家法律與黨內法規交叉共管的社會生活領域，若黨內法規要對社會主體的權利義務關系進行調整，應以是否損害主體的平等性作為判斷其是否抵觸國家法律的切入點。在兩者交叉調整的領域，黨內法規需要就如何具體實施黨的領導進行規范，具有相當的自由裁量空間?？紤]到這些領域往往已經受到國家法律調整，為避免社會主體同時受到兩個相互排斥規則的規制而陷入無可適從境地，黨內法規應當與國家法律的內在精神協同一致，也即要符合法治的一般原則?！捌降仁巧鐣髁x法律的基本屬性，是社會主義法治的基本要求”?，黨內法規若對既存已經由法律完成配置的權利義務關系作出調整，應審查其是否損害了有關主體的平等地位。例如《領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業管理規定》對不同層級、類別領導干部的配偶、子女及其配偶經商辦企業的禁業要求不同，領導干部職務層次越高要求越嚴。?其原因在于，領導干部職務層次越高，相對于一般市場主體而言本人及其近親屬所掌握或者具有的機遇優勢和資源優勢越大，經商辦企業更容易獲得不正當的優勢市場資源和地位，破壞正常的市場秩序。

五、結語

在黨的二十大上，“不斷健全黨內法規體系”被寫入黨章，黨內法規對治黨治國的作用愈發凸顯。合法性審查作為協調黨內法規與國家法律關系話題域的基礎性議題之一，需要引起足夠的重視。雖然《制定條例》與《審查規定》為黨內法規的合法性審查提供了制度依據，但是方法指引不夠清晰，不利于審查工作的有序開展。更為具體、明確、可行和系統的審查標準有助于切實實現對黨內法規的有案必備、有備必審、有錯必糾。正如《備案規定》第4 條第三款所規定的“各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯動機制”，黨內法規合法性審查在客觀上需要個案中具體的審查職權主體與國法語境中具有相關審查職能的國家機關加強溝通協作、良性互動、相輔相成，在黨內法規一側和國家法律一側共同發力。隨著黨內法規學科的蓬勃發展與黨務公開工作的推進，未來對黨內法規合法性審查的學術研究將有更大的發揮空間。